90.2009.75

Zona di pianificazione comunale concernente un comparto in cui è ubicato un bene culturale d'interesse cantonale

5 luglio 2011Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Constatata la tendenza

alla banalizzazione urbanistica e alla scomparsa di quegli elementi

territoriali, che contribuiscono alla ricchezza del tessuto edilizio, con

decisione 26 gennaio 2009, il municipio del comune di Malvaglia ha adottato una

zona di pianificazione concernente il comparto territoriale in località Palazzo

a salvaguardia di una pianificazione di dettaglio, che si prefigge di assumere delle

adeguate misure per garantire la tutela e la valorizzazione del Palazzo dei

Landfogti, bene culturale d'importanza cantonale che si erge al suo centro, e

del suo contesto storico-paesaggistico. Nel perimetro della zona di

pianificazione, delimitata ad est dalla ex strada cantonale, a sud dal viale

Stazione e ad ovest dalla strada comunale parallela alla strada cantonale di

circonvallazione, è dunque vietato ogni intervento edilizio o di altra natura

che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. La durata del

provvedimento, pubblicato il 7 ottobre 2009, è stata fissata a 3 anni al

massimo.

B. La zona di pianificazione ha

incluso, in località Ronge, il mapp. 866 e, in località Palazzo i mapp. 5743 e

5744. Il mapp. 866, di proprietà di RI 1, RI 3, la comunione ereditaria,

formata da RI 4, e, infine, RI 2, presenta una superficie libera da edificazioni

di 1157 mq ed è assegnato dal piano regolatore vigente alla zona residenziale

semi-intensiva R3. I mapp. 5743 e 5744, entrambi di proprietà di RI 5,

presentano una superficie di 2258 mq, sui cui sorgono due fabbricati,

rispettivamente di 352 mq, adibita a giardino. Anche questi fondi sono inclusi

in zona residenziale semi-intensiva R3.

C. Con ricorso congiunto 20

novembre 2009 i proprietari indicati in ingresso insorgono innanzi al Tribunale

cantonale amministrativo avverso la suddetta misura, chiedendo, in via

principale, l'annullamento integrale della zona di pianificazione e il rinvio

degli atti al municipio perché completi le analisi ai sensi dei considerandi,

espliciti i suoi effettivi intenti pianificatori e proceda, se del caso, ad una

nuova pubblicazione. In via subordinata, essi chiedono che gli atti siano

rinviati al municipio perché ridefinisca il perimetro della zona di

pianificazione, estromettendo, in sostanza, dallo stesso i loro fondi. Gli

insorgenti, tracciando un breve istoriato sull'iter pianificatorio che ha

interessato il comparto, sostengono che alla base del provvedimento impugnato,

comunque sommario, generico e superficiale, difetti una seria intenzione

pianificatoria, rispettivamente che la misura contestata non sia sorretta da un

eminente interesse pubblico. In definitiva, essi lamentano la violazione della

garanzia della proprietà.

D. La Divisione dello sviluppo

territoriale ed il municipio di Malvaglia postulano la reiezione del gravame

con argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di

diritto.

E. I ricorrenti, con la

replica, la Divisione dello sviluppo territoriale ed il municipio, con le

rispettive dupliche, hanno confermato le loro posizioni, con argomentazioni, di

cui si dirà, se necessario, nei considerandi che seguiranno.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data ed il ricorso è

tempestivo (art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990, LALPT; RL 7.1.1.1).

Gli insorgenti sono inoltre legittimati a ricorrere a tenore dell'art. art. 64

cpv. 2 LALPT.

1.2. Il gravame è dunque

ricevibile, in ordine. Esso può inoltre essere evaso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi

e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente

nota a questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni poste a

giudizio, un'udienza e un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro

indispensabili.

Considerandi

2.

2.1. Secondo l'art. 27 cpv.

1.

della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità

competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente

delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più

ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello

cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione

se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso

del territorio lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o

devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito

delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato

(art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di

pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del

territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento

delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale

riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art.

27.

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla

scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione

entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato

il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del

Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art.

27.

cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).

2.2

La zona di pianificazione è un

provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che

la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante

col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel

tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del

processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 7 seg.). A

questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere

dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà

effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio

potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la

pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato

nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca

direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità

della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle

intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne

informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale

che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può

estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento

pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e

soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa

dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in

quanto tale.

2.3

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera,

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

In linea

generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o

una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione

del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n.

558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione

presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento

pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27): questo

significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del

piano di utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego

transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 27 n. 12 seg.). Il grado di

concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente

elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel

nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad

adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare

(cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27

n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

Il principio

della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee

a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità

in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

3.

3.1. Il piano regolatore

del comune di Malvaglia è stato approvato dal Consiglio di Stato con

risoluzione 5 dicembre 1989 (n. 9985). Il comparto in località Palazzo,

interessato attualmente dalla zona di pianificazione, era stato attribuito per

la maggior parte della sua superficie alla zona residenziale estensiva R2 e per

la parte restante, la fascia a contatto con l'ex strada cantonale, Palazzo dei

Landfogti (mapp. 773) compreso, alla zona dei nuclei. Nella seduta del 12 giugno

2006, il consiglio comunale di Malvaglia ha adottato alcune varianti del piano

regolatore. In quella sede, per quanto qui interessa, il Palazzo dei Landfogti

è stato designato quale bene culturale d'interesse cantonale ed è stato incluso,

insieme a tutti i fondi che sino ad allora appartenevano alla zona residenziale

estensiva R2, nella zona residenziale semi-intensiva R3. Inoltre, attorno a

quell'edificio, a 8 m di distanza, è stata posta una linea d'arretramento. Con

risoluzione 11 marzo 2008 (n. 1297), il Consiglio di Stato ha approvato le

varianti. In particolare, a salvaguardia del bene culturale soprammenzionato,

il Governo ha istituito un perimetro di rispetto, che si estende su tutto il

comparto in località Palazzo qui all'esame (cfr. risoluzione governativa cit.,

pag. 14 e allegato n. 2). In merito a questo comparto e soprattutto in

riferimento alla presenza in quel luogo del Palazzo dei Landfogti, l'Esecutivo

cantonale ha tuttavia ritenuto che certe scelte pianificatorie non erano state

debitamente giustificate: esso non ha pertanto approvato l'attribuzione del

mapp. 773 (Palazzo dei Landfogti) alla zona residenziale semi-intensiva R3, che

restava pertanto assegnato alla zona dei nuclei, e ha sospeso la propria

decisione d'approvazione sia sulla linea d'arretramento di 8

m dal Palazzo dei Landfogti, sia sull'attribuzione di parte del comparto alla

zona residenziale semi-intensiva R3, in attesa che il comune facesse chiarezza

delimitando una zona di pianificazione relativa a quel comparto (cfr. risoluzione

governativa cit., pagg. 14 e 25 e allegato n. 8). La precitata risoluzione del

Consiglio di Stato, rimasta incontestata, è frattanto cresciuta in giudicato.

3.2

Alla luce di quanto

precede, nel caso concreto, l'intenzione del municipio di Malvaglia di mutare l'ordinamento

pianificatorio vigente relativo al comparto Palazzo all'esame, è più che sufficientemente

dimostrata. La misura qui posta in contestazione ha quale presupposto la

presenza del Palazzo dei Landfogti al centro del comparto di riferimento. L'importanza

di questo monumento, risalente alla prima metà del XVI secolo, è fuori discussione.

Difatti, nel piano regolatore esso è designato, come visto in precedenza, quale

bene culturale di interesse cantonale (art. 21 cifra 1 delle norme d'attuazione

del piano regolatore; in seguito, NAPR). Come spiegato in narrativa, la

tendenza nel comparto alla banalizzazione urbanistica e alla scomparsa di

quegli elementi territoriali, che contribuiscono alla ricchezza del tessuto edilizio,

rischia di compromettere il carattere peculiare del monumento stesso e del

contesto spaziale, in cui esso è inserito e con il quale esso si compenetra.

Queste qualità esigono, a maggior ragione, di essere salvaguardate. Tant'è che,

con risoluzione 11 marzo 2008 (n. 1297), il Consiglio di Stato ha istituito un

perimetro di rispetto del bene culturale, che ricomprende tutto il comparto all'esame.

Tuttavia, ciò ancora non basta, giacché il perimetro di rispetto non

costituisce una zona d'utilizzazione a sé stante, non si sostituisce dunque ai

parametri edificatori adottati dal comune per la zona a cui si sovrappone e non

rende questi parametri puramente e semplicemente inapplicabili (DTF 115 Ia 370,

consid. 5). Ecco perché il Governo, con la precitata risoluzione ha tenuto in

sospeso l'approvazione della zona residenziale semi-intensiva R3: il comune non

aveva difatti esaminato se tale ordinamento pianificatorio soggiacente era

compatibile con gli intendimenti di protezione del perimetro di rispetto. È

appunto quanto si accinge ad intraprendere ora il comune, e per esso il

municipio, adottando la contestata zona di pianificazione. La scheda

descrittiva indica che cosa il municipio intenda valutare ed eventualmente

decidere allo scopo di approfondire la pianificazione in vista della

prospettata variante del piano regolatore: si tratta dunque di precisare gli

indirizzi dello sviluppo urbanistico del territorio adiacente al Palazzo dei

Landfogti e di introdurre delle prescrizioni che governino questo indirizzo, in

modo tale da tutelare e valorizzare meglio i contenuti storici e architettonici

del comparto. Ora, al comune vanno senz'altro riconosciuti il diritto e la

competenza di regolare in modo più dettagliato e incisivo di quanto non lo sia

attualmente l'utilizzazione del territorio che fa da contesto spaziale al

monumento in vista di una sua migliore protezione e valorizzazione. Sussiste pertanto un sicuro interesse pubblico alla modificazione del

piano regolatore vigente nel settore colpito dalla zona di pianificazione.

3.3

Pure

sorretto dall'interesse pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di

pianificazione, la quale assicura a titolo transitorio che

la pianificazione allo studio non venga ostacolata o comunque influenzata

negativamente da un uso del territorio (soprattutto sotto forma di nuove

costruzioni) contrastante col suo indirizzo.

Quanto al perimetro della

zona di pianificazione, ritenuto troppo ampio dai ricorrenti, va considerato

che, proprio per quanto spiegato in precedenza, esso non poteva essere né più

né meno esteso del perimetro di rispetto del bene culturale. I fondi dei ricorrenti

fanno parte integrante e sono direttamente interessati dalle problematiche che

investono l'intero settore di riferimento. In particolare, proprio perché non

ancora edificati, se non in trascurabile misura, contribuiscono senz'altro ad

incidere sull'assetto e la funzionalità della programmata pianificazione

salvaguardata dalla misura in contestazione (cfr. a tale proposito: la documentazione

fotografica allegata alla replica 20 gennaio 2010). Pianificazione che, va ricordato,

il provvedimento contestato deve innanzitutto garantire escludendo intralci di

sorta, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se

le superfici degli insorgenti, ora bloccate, verranno e in quale misura

effettivamente toccate. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione

non appare eccedere queste previsioni, né al Tribunale, in queste condizioni, è

consentito d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare

le implicazioni. Anche in questo caso, l'interesse pubblico appare più che

assodato.

3.4

Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va

ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura

pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente

se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT

I-1995 n. 31 consid. 2b). In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un

canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad

assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire

gli scopi che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni

intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in

via di studio. Il fatto che il municipio

avesse a disposizione un altro strumento di salvaguardia della pianificazione,

come la decisione sospensiva (art. 65 LALPT), non scalfisce minimamente la

validità, sempre sotto l'aspetto della necessità, della scelta operata dallo

stesso di optare per l'adozione di una zona di pianificazione, che assicura

migliori trasparenza e sicurezza giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben

si deduce dal testo stesso dell'art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT, la decisione sospensiva

costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed

inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima.

Va inoltre ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito

negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et

simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che

soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme

o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado

di definizione raggiunto in quel momento. Da ultimo, va rilevata la durata

limitata del provvedimento, di tre anni. Il sacrificio imposto ai ricorrenti

appare dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche

conforme al principio di proporzionalità.

3.5

In conclusione, la

zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base

legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del

principio di proporzionalità e non discriminatoria. Di conseguenza, il ricorso

presentato contro la stessa deve essere integralmente respinto.

4.

La tassa di giudizio e le

spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

I ricorrenti sono

condannati al pagamento, in solido, delle tasse di giudizio e delle spese per

complessivi fr. 1'200.- (milleduecento).

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

segretario