90.2009.52
Riduzione di parametri edificatori; istituzione di un vincolo per un centro di raccolta rifiuti
10 ottobre 2012Italiano30 min
Source ti.ch
Incarto n.
90.2009.52
Lugano
10 ottobre 2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 13 luglio 2009 di
RI
1
patrocinata
da: PR 1
contro
la
risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695), con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore di Caslano;
viste le risposte:
- 14 settembre 2009 del municipio di
Caslano;
- 23 settembre 2009 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è
proprietaria del mapp. 1307 di Caslano. Ubicato in località Muraccio, il fondo
ha una superficie complessiva di 2719 mq, dei quali 168 mq sono occupati da
un'abitazione (sub B e C), 11 mq da un apiario e i rimanenti 2570 mq sono
prato. Il mapp. 1307 confina direttamente, a est, con il mapp. 1308, già di
proprietà di RI 1, e ora appartenente alla CO 3 di Balerna, a seguito
dell'esercizio il 21 dicembre 2010 di un diritto di compera. Il fondo si trova
lungo la strada che conduce al valico doganale di Ponte Tresa (via Cantonale/via
Colombera) e ha una superficie complessiva di 1928 mq, occupati da una stazione
di servizio per il rifornimento del carburante, di pertinenza della __________
di Losanna. L'esercizio commerciale si compone di una doppia pensilina, sotto
la quale vi sono le pompe per l'erogazione del carburante, di un edificio in
cui è inserito un piccolo negozio e di un autolavaggio. Sul piazzale, sul
confine nord del fondo vi è un'area, appositamente equipaggiata, destinata alle
operazioni di rifornimento del carburante alla struttura; questo spazio è utilizzato
anche quale sosta per i veicoli dei clienti.
b. Il piano regolatore approvato dal Governo con risoluzione 14 maggio 1987 (n.
5172; PR '87) attribuiva questi fondi (originariamente costituenti il mapp.
748, in seguito frazionato) alla zona mista a quattro piani (ZM4), disciplinata
dall'art. 56 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR '87), dove
erano ammesse costruzioni residenziali, residenziali/artigianali e artigianali
(con divieto di attività molesta e aparthotels), coi seguenti parametri:
¡ costruzioni di tipo residenziale e residenziale
artigianale
- indice di sfruttamento massimo: 0.8
- indice di occupazione massimo: 30%
- altezza massima del fabbricato: 13.0 m
- distanza minima da confine: 5.0 m
¡ costruzioni a carattere esclusivamente
artigianale
- indice di edificabilità massimo: 3.0 mc/mq
- indice di occupazione massimo: 40%
- altezza massima del fabbricato: 13.0 m
- distanza minima da confine: 5.0 m.
La lunghezza massima del fabbricato è di
35.0 m; non è ammessa la contiguità.
¡ costruzioni esistenti di carattere
esclusivamente artigianale/industriale possibilità di concedere le
seguenti deroghe:
- indice di edificabilità massimo: 3.5 mc/mq
- indice di occupazione massimo: 50% (a determinate condizioni).
B. a. Nella seduta
del 5 dicembre 2007, il consiglio comunale di Caslano ha adottato la revisione
del piano regolatore. I mapp. 1307 e 1308, così come tutto il comparto
territoriale ubicato tra la strada cantonale e la linea ferroviaria
Lugano-Ponte Tresa, sono così stati assegnati alla zona mista (ZM3). A
differenza della precedente
pianificazione, in questa zona sono ammessi unicamente contenuti residenziali e
commerciali-servizi, a esclusione di centri di acquisto-vendita con una
superficie di vendita superiore ai 500 mq. Alla medesima è assegnato il grado
di sensibilità II (art. 43 cpv. 1 lett. b dell'ordinanza contro l'inquinamento
fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS 814.41). La zona permette l'edificazione
anche in contiguità, con i seguenti parametri (art. 40 norme di attuazione del
piano regolatore; NAPR '09; nella versione adottata dal comune):
¡ edificazione (cpv. 3)
- indice di sfruttamento: 0.6
- hmax del fabbricato: 9.5 m
- distanza minima da confine: 4.0 m
- distanza minima tra fabbricati: 8.0 m
- area verde minima: 40%
¡ edifici situati direttamente a contatto con la
strada cantonale, fino a una distanza massima di 25 m dal ciglio
stradale (cpv. 4)
- hmax del fabbricato: 12.5 m
- distanza minima da confine: 5.0 m
- distanza minima dalla strada: 10 m
- distanza minima tra fabbricati: 10 m
- verde minima: 40%
- altezza minima (hmin) dei locali abitabili al piano
terreno: 3.0 m
In corrispondenza
dell'angolo nord-est del mapp. 1308 a confine con la strada pedonale e il mapp.
1549 è inoltre stata riservata un'area di circa 12 x 5 m per accogliere un
centro di raccolta separata dei rifiuti domestici (AP13) con contenitori
interrati sporgenti al massimo 1.5 m dal suolo (cfr. art. 58 cpv. 2 NAPR '09).
b. Con ricorso 16 aprile 2008, RI 1 ha contestato la decisione comunale davanti
al Consiglio di Stato, chiedendo di non approvare il declassamento, da ZM4 a
ZM3, dei mapp. 1307 e 1308, mantenendo quindi l'azzonamento previsto dal precedente
piano. Inoltre, essa ha domandato al Governo di negare la sanzione alla zona
AP13.
c. Con risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695), il Consiglio di Stato ha di
principio approvato il piano regolatore; esso ha tuttavia sconfessato
determinate scelte comunali e apportato alcune modifiche d'ufficio; le domande
poste da RI 1 con il ricorso sono state disattese. Innanzitutto, l'Esecutivo
cantonale ha condiviso la scelta comunale di declassare la zona ZM4 a zona ZM3;
essa permetteva infatti, da un lato, di ridurre l'eccesiva contenibilità del
piano, dall'altro, di diminuire il numero di persone esposte all'inquinamento
fonico e ambientale generato dalla strada cantonale (ris. gov. impugnata, pag.
20 segg.). Per quanto riguarda la disamina della zona ZM3 di cui all'art. 40
NAPR, il Consiglio di Stato ha chiesto al comune una variante sull'opportunità
di prevedere contenuti residenziali al piano terreno degli edifici direttamente
ubicati sui fronti stradali colpiti da eccessive immissioni foniche (ris. gov.
impugnata pag. 49 e 91 p.to 5.2.c). Inoltre, ha negato l'approvazione
dell'arretramento dalla strada cantonale di 10.0 m, ritenuto inefficace
nell'ottica di una limitazione del carico fonico e nemmeno sostenuto da motivi
urbanistici e, di conseguenza, privo d'interesse pubblico; l'Esecutivo
cantonale, operando una modifica d'ufficio, lo ha quindi fissato a 4.0 m, come
previsto dall'art. 25 cpv. 2 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991
(LE; RL 7.1.2.1; cfr. ris. gov. impugnata pag. 23 seg., pag. 49, pag. 60, ad c
e pag. 90, p.to 5.1.c). L'eccessivo carico ambientale lungo via Cantonale è
invece stato regolato esplicitamente dal Governo con un rimando all'art. 31
NAPR, il cui nuovo cpv. 3 recita:
Da entrambe i lati della strada cantonale, entro una fascia pari a 63.0 m
dall'asse della stessa, così come da entrambe i lati di Via Stazione entro una
fascia di 20 .0 m dal suo asse, i valori limite d'immissione (VLI) ai sensi
dell'OIF sono probabilmente superati.
In tali fasce la costruzione o la modifica sostanziale di un edificio con
locali sensibili al rumore può essere autorizzata soltanto se detti valori
possono essere rispettati come indicato nell'art. 31 OIF.
Quanto all'area
riservata al centro di raccolta dei rifiuti, il Consiglio di Stato ha ritenuto
che la sua realizzazione non fosse preclusa da alcuna struttura sotterranea,
mentre a essere interessato era unicamente il piazzale in superficie, destinato
alla raccolta del combustibile che dovesse eventualmente riversarsi durante le
operazioni di riempimento e di travaso (ris. gov. impugnata, pag. 60, ad b).
L'Esecutivo cantonale ha quindi approvato anche l'istituzione di questo
vincolo.
C. Con ricorso 13
luglio 2009, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
contestando il declassamento della zona ZM4 a ZM3 e ribadendo la richiesta di
stralcio del vincolo AP13. In estrema sintesi, la ricorrente ritiene che le
citate misure siano in contrasto con la garanzia della proprietà. Il dettaglio
delle contestazioni sarà riportato in seguito.
D. Il municipio,
confutando puntualmente le asserzioni della ricorrente, e la Divisione,
limitandosi a richiamare quanto già espresso nella decisione impugnata,
resistono al ricorso.
E. Il 17 maggio
2010 l'Ufficio tecnico comunale (UTC) ha trasmesso al Tribunale i documenti
relativi alla problematica della raccolta dei rifiuti.
F. Il 7
settembre 2010 il giudice delegato ha tenuto un'udienza e visitato i luoghi
della contestazione. In seguito, la Sezione per la protezione dell'aria,
dell'acqua e del suolo (SPAAS) ha trasmesso al Tribunale il piano della
modifica canalizzazioni in scala 1:100 relativo al mapp. 1308.
G. Con conclusioni
1° dicembre 2010 il municipio ha confermato l'intenzione di mantenere il
vincolo AP13; il 3 dicembre 2010 la Divisione ha rinunciato a presentare le
conclusioni. Facoltà a cui, invece, il 10 dicembre successivo, ha fatto capo RI
1, che ha confermato le sue tesi e domande, concentrandosi sulla problematica
relativa all'AP13, alla luce dello studio trasmesso dall'UTC.
H. In seguito al
citato esercizio del diritto di compera da parte della Immobiliare CO 3 sul
mapp. 1308, l'11 maggio 2011 la ricorrente ha confermato di mantenere un
interesse nella presente procedura ricorsuale, dato che il versamento di una
parte del prezzo era rimasta in sospeso in attesa della definizione della
vertenza. Il giudice delegato ha comunque fissato anche alla nuova proprietaria
un termine, trascorso inutilizzato, per presentare eventuali osservazioni e/o
conclusioni.
Considerato, in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività
del ricorso discendono dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Quanto alla
legittimazione attiva della ricorrente, il Tribunale considera quanto segue.
1.2. Prima di adire questo Tribunale, l'insorgente era insorta davanti al
Consiglio di Stato, domandando che i (soli) mapp. 1307 e 1308 fossero mantenuti
nella ZM4. Ora, tuttavia, l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di
principio a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non di una
singola particella (escluso il caso in cui questa presenti notevoli dimensioni).
Benché la superficie dei due fondi non sia trascurabile, è assai difficile
immaginare un destino pianificatorio a sé stante per queste particelle; esse
non sono avulse dal comparto in cui sono inserite. Del resto, nemmeno la
ricorrente sostiene (e soprattutto, motiva) una simile eventualità, spiegando
al Tribunale in quale misura esse dovrebbero costituire una zona di piano
regolatore a sé stante. Per non pregiudicare ab initio la possibilità di
conseguire il mantenimento dell'azzonamento previgente, la ricorrente avrebbe
dunque dovuto formulare la richiesta piuttosto al riguardo dell'intero comparto
in cui sono inseriti i mappali oggetto della vertenza. Tale aspetto non
dev'essere sfuggito - seppur tardivamente - all'insorgente, che davanti a
questa corte ha, per finire, modificato perlomeno le sue domande ricorsuali,
nella misura in cui ha contestato l'intero declassamento della ZM4 e in
particolare delle sue due particelle. Sennonché, in simili circostanze, vi è da
chiedersi se la ricorrente abbia alla fin fine posto al Tribunale la stessa
domanda avanzata davanti all'Esecutivo cantonale e, quindi, se essa possa
validamente fondare la sua legittimazione sull'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT
(dal 1° gennaio 2012: art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). La questione può in
definitiva restare irrisolta, siccome il ricorso deve essere in ogni caso, su
questo punto, respinto nel merito.
1.3. Sicuro è che la potestà a ricorrere di RI 1 deve essere riconosciuta
quantomeno nella misura in cui la domanda è volta a contestare il vincolo AP13.
A ragione, infatti, la ricorrente sostiene di avere ancora un interesse
nell'esito della causa in relazione alle conseguenze che questa avrà sulle
pretese di diritto civile da lei evocate.
1.4. Ferme queste premesse, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso viene
esaminato nel merito.
2.
2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1
Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello
cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26
cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30
cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78
consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/ Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la
garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su
di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento
di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio
Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige
invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo
di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),
infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;
RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 103-106; Scolari, op.
cit., n. 595-610).
4.
Azzonamento
4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18
segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).
Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.
15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro quindici
anni (lett. b). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone
edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate della
pianificazione (cfr. Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentaire de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurigo 2009, n. 18 ad art. 15
con rinvii; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 20 cpv. 2
Lst). Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso
secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione,
dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione,
dello sport, della cultura, del tempo libero ecc. Questo conduce a delimitare
delle zone edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti
dell'art. 15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di
quest'ultima legge federale in vista - soprattutto - di promuovere la qualità
della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Flückiger/
Grodecki, ibidem;
inoltre Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 510). Oltre alla definizione della funzione, le
zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità,
distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Flückiger/ Grodecki,
op. cit., n. 20 ad art. 15).
4.2.
4.2.1. Il rapporto di pianificazione spiega che il concetto insediativo alla
base del piano è quello di contenere al massimo, attraverso dei declassamenti,
le zone destinate a residenze multipiani; inoltre si è optato per un'utilizzazione
mista (abitazione/ lavoro) dell'asse
urbano centrale e lungo la cantonale, mentre le restanti zone sono
prioritariamente destinate alla residenza (rapporto citato, pag. 62; nello
stesso senso: messaggio municipale 15 giugno 2004, n. 799, pag. 4). L'istituzione
di una fascia di 25 m con prescrizioni speciali per la ZM3 a contatto con la
cantonale è stata introdotta attraverso l'accettazione di un emendamento della
commissione speciale del piano regolatore. Il legislativo ha così ritenuto che
una riduzione dei parametri sarebbe stata inutilmente penalizzante per questa
fascia, già sfavorita dal traffico e, comunque, non destinata prioritariamente
alla residenza (rapporto della Commissione speciale piano regolatore 15 ottobre
2007 sui messaggi municipali 799 e 799 bis, pag. 18).
4.2.2. Nell'ambito delle risposte ai ricorsi di prima istanza (pag. 30 segg.),
il municipio ha inoltre specificato che i terreni della ZM4 insediati con
quattro o più livelli erano solo il 15% della superficie della nuova ZM3, per
cui la riduzione dei parametri sarebbe operativa nella gran maggioranza dei
casi. La riduzione dell'indice di sfruttamento, ha soggiunto l'esecutivo
comunale, persegue l'obiettivo di adeguare la densità edilizia prevista dal
piano alla situazione reale, consolidatasi nei decenni, che ha visto l'aumento
importante del carico ambientale dovuto al traffico sulla strada cantonale. La
riduzione dei parametri edificatori permette di concretizzare il principio di
prevenzione in materia ambientale, siccome diminuisce il numero di persone
sottoposte a carichi eccessivi d'inquinamento fonico ed atmosferico. Si tratterebbe
- ha poi aggiunto il municipio in sede di risposta davanti a questo Tribunale -
di correggere una scelta pianificatoria errata, operata dal vecchio piano.
4.2.3. Con la risoluzione impugnata il Governo ha ritenuto che la scelta
comunale fosse condivisibile, poiché permetteva di ottenere un dimensionamento
del piano regolatore maggiormente corretto e attendibile. Rilevato come lo
stato dell'edificazione e delle strutture d'urbanizzazione non permettesse di
ridurre la zona edificabile, la decisione di intervenire attraverso una
diminuzione delle densità edilizie era corretta e congruente con gli indirizzi
del piano direttore. Riconosciutone l'interesse pubblico, l'Esecutivo cantonale
ha dunque deciso di approvare la scelta, anche nell'ottica dell'autonomia
comunale, seppure nei termini e con le modifiche evocate in narrativa. Inoltre
il Governo ha ritenuto la misura congruente anche con il principio di
prevenzione in materia di protezione dell'ambiente. Rilevato come dovesse
essere fatto riferimento all'assetto viario esistente, ciò permetteva infatti
di ridurre il numero di persone esposte all'inquinamento fonico ed atmosferico.
4.3. La ricorrente insorge contro l'assegnazione dei mapp. 1307 e 1308 alla ZM3
e alla conseguente riduzione dei parametri rispetto alla previgente ZM4: la
misura pianificatoria sarebbe infatti lesiva della proprietà, siccome non
poggerebbe su una base legale e, in ogni caso, sarebbe priva di interesse
pubblico predominante e sproporzionata. Innanzitutto, la nuova pianificazione
sarebbe in contrasto con il principio dell'uso parsimonioso del suolo e con
l'obiettivo dell'incremento della densità insediativa, ancorato al p.to 12 dell'allegato
1 del decreto legislativo concernente l'adozione degli Obiettivi pianificatori
cantonali del Piano direttore del 26 giugno 2007 (DLOPC; RL 7.1.1.1.2). La
contenibilità del piano andrebbe piuttosto diminuita attraverso un non
ampliamento, o una riduzione, della zona edificabile esistente, mentre da un
punto di vista della legislazione ambientale, occorrerebbe innanzitutto
risanare la strada attraverso appositi interventi e, in via sussidiaria,
adottare accorgimenti costruttivi sugli edifici esistenti e nuovi. La riduzione
delle potenzialità edificatorie non rientrerebbe nelle misure previste dalla
legislazione ambientale. Anche la proporzionalità del provvedimento farebbe difetto:
Fatti
i fondi della ricorrente sarebbero infatti già circondati da molte abitazioni
con quattro o più piani.
4.4. La decisione impugnata, le cui motivazioni possono in sostanza essere
condivise, resiste su questo punto alle critiche della ricorrente.
4.4.1. Innanzitutto, contrariamente all'opinione dell'insorgente e come appena
visto, le restrizioni di diritto pubblico scaturenti dalla disciplina edilizia
e meglio dai parametri edificatori previsti dalla ZM3 sono sorrette da una base
legale formale (supra, 4.1.): esse sono, infatti, previsti dal piano
regolatore (cfr., in particolare, le rappresentazioni grafiche e l'art. 40
NAPR).
4.4.2. La ricorrente non può essere seguita nemmeno laddove sostiene che la
nuova pianificazione si porrebbe in contrasto con il principio dell'uso
parsimonioso del suolo e della densificazione. Innanzitutto, è fuori
discussione che il precedente piano regolatore fosse sovradimensionato quanto a
estensione della zona edificabile. Esso prevedeva una contenibilità di 11'500
unità insediative (4900 abitanti, 2900 posti turismo e 3700 posti lavoro). Nel
2003 la situazione era di 7450 UI insediate (ca. 3750 abitanti, 2400 posti
turismo e 1300 posti). Alla fine del 2007 la popolazione residente era di 3840
abitanti (ris. gov. impugnata, pag. 17). L'obiettivo di renderlo, con la
revisione messa in atto dal comune, conforme ai principi pianificatori è quindi
da approvare. Il nuovo piano permette infatti una contenibilità teorica di ca.
8761 unità (4660 abitanti, 2573 posti turismo e 1527 posti lavoro), in linea
con le previsioni di sviluppo per i prossimi 15 anni (ibidem). Come
rilevato dal Governo, nel caso di Caslano, lo stato dell'edificazione e le
strutture dell'urbanizzazione non permettevano una riduzione della zona
edificabile. L'esame degli atti - in particolare della cartografia e, più
precisamente, il piano n. 7, del febbraio 2008, "compendio dello stato
dell'urbanizzazione" - permette di confermare questa affermazione, a
dipendenza della conformazione della zona edificabile. La scelta del comune di
optare per la riduzione delle possibilità edificatorie laddove gli azzonamenti
lo permettevano, come nel caso dei fondi della ricorrente, risulta pertanto in
sintonia con lo scopo di dimensionare correttamente la zona edificabile. Del resto,
con l'impugnativa, la ricorrente si limita a sostenere genericamente che il
comune avrebbe dovuto operare piuttosto una riduzione dell'estensione della
zona edificabile, senza però nemmeno accennare dove, in concreto, una simile
operazione avrebbe potuto essere effettuata in conformità con il diritto e
permettendo di ricondurre negli stessi termini la contenibilità del piano. La
censura si rivela dunque una mera asserzione di un principio, che non si
confronta con le opportune considerazioni del municipio e del Governo; in
particolare la ricorrente non spiega per quale motivo il comune avrebbe errato
nell'optare per lo spostamento dell'asse di sviluppo su via Stazione (in
direzione del lago), piuttosto che lungo la strada cantonale, notoriamente
interessata da un traffico intenso. In simili circostanze, non è contrario ai
principi e scopi della pianificazione ridurre i parametri edilizi, eccessivi in
rapporto ai reali bisogni di sviluppo del comune. Del resto, il Tribunale
federale ha già avuto modo di ritenere compatibili con la garanzia della
proprietà le misure che si prefiggono di ridurre la contenibilità della zona
edificabile sovradimensionata e che possono validamente fondarsi sull'art. 15
LPT (cfr. STF 1C_80/2007 del 6 settembre 2007 consid. 4.2.). Il principio della
densificazione, difatti e al pari degli altri principi pianificatori, non gode
di una priorità, ma deve invece essere sempre rapportato agli altri interessi
pubblici e privati e, dunque, è solo uno degli aspetti oggetto della ponderazione.
4.4.3. Se poi, con il ridimensionamento delle possibilità edificatorie della
nuova zona ZM3 vi sarà un numero inferiore di persone o utenti colpiti
dall'eccessivo carico ambientale in particolare lungo l'asse di via Cantonale,
tale aspetto va a rafforzare e accrescere l'interesse pubblico che il
provvedimento in questione già esplica di per sé, come sopra rilevato. Restano
evidentemente riservate le misure che dovranno - se del caso - essere adottate
e/o richieste ai proprietari di fondi nell'ottica di ricondurre entro i limiti
legali i valori a oggi eccessivi dell'inquinamento fonico e atmosferico lungo
questo asse, conformemente ai principi della legislazione federale e cantonale
in materia di protezione dell'ambiente.
4.4.4. La misura, dunque, risponde a un pubblico interesse e risulta anche
proporzionata. Sulla sua idoneità e necessità già si è detto: essa permette
infatti di conseguire gli scopi perseguiti dal piano, ritenuti di pubblico
interesse. Nulla muta al riguardo la generica asserzione della ricorrente circa
la presenza nella ZM3 di abitazioni con quattro o più piani. Come già visto
(cfr. supra, 4.2.2.), tale situazione interessa solo il 15% della ZM3.
Sotto il profilo della proporzionalità in senso stretto, la riduzione dei parametri
- tenuto anche conto delle modifiche apportate dal Consiglio di Stato - non è
poi così drastica e permette comunque ancora un'edificazione relativamente
intensiva. Infine, dev'essere rammentato che il semplice interesse economico
del proprietario, volto a una migliore utilizzazione dei fondi, o al libero godimento
della sua proprietà, deve cedere di fronte all'interesse generale, inteso a
realizzare un uso del suolo razionale e ordinato, nel rispetto e nella
promozione degli scopi e dei principi pianificatori (DTF 119 Ia 362 consid. 5 e
rinvii, 104 Ia 120 consid. 3, 103 Ia 250 consid.
2c; DFGP/UPT, Commento della legge federale sulla pianificazione del
territorio, 1981, Introduzione, n. 41 lett. c).
4.5. Da tutto quanto precede discende che
la pianificazione impugnata non viola la garanzia della proprietà della
ricorrente. Il ricorso, infondato, deve pertanto essere respinto su questo punto.
5.
Vincolo AP13 sul mapp. 1308
5.1. I piani regolatori, come spiegato in precedenza (supra, 4.1.),
devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre
zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti
tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.
15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.
Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le
attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri
della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e
l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di
concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e
che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza
(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii;
inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono
particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi
pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e
impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza
precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà
di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a
queste condizioni (cfr. Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT,
Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio
Scolari, Commentario, Cadenazzo
1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett.
d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano
regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi
e le attrezzature di interesse pubblico. Dal canto suo, la Lst prevede che possono
essere delimitate in particolare zone per scopi pubblici (art. 20 cpv. 2 Lst;
cfr. anche art. 27 V. del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale
del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1).
5.2. La ricorrente impugna il vincolo AP13 sul mapp. 1308, descritto in
narrativa (supra, B.a.). A mente sua, l'interesse pubblico alla
realizzazione di quindici punti di raccolta non sarebbe sostanziato da alcun
dato circa la loro necessità. Gli atti del piano sarebbero inoltre carenti,
poiché non indicano gli accessi alla struttura e l'eventuale presenza di
posteggi per gli utenti. In realtà lo spazio riservato sarebbe insufficiente e
l'utilizzazione del centro finirà coll'invadere lo spazio relativo alla
stazione di servizio, intralciandone l'esercizio. La carenza degli atti si
paleserebbe anche per la mancata valutazione degli aspetti ambientali. Il
vincolo sarebbe anche sproporzionato, poiché pregiudicherebbe - quantomeno
parzialmente - l'attività della stazione di benzina. L'attrezzatura pubblica invaderebbe
parte della piazzola utilizzata dall'autocisterna per il rifornimento del
carburante, la quale è stata realizzata con una pavimentazione speciale che
permette di evitarne l'assorbimento in caso di fuoriuscita. Uno spostamento di
questa struttura non sarebbe nemmeno possibile, per motivi tecnici. Da ultimo,
l'ubicazione, lungo una strada di traffico sarebbe inopportuna anche in
relazione alle ripercussione generate dal traffico d'accesso.
5.3. In linea di principio,
l'organizzazione di un'efficiente rete di raccolta differenziata dei rifiuti è
senz'altro di pubblico interesse. Gli atti del piano regolatore, tuttavia, sono
alquanto carenti circa le motivazioni, il contenuto e gli effetti del vincolo
contestato; a ragione la ricorrente se ne duole. Innanzitutto, essi non
giustificano tale scelta: il rapporto di pianificazione del febbraio 2008 si limita
a indicare che la realizzazione dei centri per la raccolta separata dei rifiuti
non è inclusa nel calcolo degli investimenti del piano regolatore in quanto i
crediti erano già stati votati dal consiglio comunale (rapporto citato, pag.
108). Nella presente procedura, il municipio ha prodotto uno studio del suo
dicastero ambiente, denominato "riorganizzazione completa della raccolta rifiuti
nel comprensorio comunale", allestito nel marzo del 2002. Dallo studio è
possibile desumere gli obiettivi perseguiti con tale esercizio (pag. 6),
un'analisi dei costi (pag. 13) e infine un preventivo relativo alle 10
postazioni inizialmente previste (pag. 19). Da ultimo, una piantina riporta le
ubicazioni scelte, con il dettaglio dei contenitori previsti; per la
collocazione dei cassonetti è stata ritenuta una distanza massima dalle
economie domestiche, valutata in circa 200 m di raggio (pag. 12). In questo
documento non viene tuttavia menzionato il vincolo che grava la proprietà della
ricorrente. In effetti, è solo posteriormente allo studio del 2002 che,
recependo le suggestioni della commissione piano regolatore, il municipio ha
licenziato il 31 luglio 2007 il messaggio 799 bis che propone modifiche e
adeguamento resisi necessari rispetto al progetto di piano regolatore
originario. In particolare, in quell'occasione sono state introdotte cinque
nuove aree per la raccolta rifiuti di cui una, appunto, su fondo 1308 già della
ricorrente (messaggio citato, pag. 6 e 12). Il messaggio non specifica nulla di
particolare riguardo tale modifica nell'impostazione del concetto originario di
raccolta rifiuti. Né il rapporto di pianificazione del giugno 2007 concernente
gli emendamenti proposti si dilunga oltre alla semplice affermazione della
necessità di prevedere ulteriori centri di raccolta. La questione, contestata
dalla ricorrente già in Ia istanza, è poi stata liquidata
frettolosamente dal Governo nella decisione impugnata laddove si limita a osservare
che (pag. 60):
La realizzazione del centro di raccolta dei rifiuti
non è preclusa da nessuna struttura sotterranea ma da un semplice piazzale in
superficie per la raccolta dell'eventuale combustibile che dovesse riversarsi
durante le operazioni di riempimento e travaso.
Le osservazioni della ricorrente al riguardo sono dunque prive d'oggetto.
In tali circostanze, il Tribunale
si trova nell'impossibilità di controllare l'interesse pubblico della decisione
comunale di prevedere, oltre ai dieci iniziali, ulteriori cinque centri di
raccolta rifiuti, necessità sulla quale l'autorità comunale è rimasta silente e
che nemmeno in sede di approvazione del piano è stata adeguatamente affrontata.
Il Governo non poteva quindi esimersi dall'accertare o far accertare la reale
necessità della struttura che qui interessa, tanto più che la stessa si
inserisce in una rete di altri centri e andrebbe a sovrapporsi, quando a raggio
di utenza, almeno parzialmente ad altri già inizialmente programmati. Tanto più
che in concreto è stata messa in discussione anche la fattibilità del previsto
impianto sul mapp. 1308, poiché sul medesimo vi sarebbero strutture aeree e
sotterranee che potrebbero anche impedire o perlomeno rendere assai
difficoltosa la sua costruzione. Anche per la necessità di approfondire questi
aspetti tecnici e finanziari non del tutto secondari, pertanto, il Consiglio di
Stato non poteva approvare il vincolo sul fondo della ricorrente. Su questo
punto il ricorso deve pertanto essere accolto e la decisione impugnata annullata.
5.4. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 LPamm, gli atti vengono retrocessi al
Consiglio di stato affinché effettui, se del caso tramite il municipio, i
necessari accertamenti circa l'effettiva necessità del centro di raccolta
rifiuti contestato, ed emetta in seguito una nuova decisione sulla sua
approvazione e sul gravame dell'insorgente. In tale contesto non ci si potrà
esimere dal verificare anche la fattibilità, perlomeno in modo sommario, da un
punto di vista tecnico della struttura su un fondo che ospita attualmente una
stazione di benzina, con approfondimento delle conseguenze ambientali che la
modifica strutturale di un tale impianto provoca.
6.
Visto quanto precede, il ricorso, in quanto ricevibile, dev'essere
parzialmente accolto. La decisione impugnata è confermata per quanto attiene
alla ZM3, mentre il vincolo AP13 sul mapp. 1308 è annullato e gli atti retrocessi al Governo per nuova
decisione. La tassa di giustizia e le spese, ridotte per tener conto del parziale
successo dell'impugnativa, vengono poste a carico della ricorrente, mentre il
comune, conformemente alla prassi, può esserne mandato esente (art. 28 LPamm).
Esso non può, tuttavia, essere esonerato dal versamento delle ripetibili alla
ricorrente, ridotte in proporzione al grado di soccombenza.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso,
nella misura in cui è ricevibile, è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata è annullata nella misura in cui approva l'istituzione
del vincolo AP13, centro di raccolta separata dei rifiuti domestici, in
corrispondenza del mapp. 1308 di Caslano;
1.2. gli
atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al
consid. 5.4. della presente decisione.
Considerandi
2.
La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente. Il comune
verserà alla stessa fr. 2'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
3.
Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82.
segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il segretario