Conferma assegnazione di un fondo alla zona agricola; assenza dei requisiti per l'attribuzione alla zona edificabile

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Numero d'incarto:

90.2009.45

Data decisione, Autorità:

24.07.2012, TRAM

Titolo:

Conferma assegnazione di un fondo alla zona agricola; assenza dei requisiti per l'attribuzione alla zona edificabile

COMPRENSORIO AMPIAMENTE EDIFICATO

CONTENIBILITÀ

art. 15 LPT

art. 16 LPT

Incarto n.

90.2009.45

Lugano

24 luglio

2012

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente

Stefano Bernasconi, Giovan Maria Tattarletti

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 8 luglio 2009 di

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2'695), con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Caslano;

viste le risposte:

- 14 settembre 2009 del

municipio di Caslano;

- 23 settembre 2009 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. a. RI 1 sono comproprietari del mapp. 851 di Caslano. Il fondo,

ubicato in località Mondadisci, ha una superficie complessiva di 7'739 mq ed è

così censito a registro fondiario:

A abitazione 169

mq

B portico 19 mq

d prato-vignato 7'501 mq

E piscina sedime 50 mq

Il

mappale è delimitato a nord-ovest dal campo da Golf e a sud-est da via Bosconi,

la strada che dipartendosi perpendicolarmente da via Golf all'altezza del

posteggio pubblico, procede parallela alla riva del golfo in direzione

nord-est. A sud di via Bosconi vi è il citato posteggio, il bagno pubblico,

alcuni edifici a ridosso di queste strutture e una vasta area prativa che

conduce sino al bosco e quindi alla riva del lago.

b. Il piano regolatore

approvato dal Consiglio di Stato il 14 maggio 1987 (ris. n. 2361) assegna il

fondo - e più in generale il comparto a sud del campo da Golf (località Gerra e

Mondadisci) - alla zona di mantenimento degli insediamenti, introdotta

d'ufficio dal Governo che non aveva approvato l'assegnazione alla zona senza

destinazione specifica, poiché aveva ritenuto (pag. 14):

opportuno dover

permettere per questo territorio determinati interventi sugli edifici esistenti

come modifiche, trasformazioni, ricostruzioni piccoli ampliamenti, opere

accessorie anche di superficie, ecc. le quali non sempre sono compatibili con

le esigenze espresse dall'art. 24 LPT. Devono per contro essere escluse le

nuove costruzioni a carattere principale, in particolare sui fondi liberi.

B. a. Nella seduta del 5 dicembre 2007 il consiglio comunale di Caslano

ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il comparto

a sud del Golf e a nord di via Bosconi - descritto in precedenza - è stato

assegnato alla zona agricola, in parte alle superfici per l'avvicendamento

colturale (SAC; angolo i corrispondenza di via Golf e via Bosconi), per il

resto - tra cui il mapp. 851 - agli altri terreni idonei all'agricoltura (cfr.

piano del paesaggio).

b. Il 4 marzo 2008, RI 1 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo

che il terreno fosse inserito in una zona residenziale di insediamento non intensivo,

con un indice di sfruttamento (i.s.) di 0.2.

C. Con risoluzione 2 giugno 2009 il Consiglio di Stato ha approvato la

revisione del piano regolatore; in particolare ha condiviso la scelta comunale

di assegnare il mapp. 851 alla zona agricola e, quindi, ha respinto il ricorso

dei suoi proprietari. La scelta era infatti conforme alla giurisprudenza e in

linea con la pianificazione direttrice. Inoltre, accedere alla richiesta degli

insorgenti avrebbe implicato di riconsiderare l'inclusione in zona edificabile

di un ampio comparto, ciò che non rispondeva a un pubblico interesse, data

l'eccessiva contenibilità del piano regolatore.

D. Con ricorso 8 luglio 2009, RI 1 insorgono davanti al Tribunale

cantonale amministrativo chiedendo che il comparto formato dai mapp. 849, 850,

851, 852, 853 e 1288 sia assegnato alla zona edificabile non intensiva.

Subordinatamente, essi domandano che gli atti siano retrocessi al comune perché

elabori una variante in tal senso. I ricorrenti ritengono che la restrizione imposta

sia lesiva della garanzia della proprietà. Il comparto, idoneo all'edificazione,

sarebbe da considerare tra i terreni già edificati in larga misura ai sensi

dell'art. 15 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio

del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). L'assegnazione alla zona agricola sarebbe

ingiustificata, siccome il terreno non riveste né interesse né carattere

agricolo. Del resto, l'ampliamento sarebbe corretto anche alla luce dell'art.

15 lett. b LPT, poiché la contenibilità di abitanti del piano è addirittura insufficiente

e l'accoglimento della domanda aggraverebbe in modo solo marginale il

dimensionamento complessivo della zona edificabile. L'intervento edilizio

concretamente prospettato - non speculativo - permetterebbe inoltre una riqualificazione

paesaggistica del sedime, a vantaggio dell'intero comparto. L'inclusione del

comparto in zona edificabile si giustificherebbe, da ultimo, anche alla luce

dei principi di razionalità ed economicità, peraltro in linea con quelli stabiliti

dalla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).

E. Il municipio di Caslano e la Divisione dello sviluppo territoriale e

della mobilità domandano che il ricorso sia respinto, con argomenti che, se

necessario, saranno discussi in seguito.

F. Il 7 settembre 2010 il giudice delegato ha tenuto un'udienza e visitato

Fatti

i luoghi della contestazione. In quell'occasione sono state scattate alcune

fotografie, acquisite agli atti. Le parti, che hanno mantenuto le proprie

posizioni, hanno rinunciato a presentare le conclusioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la

tempestività del ricorso discendono dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1).

1.2. RI 1 sono insorti in prima istanza domandando l'assegnazione del (solo)

mapp. 851 di loro proprietà alla zona edificabile di insediamento non

intensivo. Ora, tuttavia, l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di

principio a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non di una

singola particella (escluso il caso in cui questa presenti notevoli

dimensioni). Per non pregiudicare ab initio la possibilità di conseguire

l'inserimento della loro proprietà nella zona fabbricabile i ricorrenti avrebbero

dovuto formulare la loro richiesta in relazione all'intero comparto in cui il

mappale è inserito. Cosa che, per finire, hanno fatto davanti a questa Corte.

Ora, in simile circostanza, ci si può chiedere se i ricorrenti pongano al

Tribunale la stessa domanda avanzata davanti al Governo e, quindi, se essi

possano validamente fondare la loro legittimazione sull'art. 38 cpv. 4 lett. b

LALPT (dal 1° gennaio 2012: art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Siccome, come si

vedrà, il ricorso è comunque sia destinato all'insuccesso, la questione può

restare indecisa. Con questa precisazione, in quanto ricevibile, il ricorso

dev'essere esaminato nel merito.

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che

approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa

controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte

pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano

tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.

Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente

dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto

la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28

giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.;

RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.

RI 1 sostengono che l'esclusione del comparto nel quale si trova il

mapp. 851 dalla zona edificabile sia lesiva della garanzia della proprietà. I

ricorrenti chiedono - pertanto - che esso sia assegnato alla zona edificabile

non intensiva. A torto, tuttavia, per i seguenti motivi.

4.

Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita

dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) solo se si

fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza

dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219

consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima

è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo

frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del

territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000

n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio

della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano

idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i

diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b

con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5.

I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori

(art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. Lst) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in

primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il

diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1

LPT).

5.1

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di

massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona

edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la

legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in

particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,

nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile

non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano

piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti

di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente

all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/

Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

314).

5.2

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20

marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a

garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a

salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la

compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e

comprendere: i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura

produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.

a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il

25.

febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per

quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv.

2.

LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma

valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,

poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche

obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione

dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del

paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale

della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., pag. 471,

con rinvii).

6.

Come appena visto, perché un fondo

possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come

condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non

è il caso per il comparto a sud del Golf e a nord di via Bosconi, nel quale è

sito il mapp. 851 di RI 1.

6.1

Innanzitutto esso non appartiene ai terreni già edificati in larga misura

ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, per i quali s'intende essenzialmente il

territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole

particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona

edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art 15 n. 23; Flückiger/ Grodecki,

op. cit., ad art 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen

Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Già il semplice esame della cartografia

del piano permette di escludere una simile eventualità. Il comparto è ubicato

in posizione marginale alla zona edificabile e edificata ed è integrata nell'ampio

comparto formato da prati e boschi di un certo pregio nei pressi del delta del

fiume Magliasina, che il piano del paesaggio classifica come zone di protezione

della natura. È ben vero che i mappali in questione presentano degli episodi

edilizi, ma questi sono isolati. A ragione, nella risposta il municipio osserva

che (pag. 3)

è vero che se i diversi fondi in località

Gerre sono edificati è altrettanto vero che la superficie occupata da detti

insediamenti rappresenta una parte molto contenuta dell'estensione totale del

comprensorio.

Il sopralluogo ha permesso di confermare la sporadicità degli interventi edilizi

invocati dai ricorrenti, nonché l'eterogeneità della loro tipologia (si pensi, ad

esempio, all'edificio sul mapp. 853). Nel complesso, tale rarefatta

edificazione non presenta affatto le connotazioni di un comprensorio ampiamente

edificato così come la giurisprudenza lo ha restrittivamente definito.

6.2

Il comparto (e, quindi, il fondo dei ricorrenti) non è nemmeno necessario per

lo sviluppo del comune per i prossimi 15 anni: la zona edificabile è infatti

sufficientemente dimensionata. Il piano permette infatti l'insediamento di

4'660 abitanti, a fronte di una previsione di sviluppo di ca. 4'690 abitanti

durante il periodi di validità di 15 anni (ris. gov. impugnata, pag. 17). Il leggero scarto tra il potenziale insediativo e

le previsioni non permette certo di concludere a un sottodimensionamento della

zona edificabile. Del resto se la ricettività della stessa dovesse rivelarsi

insufficiente, andrebbe in primo luogo esaminato se non sia possibile trovare

una soluzione all'interno delle zone già edificabili, piuttosto che incrementarne

l'estensione. In nessun caso può poi essere seguito il ragionamento dei

ricorrenti che tendono a minimizzare la portata sulla contenibilità del piano

dell'eventuale inserimento del loro fondo nella zona edificabile. Innanzitutto,

come detto in precedenza, ciò implicherebbe come minimo l'inclusione

dell'intero comparto in zona edificabile, ciò che comporterebbe un notevole

incremento delle possibilità ricettive del piano. Di certo, non si tratterebbe

solamente di codificare la sostanza edilizia presente, che sfrutta in modo

irrazionale e dispendioso il suolo. Ma anche si volesse considerare che,

contrariamente alla realtà, il comparto presentasse dimensioni modeste, nulla

muterebbe: per costante giurisprudenza, anche le particelle di modeste

proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT

e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (DTF 116 Ia 236 seg.;

STF 1A.25/2001-1P.75/2001 del 26 settembre 2001 consid. 4b).

6.3

Poiché i fondi in discussione non possono essere attribuiti alla zona

edificabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela

la decisione del Consiglio di Stato di approvare - di conseguenza - la loro

assegnazione alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000,

ricordato in precedenza (supra, 5.2.). È vero che il catasto delle

idoneità agricole, allestito dalla Sezione dell'agricoltura, ha rilevato che parte

del comparto in esame (tra cui il mapp. 851) non è adatta alla lavorazione

agricola. Tuttavia, per i motivi appena richiamati la possibilità di lavorazione

agricola di un fondo non è decisiva per la sua assegnazione a questa zona.

6.4

Il fatto che i fondi della zona oggetto della variante siano urbanizzati,

non è decisivo e non conferisce un diritto alla loro attribuzione alla zona

edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g).

6.5

L'attribuzione del mappale alla zona agricola risulta dunque corretta e

ossequia, di conseguenza, anche il diritto di proprietà dei ricorrenti.

7.

In assenza dei

requisiti legali, nemmeno attraverso una ponderazione globale degli interessi

si potrebbe giungere al risultato auspicato dai ricorrenti. In ogni caso, dev'essere

rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c). Da

ultimo, va sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata,

di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

8.

Per i motivi che precedono la pianificazione contestata, adottata

dal comune e approvata dal Governo, risulta corretta; le domande dei ricorrenti

non possono essere accolte. Il ricorso, nella misura in cui ricevibile, dev'essere

dunque integralmente respinto.

9.

La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è respinto.

2. La

tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'500.-, sono poste a carico

dei ricorrenti, in solido.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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