90.2009.5

Assegnazione di un fondo appartenente a un comprensorio ampliamente edificato alla zona edificabile

16 agosto 2010Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

I due mappali appena descritti costituiscono un unico appezzamento di terreno,

a cavallo tra i comuni di Gudo e Cugnasco-Gerra, posizionati a monte della

strada cantonale che collega Bellinzona a Locarno.

RI 1 è, infine, proprietaria coattivamente del mapp. 1390 di Cugnasco, che

costituisce l'accesso ai suoi fondi attraverso un imbocco sulla citata strada

cantonale.

B. a. Il 6 giugno 2006 il consiglio comunale di Gudo ha adottato il

nuovo piano regolatore. Il mapp. 527 è stato assegnato alla zona agricola.

b. Con ricorso 10 ottobre 2006 RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato,

chiedendo l'inserimento del suo mappale nella zona residenziale semi-intensiva

(RSI), rispettivamente che fosse impartito un termine al comune di sei mesi per

elaborare una variante. Essa ha sottolineato la particolarità dell'appezzamento

di terreno, suddiviso tra due comuni e con due funzioni pianificatorie differenti.

Inoltre, ha richiamato gli accordi intercorsi con il municipio, secondo i quali

si sarebbe accollata l'intero contributo pecuniario sostitutivo per la

diminuzione del territorio agricolo conseguente all'assegnazione del suo fondo

alla zona edificabile. Secondo RI 1, il fondo apparteneva al comparto

edificabile contermine del comune di Cugnasco e il provvedimento era lesivo

della parità di trattamento e del principio della buona fede.

c. Con risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione del piano regolatore e, nel contempo, ha respinto il

ricorso di RI 1. Dopo aver ricordato l'autonomia di cui il comune gode in

materia di pianificazione del territorio, il Governo ha deciso di approvare la

sua scelta, sottolineando che il fondo era sì vicino alla zona edificabile di

Cugnasco, ma immerso in quella agricola di Gudo; inoltre, un corso d'acqua

divideva il mapp. 527 dalle due prossime zone di nucleo e determinava anche

vincoli pianificatori tali da rendere difficoltosa l'edificazione di questo

fondo. Ha quindi ritenuto irrilevanti eventuali accordi intercorsi tra RI 1 e

il municipio, dato che la competenza di pianificare spettava al consiglio comunale.

C. Con ricorso 5 febbraio 2009 RI 1 insorge davanti al Tribunale

cantonale amministrativo chiedendo che il fondo sia, in via principale

completamente, in via subordinata parzialmente, assegnato alla zona

edificabile. Oltre a riproporre le censure di prima istanza, la ricorrente

sostiene che il Consiglio di Stato abbia violato il suo diritto di essere

sentita, siccome ha omesso di effettuare il sopralluogo in contraddittorio, che

essa aveva richiesto. Il provvedimento pianificatorio sarebbe inoltre lesivo

della garanzia della proprietà, poiché carente sotto il profilo dell'interesse

pubblico e contrario al principio della proporzionalità. L'insorgente sostiene

che il fondo appartiene ai terreni già edificati in larga misura,

rispettivamente che è necessario ai sensi dell'art. 15 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

e, infine, che non è adatto alla lavorazione agricola.

D. Tanto il municipio quanto la Divisione chiedono che il ricorso sia respinto.

E. Il Tribunale ha intimato il ricorso anche al comune di

Cugnasco-Gerra, per una risposta. Il municipio di quel comune, pur fornendo

alcune informazioni, che nella misura del necessario verranno riprese nel

seguito, ha ritenuto di non doversi determinare nel merito.

F. Il 2 dicembre 2009 una delegazione del Tribunale ha tenuto una udienza

e ha visitato i luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite

agli atti. È quindi stato fissato un termine alla ricorrente per presentare una

descrizione dettagliata di quanto era stato fatto dai proprietari della zona R3v

di Cugnasco-Gerra per attuare i vincoli relativi all'edificabilità dei fondi interessati

da questa zona (accesso unico e riordino fondiario) e dettagliare i costi che

essa stessa aveva assunto. Entro il medesimo termine essa si è impegnata a

comunicare se confermava la disponibilità ad assumersi l'intero contributo

sostitutivo per diminuzione del territorio agricolo, dovuto in caso di

assegnazione del mapp. 527 alla zona edificabile.

G. Con scritto 8 gennaio 2010, RI 1 ha dato seguito all'impegno testé descritto. Di questo si dirà nei successivi considerandi.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività

del ricorso e la legittimazione attiva di RI 1 sono date (art. 38 cpv. 1 e 4

lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il ricorso

è ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78.

consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale

interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81

consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n.

64.

ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.

La ricorrente sostiene innanzitutto che il Consiglio di Stato abbia

violato il suo diritto costituzionalmente garantito di essere sentita (art. 29

cpv. 2 Costituzione federale, del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), per non aver

eseguito il sopralluogo in contraddittorio. Tale censura si rivela infondata.

Il Governo ha motivato questa sua decisione spiegando che i luoghi gli erano

sufficientemente noti in quanto i rappresentanti del Cantone li conoscevano in

maniera sufficiente per evadere i ricorsi. A tale, pertinente, giustificazione

si aggiunga che il Tribunale ha esperito il sopralluogo richiesto in questa

sede. Poiché l'esame delle contestazioni in relazione alle quali l'insorgente

ha domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla violazione del diritto -

concetto che comprende anche l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti - e può essere, di conseguenza, effettuato

dal Tribunale con pieno potere cognitivo, un'eventuale lesione del diritto di

essere sentito può ritenersi sanata in questa sede.

4.

4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo

luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima, un terreno

che adempie queste esigenze dev'essere attributo alla zona edificabile a meno

che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla

pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1

e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori

della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art.

15.

LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto

un valore assoluto, ma una portata relativa.

Essi

rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del

territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., n. 1 e

8.

ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki in: Aemisegger/ Moor/ Ruch/ Tschannen

[curatori], Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du

territoire, Ginevra/ Zurigo/ Basilea 2009,n. 40-47

ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement

du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT

(testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone

agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere

i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che,

nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b;

cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio

2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere

delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente singole particelle in edificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 87 ad

art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., n. 319). In concreto questo presupposto è adempiuto.

4.2

Dall'esame degli atti emerge che il fondo è circondato da zona

edificabile: a ovest e sud-ovest le zone residenziali RSv e R3 di Cugnasco e a

sud/sud-est la zona nucleo di Gudo.

Il sopralluogo ha permesso

di appurare che il comparto non è solo edificabile, ma è anche ampiamente

edificato. In particolare, la zona RSv di Cugnasco è stata oggetto, anche di

recente, di una importante attività edilizia. Inoltre, si è potuto costatare

come effettivamente i due mappali di proprietà di RI 1 formino, da un punto di

vista urbanistico e morfologico, un unico appezzamento di terreno, il quale completa

idealmente la zona edificabile di Cugnasco, mentre risulta sottratto da quella

di Gudo dal riale posto al suo limite orientale. L'appartenenza a un

comprensorio ampiamente edificato è dunque senz'altro data.

4.3

Essendo, in concreto, soddisfatti i presupposti dell'art. 15 lett. a LPT,

non è necessario appurare se, in più, l'attribuzione della particella in

oggetto alla zona edificabile risponda a una prevedibile necessità di terreni

fabbricabili urbanizzati entro quindici anni, come prescrive l'art. 15 lett. b

LPT. Non si tratta, difatti, di requisiti cumulativi (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 313 con rinvii).

4.4

Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una ponderazione globale

degli interessi in causa, potrebbe impedire l'assegnazione del mappale alla

zona fabbricabile e imporre la sua attribuzione a un'altra zona di

utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa nel suo senso più

ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal

1° settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo

multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria

ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti quale eccellente strumento di

prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella

del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione

parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con

rinvii).

4.4.1

Innanzitutto, per i motivi appena espressi il Tribunale non condivide

che l'area in questione sia "immersa nella zona agricola comunale"

come ritiene il Consiglio di Stato. Esso è, invece, sottratto dal resto di

questa zona. In occasione del sopralluogo si è potuto costatare come il fondo

sia utilizzato quale vigneto.

Una idoneità all'utilizzazione

agricola non è dunque di principio esclusa. Ciononostante, esso - per

l'esiguità della superficie e l'adiacenza immediata delle altre abitazioni - non

è particolarmente interessante per l'agricoltura e nemmeno svolge un ruolo

paesaggistico eminente.

4.4.2

L'appartenenza

dei mappali alla zona edificabile si giustifica anche in ossequio al principio

del coordinamento del piano regolatore con quelli dei comuni vicini, sancito

agli art. 2 cpv. 1 LPT e 24 cpv. 3 LALPT (cfr. Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 49 segg. ad art. 2, in particolare n. 52). Tale necessità si

evidenzia ancor più nella fattispecie, proprio in considerazione del fatto che,

per la situazione geografica del mappale in questione, la sua pianificazione

completa perfettamente quella dell'adiacente comprensorio edificabile di

Cugnasco. A maggior ragione se si considera che, come comunicato dalla

ricorrente, i vincoli relativi all'edificabilità del fondi della zona R3v di

Cugnasco sono stati realizzati. L'attuale situazione pianificatoria dei due

mappali - unico appezzamento con due funzioni differenti - è insoddisfacente.

Il comune di Cugnasco-Gerra ha indicato di non aver dato ancora il via alla

procedura di revisione del piano regolatore e di non saper nemmeno dare

indicazioni sulla relativa tempistica. Tale situazione rischierebbe dunque di

perdurare nel tempo, a tutto svantaggio di una pianificazione ordinata del

territorio.

4.4.3

Il fatto che la ricorrente sia pronta

ad assumersi integralmente l'eventuale contributo pecuniario sostitutivo per

compensazione della diminuzione delle aree agricole è ininfluente: l'attribuzione

di territorio agricolo alla zona edificabile, che deve sempre essere sorretta

da un preminente interesse pubblico, non può essere fatta dipendere dalla disponibilità

del proprietario ad accollarsi i costi per la compensazione pecuniaria. La

compensazione, del resto, dev'essere di principio effettuata in natura, essere cioè

reale (cfr. art. 9 legge sulla conservazione del territorio agricolo, del 19

dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). In concreto, invece, l'assegnazione del

mappale in questione alla zona edificabile dipende, come visto, dalle considerazioni

sviluppate più sopra.

4.4.4

Stando alla risoluzione d'approvazione impugnata, il piano regolatore di Gudo è

sovradimensionato rispetto al presumibile bisogno per lo sviluppo demografico

del comune per i prossimi quindici anni. Ora, esiste un interesse generale di

evitare la definizione di zone edificabili troppo vaste. È però necessario

distinguere tra la portata che il sovradimensionamento ha per l'attribuzione di

nuovi fondi alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT e l'assegnazione

alla stessa di territori già largamente edificati ai sensi dell'art. 15 lett. a

LPT. In questo secondo caso, infatti, il sovradimensionamento non assurge più a

condizione per l'attribuzione di un fondo alla zona edificabile, ma è solo uno

degli interessi che devono essere, comunque, ponderati. In altre parole, il

sovradimensionamento del piano non esclude a priori l'applicazione dell'art. 15

lett. a LPT. Sotto questo aspetto la ricerca di una pianificazione coerente e

ordinata prevale, nel caso concreto, sul pure importante aspetto di

contenibilità del piano.

4.4.5

Ponderando attentamente tutto quanto appena espresso, il Tribunale

ritiene che all'assegnazione del mapp. 527 di Gudo alla zona edificabile non si

contrapponga alcun interesse pubblico preponderante.

4.5

In definitiva il ricorso dev'essere accolto. La decisione del comune di

attribuire la parte non boschiva del mapp. 527 alla zona agricola, così come la

risoluzione governativa nella misura in cui l'ha protetta, sono annullate. Il

fondo dev'essere assegnato alla zona edificabile. Non tocca tuttavia a questo

Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, decidere a quale zona del

piano regolatore esso debba essere assegnato. Ciò spetta al comune di Gudo, il

quale dovrà studiare una pianificazione che possa tener conto del fatto che da

un punto di vista urbanistico e morfologico il fondo completa la zona

edificabile di Cugnasco. Entro questi limiti esso potrà esercitare la propria

autonomia nel trovare la soluzione pianificatoria più adeguata, che contempli

pure, conformemente al principio, la compensazione reale della diminuzione del

territorio agricolo e solo subordinatamente quella pecuniaria.

5.

Il comune è dunque soccombente nella presente procedura. Siccome

esso è intervenuto in lite in veste di ente pianificante, il Tribunale rinuncia

al prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 legge di procedura per le cause

amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il comune è tuttavia

tenuto a versare delle ripetibili alla ricorrente, assistita da un patrocinatore

(art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 29 Cost., 2, 15, 16, 26 LPT, 2 OPT, 24

LALPT;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. La decisione del comune di Gudo di assegnare la

parte non boschiva del mapp. 527 alla zona agricola, così come quella del

Governo che ha approvato questa impostazione e respinto il ricorso di RI 1 è

annullata.

1.2. Gli atti sono

ritornati al comune perché assegni questa porzione del mappale alla zona edificabile,

come spiegato nei considerandi.

2. Non si

preleva una tassa di giustizia. Il comune rifonderà alla ricorrente, complessivamente

per la prima e seconda istanza, fr. 2'000.- fr. per ripetibili

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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