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Decisione

90.2009.77

Non approvazione di una serie di vincoli: strada d'urbanizzazione, AP-EP, sopraelevazioni di edifici del nucleo e zona di completazione del nucleo

20 dicembre 2010Italiano73 min

Source ti.ch

Fatti

I. Con

scritto 17 giugno 2010, l'Ufficio della pianificazione locale ha trasmesso al

Tribunale un estratto della planimetria in scala 1:1000 del piano del traffico,

in cui era stato riportato il perimetro della zona soggetta a pericolo naturale

in località Cognano/Scesura, così come inserito dal Consiglio di Stato nel

piano regolatore con la risoluzione qui impugnata (cfr. ris. cit., allegato 1).

Il Tribunale, intimando questo documento alle altre parti interessate, ha

fissato loro un termine di 15 giorni per presentare eventuali osservazioni.

Questo termine è scaduto infruttuoso.

L. Con

lettera 7 settembre 2010, il comune ha inviato al Tribunale copia dello scritto

30 agosto 2010 della Sezione forestale, con cui essa formulava delle

conclusioni circa il grado di pericolo della zona in frana situata in località

Cognano/Scesura. Il Tribunale ha pertanto fissato un termine alle controparti

interessate, entro il quale presentare una eventuale presa di posizione. Entro

il termine sono giunte le osservazioni della Divisione dello sviluppo territoriale

e della mobilità e quelle dei resistenti interessati. Delle argomentazioni si

dirà, se del caso, nel prosieguo della trattazione del ricorso.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a

LALPT).

Considerandi

2.

2.1. Come

anticipato in narrativa, CO 3, CO 5 e CO 4 hanno censurato davanti al Consiglio

di Stato l'istituzione di un vincolo per la formazione di una strada di servizio,

la s3, per il comparto residenziale in località Masma, e di un vincolo di

ricomposizione particellare obbligatoria, gravante quello stesso settore

territoriale. Il Governo, con la risoluzione qui impugnata, ha accolto i ricorsi,

annullando i suddetti vincoli. In sede di udienza davanti a questo Tribunale, i

resistenti hanno eccepito la collisione di interessi, riferita a __________ __________

che, in quanto municipale di Breggia e già sindaco di Sagno, nonché

comproprietario di alcuni fondi ubicati nel comparto in località Masma (mapp.

173, 174 e 330), avrebbe preso parte alla discussione, oltre che al voto, in

merito alla decisione di impugnare la risoluzione del Consiglio di Stato che

non approvava i citati vincoli. In limine dev'essere quindi esaminata questa

censura, secondo cui la relativa decisione deve essere annullata già perché

adottata in dispregio dell'art. 100 della legge organica comunale del 10 marzo

1987.

(LOC, RL 2.1.1.2).

2.2

Ogni membro di

autorità deve astenersi dal suo ufficio qualora l'indipendenza o l'imparzialità

sia compromessa (art. 55 cpv. 1 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino,

del 14 dicembre 1997, Cost. cant.; RL 1.1.1.1). La legge regola i motivi di esclusione

e ricusa (art. 55 cpv. 2 Cost. cant.). Giusta l'art. 100 LOC, norma speciale

rispetto all'art. 32 legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1; Marco

Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 1d ad art. 32 LPamm), un membro del municipio non può prendere

parte né alle discussioni, né al voto su oggetti che riguardano il suo

personale interesse e quello dei suoi parenti secondo l'art. 83 LOC. La

partecipazione alla discussione e al voto di municipali versanti in una situazione

d'impedimento costituisce un motivo d'annullabilità delle decisioni adottate,

indipendentemente dalla rilevanza del contributo effettivamente dato (RDAT

II-1997 n. 2,con numerosi rinvii). Lo scopo della norma in esame è, infatti,

quello di assicurare un processo di formazione della volontà dell'organo esente

da condizionamenti e interferenze. Non è soltanto quello di impedire che il

membro dell'esecutivo, obbligato ad astenersi, determini l'esito dello

scrutinio con il suo voto, ma è anche quello di evitare che influisca sul voto

degli altri membri del consesso, intervenendo in sede di discussione. Finalità,

questa, che può essere conseguita soltanto annullando la decisione adottata in

modo irrito. L'obbligo di astensione sancito dall'art. 100 LOC si configura

come un caso particolare di esclusione (art. 26 codice di procedura civile, del

17.

febbraio 1971, CPC; RL 3.3.2.1). Costituisce una garanzia di legittimità del

processo decisionale sottratta alla disposizione degli interessati. Non essendo

riconducibile all'istituto della ricusazione (art. 27 CPC), non soggiace alla

decadenza sancita dall'art. 27 cpv. 3 CPC, che dichiara improponibile le

istanze di ricusazione proposte dalle parti che, venute a conoscenza del

motivo, siano passate o abbiano espressamente o tacitamente lasciato passare ad

atti successivi; un simile difetto può essere rilevato d'ufficio (RtiD I-2009

n. 3 consid. 2.3 seg., con rinvii).

2.3

Determinante ai fini dell'obbligo,

imposto dall'art. 100 cpv. 1 LOC al membro dell'esecutivo comunale di

astenersi, è l'esistenza di un interesse personale del municipale per l'oggetto

della decisione. Contrariamente a quanto il titolo marginale della norma (collisione

di interesse) potrebbe indurre a credere, l'interesse che impone al

membro dell'autorità di astenersi non deve necessariamente essere di natura

conflittuale. Non occorre che collida con l'interesse del comune o con quello

di altri interessati all'oggetto. Anche un interesse convergente con quello di

altri interessati alla decisione è causa d'impedimento. Per ostare alla

partecipazione del municipale all'adozione della decisione è sufficiente che si

tratti di un interesse personale. Poco importa che l'interesse sia

giuridicamente protetto o di mero fatto. Parimenti, non occorre che sia palese

ed esplicitato. Anche un interesse latente e non dichiarato può essere motivo d'impedimento.

L'interesse è presunto quando la decisione è atta a procurare al municipale

vantaggi o ad arrecargli svantaggi di natura giuridica, economica, ideale o

meramente fattuale. A tal fine, la situazione personale del municipale deve

risultare legata all'oggetto della decisione da un rapporto qualificato, per

cui il provvedimento non può essergli indifferente. L'interesse del

municipale deve in altri termini apparire oggettivamente più intenso di quello

generico della collettività (Benjamin

Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zurigo 2002, pag. 99). Decisiva

è la costellazione oggettiva degli interessi. Dato che l'indipendenza e l'imparzialità

degli amministratori comunali deve essere assicurata anche dal profilo delle

apparenze, se la costellazione oggettiva degli interessi non permette di escludere

l'esistenza di un interesse personale di un municipale, l'obbligo di astensione

sussiste anche nel caso in cui dichiari che la decisione gli è indifferente

(RtiD cit., consid. 2.5).

2.4

Nel caso concreto, nella seduta del 23 novembre 2009 il

municipio di Breggia ha deciso di impugnare, in rappresentanza del comune, la

risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione generale del piano regolatore di Sagno, allo scopo di

contestare le modifiche d'ufficio e le non approvazioni governative. Tra quest'ultime

figurava, come già detto e che qui interessa, le non approvazioni della strada di

servizio urbanizzante il comparto Masma e dell'assoggettamento dello stesso al

vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria.

2.5

Il municipale __________ ha partecipato alla discussione

e al voto per quanto concerne la decisione 23 novembre 2009, come attesta l'estratto

della seduta municipale n. 4 del 23 novembre 2009 (doc. in atti). Tant'è che “i

membri del municipio, pur non conoscendo completamente la problematica ed in mancanza

del tempo utile per meglio esaminare le varie situazioni, ritengono di dover

dare fiducia a chi si è occupato in prima persona del PR di Sagno (Tettamanti e

pianificatore) nonché esprimere solidarietà nei confronti dell'assemblea di

Sagno che ha accolto e appoggiato alcune scelte pianificatorie, per cui accettano

l'inoltro del ricorso” (cfr. doc. cit., in atti). __________ è comproprietario

dei mapp. 173, su cui sorge un edificio adibito ad abitazione, 174 e 330, tutti

ubicati nel comparto residenziale, in località Masma, e lambiti dalla

controversa strada di servizio s3, rispettivamente assoggettati all'avversato

vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria. Date queste circostanze, non

si può ragionevolmente negare che l'ordinamento pianificatorio, così come

adottato dal comune, non fosse atto a ripercuotersi sui fondi in questione. In

particolare, il mapp. 330, che, posizionato al centro del comparto, risulta,

rispetto agli altri due fondi, più discosto dal tracciato della strada

cantonale, poteva segnatamente ritrarre o comunque attendersi dei benefici dalla

nuova strada di servizio, che lo urbanizzava direttamente. In linea di

principio, di conseguenza, in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 LOC, il municipale

__________ avrebbe dovuto astenersi dalla decisione con cui il municipio ha

inteso ricorrere contro la risoluzione governativa d'approvazione del piano

regolatore, nella misura in cui questa concerneva il comparto Masma.

2.6

L'art. 100 cpv. 2 LOC, in vigore dal 1° gennaio 2009 (BU

2008, 627), ha in effetti allentato il divieto sancito dal capoverso

precedente, permettendo al singolo municipale di prendere

parte alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale

interesse o quello di suoi parenti, ma soltanto nell'ambito della procedura di

revisione totale del piano regolatore, escluse le deliberazioni su singoli

aspetti. Se questa ipotesi giovi in concreto alla causa del ricorrente, è

questione che può essere lasciata aperta, ritenuto, come vedremo in seguito, che

il gravame dev'essere respinto su questo oggetto.

3.

Il ricorrente

ritiene carente la motivazione della decisione impugnata. Ora, corrisponde ai

principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere

sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all'interessato. In

linea con questo principio, l'art. 26 cpv. 1 LPamm, applicabile in forza del

richiamo dell'art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione,

esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima

su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L'autorità

può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27,

consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso, sebbene in modo piuttosto

succinto. Il Consiglio di Stato ha difatti esposto nelle linee essenziali i

motivi per i quali tutta una serie di vincoli e zone di piano regolatore non sono

stati approvati (cfr. a tale proposito, supra, consid. C, in fine). Ciò è d'altronde

bastato al ricorrente per presentare un circostanziato ricorso. La censura,

infondata, va pertanto respinta.

4.

4.1. In occasione dell'udienza del 27 maggio 2010 l'insorgente ha chiesto l'assunzione di svariati mezzi di prova e più precisamente, per quanto

concerneva la strada di servizio s3, l'esperimento di una perizia per valutare la

fattibilità tecnica e i costi della soluzione pianificata dal comune in

confronto a quella suggerita dai resistenti.

4.2

La

procedura amministrativa è retta dal principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 LPamm).

In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili

di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie,

raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio,

i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità.

In analogia all'art. 8 CC, applicabile per la sua portata generale anche al

diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove

offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in

esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova.

4.3

Con decisione consegnata direttamente

nel verbale dell'udienza, il giudice delegato ha rifiutato di assumere il mezzo

di prova richiesto dal ricorrente. Questo giudizio incidentale viene confermato

e motivato in questa sede dal collegio giudicante. Sulla scorta di un

apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene difatti necessario procedere

all'assunzione del mezzo di prova sollecitato dall'insorgente (perizia), che esso

ritiene superfluo, in quanto, come si vedrà in seguito, il presumibile risultato

non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2004 n.

13.

consid. 3a con rinvii; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, Agno 1997, ad art. 18 n. 1c).

5.

5.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

5.2

Il

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio

del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

6.

Non

approvazione della strada di servizio s3 del comparto Masma e del vincolo di ricomposizione

particellare obbligatoria.

6.1

I

piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo

(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può

inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). La

foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può

essere sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a

sostegno della LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. Secondo l'art. 12

LFo l'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza

subordinata ad un permesso di dissodamento (cfr. RDAT I-1999 n. 82 consid. 7;

cfr. per le eccezioni RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4). Questo principio ritorna

applicabile anche quando il piano di utilizzazione è adottato in vista della

costruzione di una strada che non sia forestale (DTF 122 II 81 consid. 6d, ee,

91). Da qui la necessità di coordinare la procedura pianificatoria con quella

di dissodamento (art. 25a LPT, Waldmann/

Hänni, op. cit., n. 73 ad art. 25a). A questo proposito

la giurisprudenza ritiene che l'art. 12 LFo è ossequiato quando l'autorità

competente per la pianificazione territoriale - che, nel caso del piano

regolatore, è il legislativo comunale - disponga, prima della sua decisione, se

non del permesso di dissodamento, quantomeno di una presa di posizione positiva

vincolante dell'autorità competente per il rilascio del permesso stesso (DTF

cit. consid. 6d, ee, aaa con rinvii).

6.2

Come

già ricordato in fatto, il comune ha proposto l'inserimento nel piano del

traffico della nuova strada di servizio s3, volta ad urbanizzare il comparto

residenziale ubicato in località Masma. Il tracciato di questa strada, nel suo

tratto iniziale, appena dopo l'imbocco dalla rotatoria in prossimità del

piazzale Garuf, si svolge in area boschiva per almeno 15 m. Area forestale, questa, che era stata accertata dal Consiglio di Stato con risoluzione 26 marzo

2002, n. 1386, nell'ambito della procedura di determinazione del limite del

bosco a contatto con la zona edificabile, che è poi stato rettamente riportato

nel piano regolatore. Già in occasione dell'esame preliminare del 23 aprile

2004, il Dipartimento del territorio aveva segnalato all'allora municipio di

Sagno, anche in riferimento a detta strada, che l'eventuale necessità d'inclusione

di area forestale in altre zone d'utilizzazione era subordinata ad un permesso

di dissodamento, rispettivamente alla necessità di disporre almeno di un

preavviso vincolante da parte dell'autorità cantonale competente prima di

sottoporre il piano regolatore all'assemblea comunale per adozione. Ciò, con l'avvertenza

che, in caso contrario, il Consiglio di Stato non avrebbe approvato le proposte

pianificatorie, indipendentemente dall'adeguatezza o meno delle stesse (doc.

cit., pag. 12 e seg.). Questione, questa, che è stata sommariamente rievocata

dallo stesso municipio nel messaggio 8/2008 del 4 agosto 2008 (cfr. doc. cit.,

pag. 3). La revisione generale del piano regolatore è stata poi adottata dall'assemblea

comunale nelle sedute del 16 e 23 settembre 2008. Successivamente, il 26

gennaio 2009, il municipio di Sagno ha inoltrato una domanda di dissodamento

per i mapp. 174 e 195 in merito all'imbocco della strada di servizio s3 e al

posteggio in località Garuf. Orbene, stante così le cose, la procedura di

dissodamento non è stata coordinata con quella pianificatoria, essendo stata

avviata tardivamente (soltanto dopo la decisione di adozione del piano

regolatore), in violazione dell'art. 12 LFo. Con questa premessa, la

pianificazione all'esame non poteva pertanto essere approvata dal Consiglio di

Stato. Il ricorso deve dunque essere respinto già per questo motivo, senza

dover esaminare gli ulteriori argomenti addotti dal Governo per non approvare

la pianificazione in parola, fatta riserva per quello riguardante l'area di

pericolo naturale, di cui si dirà nel prosieguo della trattazione.

6.3

Negata rettamente l'approvazione alla strada di servizio in parola, non poteva

che conseguire, come peraltro assume lo stesso ricorrente (cfr. allegato di

ricorso 25 novembre 2009, pag. 35, in fine), la non approvazione del vincolo di

ricomposizione particellare obbligatoria, che a quella era strettamente

connesso. Il ricorso va dunque respinto anche su questo punto.

7.

Inserimento

d'ufficio nel piano del paesaggio dell'area in frana posta alla testata della Valle

di Cognano/Scesura.

7.1

Con

la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha inserito d'ufficio nel piano

del paesaggio l'area in frana posta alla testata della Valle di

Cognano/Scesura, con grado di rischio basso, rilevata negli studi eseguiti nel

1994.

dall'allora Istituto geologico e idrologico cantonale, già segnalata in

sede d'esame preliminare del 23 aprile 2004. Il margine di questa area, come

attesta il riporto del suo perimetro, eseguito su ordine del Tribunale dalla

Sezione dello sviluppo territoriale il 17 giugno 2010, nel piano del traffico

in scala 1:1000, documento rimasto incontestato (doc. in atti), interessa una

porzione della piazza di scambio della nuova strada in località Masma, di cui

si è detto in precedenza, e una parte dei mapp. 173 e 330, ubicati in quello

stesso comparto, inseriti in zona edificabile (zona ZR).

7.2

La

pianificazione di una strada deve sottostare a condizioni di sicurezza dell'opera

stessa, delle persone e dei beni; devono esserne curati gli elementi

tecnico-architettonici e limitate al massimo le cause di disturbo del traffico

e quelle di molestia per l'ambiente e il paesaggio (art. 6 cpv. 2 Legge sulle

strade del 23 marzo 1983; Lstr, RL 7.2.1.2). Se si tratta di una strada

pubblica (cfr. art. 2 cpv. 2 Lstr) deve, inoltre, essere verificata la sua compatibilità

con le esigenze della protezione dell'ambiente, contemperate con interessi

contrastanti come l'impiego economico della proprietà privata.

7.3

La

legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL

7.1.1

) disciplina l'accertamento, la premunizione ed il risanamento dei

territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento

dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).

L'accertamento

dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento

di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP;

art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta

dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un

territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP

serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e

risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono

inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei

programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).

Sono

iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli

soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,

crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è

costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione

tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori

esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati

e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado

di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate

vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano

particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori

soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella

relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono

elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).

Il PZP è

allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi

statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;

art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a

tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La

popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni

informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato

per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5

DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà

di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza

del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i

ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni

(art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro

fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del

PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).

La

premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono

pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11

LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve

uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone

(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il

loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della

vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione

(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati

degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da

istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di

spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il

piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato

dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13

LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),

che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare

osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le

osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra

immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano

anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).

Gli enti

designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),

che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).

Dal canto

suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche

del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza

comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di salubrità

o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli naturali,

come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di

attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali sull'utilizzazione

e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche per singole

costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i LALPT).

7.4

La

legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente

i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:

quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21

aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura

fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter

predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle

persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di

premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base

per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura

inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei

proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a

pericolo di frane, ubicata alla testata della Valle di Cognano/Scesura, lo

svolgimento di questa procedura non ha mai avuto luogo: né prima dell'adozione

da parte dell'assemblea comunale del piano regolatore e della sua approvazione

da parte del Governo, né dopo.

7.5

Ferma questa premessa, è necessario chiedersi se il Consiglio di Stato poteva

comunque sia ordinare al comune di recepire nel piano regolatore la predetta

zona.

L'accertamento

di dettaglio dei pericoli naturali è costoso. Per questo motivo la prassi delle

autorità cantonali consiste, in buona sostanza, nell'eseguire gli studi di

dettaglio delle zone di pericolo, con la differenziazione del relativo grado ed

il successivo esperimento della procedura formale di adozione di un PZP istituita

dalla LTPN, solo all'interno delle zone edificabili.

Non è

però questa la sede per sindacare questa prassi, comunque sia degna di

considerazione, allo scopo di determinare se essa trovi riscontro nella LTPN e

possa, di conseguenza, essere tutelata. Il problema, a questo stadio, consiste

piuttosto nel decidere se nel piano regolatore, in quanto strumento che si

propone anche di informare sulla situazione del territorio comunale in vista

della sua possibile utilizzazione, possano essere rappresentate delle zone

soggette a pericolo naturale che non abbiano costituito l'oggetto di un preventivo

accertamento tramite l'adozione di un PZP conforme alla LTPN. La risposta, al

riguardo, è senz'altro positiva. La LALPT non solo non pone questo requisito,

ma anzi espressamente prescrive, com'è già stato spiegato, che le

rappresentazioni grafiche del piano regolatore devono fissare anche le zone

che, “secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici“, non offrono

sufficienti garanzie di salubrità o si stabilità o che sono soggette a immissioni

eccessive o a pericoli naturali, segnatamente a caduta di valanghe frane o

massi, ad alluvionamento o inondazioni (art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT). La

LALPT, ispirandosi ad un concetto ampio di prevenzione, non pone pertanto

esigenze severe o particolari quando si tratta di segnalare eventi o situazioni

che possono nuocere alla sicurezza delle persone o alla protezione dei beni

materiali da queste realizzati. Nulla osta quindi all'integrazione nelle

rappresentazioni grafiche del piano regolatore anche delle aree esposte a

pericoli naturali debitamente segnalate dai competenti servizi specialistici

cantonali, malgrado l'entità di tali pericoli non sia stata accertata in modo

completo tramite l'adozione di un PZP a norma della LTPN; è tuttavia essenziale

che gli atti componenti il piano regolatore evidenzino in modo adeguato il

carattere puramente indicativo (e non già vincolante, come per quelle oggetto

di un PZP) di tali aree.

La

giurisprudenza di questo Tribunale (RtiD I-2006 n. 14 consid. 3.5) ha tuttavia

limitato la possibilità di far capo a questa procedura nel seguente caso: intanto

l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare

l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo

motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve

precedere la decisione di attribuirlo alla zona edificabile. La conoscenza, in

particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio

interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di

cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente

determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di

conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione

può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità

all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste

opere devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in

sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale

realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico

incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune

rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art.

30.

LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di

realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in

queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese

presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria.

Non è quindi lecito assegnare alla zona fabbricabile di piano regolatore un

territorio che è notoriamente esposto a pericoli naturali, se prima non viene

esperita, in relazione allo stesso, la procedura di adozione di un PZP conforme

alla LTPN (cfr. STPT 27 gennaio 2005 in re comune di __________). La situazione

è invece differente per quanto concerne la zona inedificabile, dove l'attività

edilizia - e di conseguenza la presenza stabile di persone - costituiscono, per

principio, l'eccezione. Per questi territori appare dunque ancora accettabile

di rinviare l'accertamento dettagliato dell'effettivo pericolo cui sono esposti

alla procedura di rilascio della licenza edilizia, riservati i casi in cui

appaia giustificato l'esperimento di una procedura generale preliminare di

verifica tramite l'allestimento e l'adozione di un PZP a norma della LTPN.

7.6

Nel

caso specifico, da un canto, l'area in frana all'esame, indicativa (cfr. art.

37.

cifra 1 NAPR, cfr. risoluzione impugnata pag. 40), interessa per una piccola

parte la zona edificabile del comparto Masma, comprensiva di una porzione della

nuova strada di servizio s3. Tant'è che, in consonanza con quanto spiegato in

precedenza, il Consiglio di Stato non poteva approvare già per questo motivo,

né l'ha d'altronde fatto, tale nuova strada. Poco importa in che misura e con

quale grado di rischio essa fosse interessata dal pericolo. Ciò che conta e che

basta al fine del giudizio è che, essendo stato identificato in quel luogo un

potenziale rischio di frana, attraverso gli studi dell'allora Istituto

geologico e idrologico cantonale, occorreva esperire una procedura d'adozione

del PZP, in modo tale che l'assemblea comunale di Sagno potesse adottare il

vincolo stradale con cognizione di causa, pianificando, se del caso, le

necessarie misure di premunizione e risanamento. Per le stesse ragioni, il

Governo avrebbe dovuto negare l'approvazione alla parte della zona residenziale

in ampia misura ZR (mapp. 173 e 330) del comparto Masma, interessata da quello

stesso potenziale pericolo. Ora, quest'ultimo specifico tema, non essendo

oggetto di ricorso, non può essere sindacato dal Tribunale in questa sede, ritenuta

tuttavia la facoltà per il Consiglio di Stato di adottare per questa porzione

del comparto edificabile adeguate misure cautelari, rispettivamente di promuovere,

per il tramite del Dipartimento, la procedura di adozione del PZP. D'altro

canto, per il restante, l'area in parola si estende in gran parte in territorio

inedificabile, lungo il versante destro della Valle di Cognano/Scesura. A

ragione il Governo l'ha inclusa negli atti del piano regolatore di Sagno,

accompagnata dalle debite precisazioni sulla portata della segnalazione, inserite

d'ufficio nell'art. 37 NAPR.

7.7

Anche

su questo oggetto, il ricorso dev'essere pertanto respinto.

8.

Non

approvazione dei vincoli AP5/EP1 in località Garuf

8.1

Come

anticipato in narrativa, il comune ha istituito sul piazzale antistante il nucleo,

denominato Garuf, al cui lato sorgono due edifici, un vincolo per la formazione

di un posteggio all'aperto con circa 29 stalli e un punto di raccolta dei

rifiuti (AP5) e di uno per la realizzazione di una rimessa per l'automobile

postale (EP1). Il Consiglio di Stato non ha approvato questi vincoli, in quanto

li ha ritenuti innanzitutto in contrasto con la zona S2 di protezione delle

acque sotterranee e con l'area boschiva.

8.2

Va

in primo luogo premesso che la censura governativa, riferita alla protezione

delle acque sotterranee, risulta oramai superata. Difatti, con risoluzione 4

maggio 2010, n. 2218, cresciuta in giudicato il 23 settembre 2010 (doc. in

atti), il Consiglio di Stato ha approvato la modifica dei settori di protezione

delle acque e le zone di protezione delle acque sotterranee, per quanto riguardava

la zona di protezione definita “S2 speciale (carsismo)”, situata nel Monte

Generoso. In sostanza, per il comune di Breggia, sezione Sagno, è stata

abbandonata la zona di protezione delle sorgenti Fontane. Esse e la loro tutela,

pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, non rappresentano più nella

fattispecie un elemento di contrasto con la pianificazione del piazzale Garuf. In

secondo luogo, al pari di quanto esaminato per la strada di servizio situata in

località Masma (cfr. supra, consid. 6.2), il comune non ha coordinato la

procedura di dissodamento con quella pianificatoria, laddove i vincoli pubblici

si sovrapponevano all'area boschiva per una fascia di circa 60 mq di superficie.

Di conseguenza, contrariamente a quanto adduce il comune, quest'area non poteva

essere approvata dal Consiglio di Stato. Il ricorso deve dunque essere respinto

su questo specifico punto. Siccome questa superficie costituiva soltanto un piccolo

ampliamento del piazzale esistente, occorre quindi esaminare le ulteriori censure

governative, che hanno portato a negare l'approvazione all'intera proposta

comunale.

8.3

Il

Governo ha considerato che la vicinanza del nucleo storico del paese imponeva

per l'area pubblica all'esame un'imposta-zione progettuale attenta. In

particolare, si trattava di elaborare disposizioni normative volte a definire

una precisa sistemazione dei contenuti previsti e definire parametri e indici

pianificatori per gli edifici pubblici in relazione al contesto in cui erano

inseriti. L'Esecutivo cantonale ha quindi rinviato gli atti al comune, affinché

ripresentasse, attraverso l'allestimento di una variante, una nuova proposta

pianificatoria secondo le considerazioni espresse nella risoluzione. La

decisione governativa qui impugnata merita tutela.

8.3.1

Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di

rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di

realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani

del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di

interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1

LALPT). Esse fissano, tra l'altro, i fondi destinati a

zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (art. 28 cpv. 2

lett. d LALPT) ed i posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata

dall'art. 9 lett. b RLALPT, secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione

e la capienza approssimativa dei posteggi pubblici (riassuntivamente, per tutte

le enunciazioni che precedono, RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2). Il programma di realizzazione indica i costi delle opere e il modo

in cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo degli interventi pubblici e

il coordinamento delle fasi di attuazione (art. 30 LALPT).

8.3.2

Il

piazzale in località Garuf, uno spiazzo sterrato di forma quasi rettangolare ricoperto

da ghiaietto, presenta una superficie di circa 2'100 mq. Sul margine est, in

corrispondenza della strada che lo cinge su quel lato e che poi penetra nel

nucleo storico, sorgono due edifici: il primo, di un piano, funge da

autorimessa per l'autopostale, il secondo, contiguo, di due piani, ospitava l'ufficio

postale, in seguito dismesso. Attualmente quest'area è adibita a posteggio all'aperto

e, sul margine ovest, a punto di raccolta dei rifiuti, evidenziando un certo

qual stato di disordine e di degrado (cfr. fotografie, in rapporto di

pianificazione, aprile 2008, pagg. 39 e 40). Dal profilo urbanistico, questo comparto

si pone quale largo all'entrata del nucleo storico del villaggio. Difatti, come

ha potuto appurare il Tribunale dal sopralluogo e come risulta dalla visione

dei piani, esso è circoscritto su due lati, quello a est e quello a sud, dalle

edificazioni che compongono il fronte del nucleo tradizionale, mentre a ovest è

costeggiato dal margine della fascia boschiva che ricopre la valletta di Cognano/Scesura

e, sull'ultimo lato, a nord, laddove è situato il punto d'arrivo della strada

cantonale, confina con la zona definita dal comune di completazione del nucleo

NN, che il Governo non ha approvato e di cui si dirà più tardi. Con la

revisione del piano regolatore, di cui ci si occupa, il comune ha istituito per

il nucleo tradizionale un regime normativo articolato e restrittivo, retto dall'art.

47.

NAPR, in modo tale da salvaguardare le sue caratteristiche originarie

significative e di promuovere un razionale utilizzo dei fondi. In sostanza, l'ordinamento

è volto a conservare i rapporti spaziali tra le costruzioni esistenti e le loro

volumetrie, a meno che il piano di dettaglio degli ampliamenti/risanamenti degli

edifici esistenti non preveda altrimenti (cfr. tavola n. 5). In questo contesto

insediativo, si giustifica che il piazzale Garuf, antistante al nucleo, e per

questo suo biglietto da visita, meriti quella stessa attenzione progettuale che

è stata riservata per il centro del villaggio, che è stato trattato con una

pianificazione di tipo particolareggiata, così da poterlo inserire

correttamente dal profilo paesaggistico. Lo impone l'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT,

che dispone d'integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli

impianti. Ciò, in modo tale da favorire uno sviluppo armonioso del territorio

(art. 1 cpv. 1 LPT).

8.3.3

La

previgente pianificazione di Sagno istituiva per il comparto all'esame una zona

AP/EP destinata ad accogliere attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico,

appartamenti per l'abitazione primaria e posteggi coperti e all'aperto (cfr.

v.art. 47 bis NAPR). Con la revisione del piano regolatore sono stati abbandonati

i vincoli per la costruzione di abitazioni e di un autosilo sotterraneo (cfr.

rapporto di pianificazione, aprile 2008, pag. 34). Il comune, con il suo

ricorso, specifica che la nuova pianificazione non farebbe altro che riordinare

i vincoli già esistenti. Difatti, gli edifici ubicati sul margine est

verrebbero demoliti e la vecchia autorimessa postale sarebbe sostituita da un

edificio, ubicato nella parte più larga del piazzale esistente, all'angolo

sud-est, in posizione interrata, con tetto piano a quota del piazzale, raggiungibile

attraverso una rampa. Orbene, gli atti pianificatori sono silenti in merito a

questa impostazione progettuale. Va difatti rilevato che non esiste un piano

che calcoli gli spazi necessari per ogni singola struttura, preveda l'ubicazione

delle diverse opere e impianti e indichi, anche in modo approssimativo, l'area

necessaria per ognuna di esse e gli spazi intermedi occorrenti, rispettivamente

il loro arredo. Né sono fissati parametri e indici edificatori per le opere

preconizzate. Nella fattispecie, trattasi di un'unica grande zona AP-EP,

onnicomprensiva e indifferenziata, in cui troveranno posto una sequela di

strutture pubbliche, senza precisarne né entità né ubicazione. Alla luce di queste

carenze, la previsione di una superficie complessiva di ca. 2'100 mq e la sua

distribuzione nel comparto non appare come il risultato di un approccio

analitico, volto a stabilire una relazione dialettica con il nucleo del

villaggio, che la circonda, ma il frutto di una valutazione complessiva e

generica, che lascia alla fase attuativa la definizione specifica dei vincoli

all'esame: viene così conferito un potere di apprezzamento troppo esteso all'esecutivo

comunale, per un comparto in cui la valenza paesaggistica è tuttavia elevata e

la cui conformità deve poter essere valutata già nella fase pianificatoria. La

previsione dei vincoli in parola risulta decisamente troppo vaga e

indeterminata. La pianificazione deve prevedere specificamente la soluzione che

intende adottare. Ora, nulla di tutto ciò, va ribadito, è rintracciabile nel

piano regolatore all'esame. I contestati vincoli non poggiano quindi su una

valida base pianificatoria e non paiono sorretti da un sufficiente interesse

pubblico. La risoluzione impugnata deve di conseguenza essere confermata e il

ricorso respinto su questo punto. Rimane naturalmente riservata la facoltà del

comune di nuovamente istituirli attraverso una variante che adempia i requisiti

testé menzionati.

9.

Non

approvazione della zona di completazione del nucleo NN al mapp. 173

9.1

Ai

considerandi precedenti (supra, consid. 8.3.2) si è accennato alla zona di

completazione del nucleo NN, che cingeva sul lato nord il piazzale Garuf, interessando

parte del mapp. 173. Il Consiglio di Stato non l'ha approvata, in quanto ha

ritenuto che tale fondo non fosse relazionato con il nucleo, bensì con l'adiacente

zona residenziale edificata in ampia misura ZR in località Masma, a cui l'ha

attribuito d'ufficio. Il comune sostiene, per contro, che lo scopo in generale della

zona NN è quello di contornare con una specifica fascia la zona del nucleo

tradizionale NT, in modo di contenerla e metterla in risalto dal profilo

paesaggistico. A mente del ricorrente, nel caso specifico, il mapp. 173

(parziale) risponde alla necessità di fissare in termini urbanistici ed edificatori

il punto finale, ad ovest, del nucleo tradizionale, come fungono allo stesso

modo i mapp. 141, 142, e 143, che costituiscono la fascia a nord dello stesso e

che il Governo ha peraltro approvato.

9.2

In

effetti, come appurato in occasione della disamina concernente il piazzale

Garuf (cfr. supra consid. 8.3.2), il mapp. 173, al suo apice, vale a dire la

porzione già edificata con un caseggiato di 3 piani, connota una forte

relazione con quest'area pubblica, giacché la delimita, in parte, sul suo lato

nord. Si è anche appurato come tale spiazzo dimostri un'apprezzabile connessione

con il nucleo storico, da cui è cinto su altri due lati. Dal profilo

urbanistico, l'edificio al mapp. 173, anche per l'importanza della volumetria,

unitamente a quelli prospicienti ubicati ai mapp. 141 e 143, approvati dal

Governo in zona NN, formano con ogni evidenza una corona di contenimento a

conclusione della zona del nucleo tradizionale NT, marcante la sua area di

accesso. La scelta del comune, di attribuire la porzione edificata del mapp.

173.

alla zona NN risulta quindi, per i motivi che precedono, più che

condivisibile. Certo, come ha rettamente osservato il Consiglio di Stato nella

risoluzione impugnata, questo fondo appartiene anche al comparto Masma, di modo

che una sua inclusione in zona residenziale edificata in ampia misura ZR non

sarebbe sprovvista di pertinenza. Ciò, tuttavia, non è sufficiente per mettere

in discussione la soluzione adottata dal legislativo comunale, senza ledere la

sua autonomia.

9.3

Il

ricorso deve dunque essere accolto su questo oggetto. La zona di completazione

del nucleo NN, che include parte del mapp. 173, viene approvata, così come

adottata dall'assemblea comunale dell'allora comune di Sagno.

10.

Non

approvazione delle sopraelevazioni per alcuni edifici ubicati in zona nucleo tradizionale

NT

10.1

Come

illustrato in precedenza, il centro storico di Sagno è stato incluso in zona

del nucleo tradizionale NT, disciplinata dall'art. 47 NAPR, il quale è corredato

da un allegato fotografico (allegato n. 4) e da un piano di dettaglio (tavola

n. 5), in scala 1:1000, degli ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti,

che istituiscono un regime restrittivo di tipo particolareggiato. Difatti, “eccezione

fatta per i beni culturali sono ammesse le ricostruzioni, i riattamenti e le

trasformazioni nell'ambito delle volumetrie esistenti, nonché piccole aggiunte

degli edifici esistenti necessarie per renderli confortevoli secondo le

esigenze di uso attuali. Ampliamenti più importanti sono ammessi se previsti

dal Piano (vedi tavola n. 5) e dell'allegato n. 4, con lo scopo di risanare dal

profilo architettonico e rendere utilizzabili gli stabili esistenti, rispettivamente

di completare l'edificazione” (art. 47 cifra 2 NAPR). Il Consiglio di

Stato, con la risoluzione impugnata, ha negato l'approvazione ad alcune proposte

d'intervento concernenti certi edifici del nucleo, previste dal piano di

dettaglio n. 5, in particolare la facoltà di sopraelevare di un piano le

costruzioni ai mapp. 43, 67, 68, 189 e 190. Il comune, con il suo ricorso,

sostiene che lo scopo dei controversi ampliamenti sarebbe in generale quello di

favorire, a determinate condizioni, il riutilizzo della sostanza immobiliare a

scopi residenziali primari e, al contempo, un uso parsimonioso e razionale del

territorio comunale.

10.2

Giusta l'art. 22 cpv. 2 legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio

1997.

(LBC; RL 9.3.2.1) nelle adiacenze di un bene protetto, se le circostanze

lo esigono, si deve delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono

ammessi interventi suscettibili di comprometterne la conservazione o la

valorizzazione. Il bene culturale dev'essere dunque tutelato non solo nella sua

interezza (cfr. art. 22 cpv. 1 LBC), ma anche, per quanto possibile, nel suo

contesto spaziale; l'importanza del bene culturale risulta infatti sovente sia

dal suo valore intrinseco che dalla sua situazione spaziale (cfr. Consiglio di

Stato, Messaggio concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni

culturali, del 14 marzo 1995, n. 4387, in: RVGC 1997, sessione ordinaria

primaverile, volume 1.2, pag. 1003 segg., commento agli art. 2-4 del progetto,

pag. 1037).

10.2.1

Con

la revisione del piano regolatore, il comune ha designato la chiesa parrocchiale

di San Michele e il suo sagrato, quali beni culturali d'interesse cantonale, e

la Casa parrocchiale, adiacente a detta chiesa, quale bene d'interesse locale.

A salvaguardia di questi beni, ubicati al centro-nord del nucleo di Sagno, è

stato inoltre istituito un perimetro di rispetto, che si estende su buona parte

della zona del nucleo tradizionale NT, in cui sono ubicate le costruzioni ai

mapp. 43, 189 e 190, e su altre zone edificabili limitrofe. Giusta l'art. 42 cifra

3.

cpv. 2 NAPR, così come modificato d'ufficio dal Consiglio di Stato con la

risoluzione impugnata, “entro questo perimetro non sono ammissibili

interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la

valorizzazione del bene culturale” (cfr. risoluzione cit., pag. 42). Tuttavia,

ciò ancora non basta, giacché il perimetro di rispetto non costituisce una zona

d'utilizzazione a sé stante, non si sostituisce dunque ai parametri edificatori

adottati dal comune per la zona a cui si sovrappone e non rende questi

parametri puramente e semplicemente inapplicabili (DTF 115 Ia 370, consid. 5).

Occorre dunque appurare se la zona soggiacente è compatibile con gli

intendimenti di protezione dello stesso. È appunto quanto ha chiarito il

Governo con la decisione impugnata in riferimento alle costruzioni che

insistono sui mapp. 43, 189 e 190.

10.2.2

Per

quanto riguarda l'edificio al mapp. 43, un rustico di due piani con tettoia

annessa, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l'innalzamento di un altro piano

alterava in maniera rilevante i rapporti spaziali e la visibilità del vicino

complesso monumentale della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo

sagrato. L'interesse privato a poter beneficiare di ulteriori possibilità edificatorie

doveva quindi cedere il passo all'interesse pubblico teso alla salvaguardia di

quei valori. Il comune, dal canto suo, adduce che l'ampliamento di tale

costruzione risponde all'esigenza di ricavare una superficie abitabile minima,

in modo tale da garantire il recupero del manufatto da parte del proprietario.

La pretesa salvaguardia dei rapporti spaziali e della visibilità della chiesa

parrocchiale di San Michele e del suo sagrato, invocata dal Governo, non

sarebbe pertinente, ritenuto che l'edificio in parola si trova sul retro, in posizione

ribassata e discosta, rispetto al complesso ecclesiastico.

A torto.

Come è risultato dal sopralluogo in contraddittorio e dalla visione del materiale

fotografico versato agli atti, l'edificio all'esame è certamente ubicato in

posizione – relativamente - ribassata rispetto alla chiesa di San Michele.

Tuttavia, esso è situato accanto al complesso ecclesiastico, sul suo lato

orientale, e non sul retro, in posizione discosta, come sostiene il ricorrente.

Fissando un punto di osservazione da sud verso nord, questa costruzione, già

allo stato attuale, si caratterizza come elemento emergente rispetto al

paesaggio circostante, dato dalle altre costruzioni del nucleo, stagliandosi

sul complesso sacro, che gli fa da fondale. Nondimeno, per la volumetria

contenuta, esso mantiene ancora un rapporto corretto ed equilibrato con il bene

culturale protetto. Rapporto che verrebbe con ogni evidenza pregiudicato dal

controverso innalzamento, ritenuto che il piano di dettaglio, tavola n. 5,

prevede per tale edificio anche la facoltà di un ampliamento planimetrico notevole

(cfr. tavola n. 5, vincolo n. 2; verbale d'udienza 27 maggio 2010), con l'effetto

di aumentarne apprezzabilmente la volumetria e, di conseguenza, l'incidenza sul

complesso della chiesa. Tutto ciò si concilia male con la protezione dei beni

culturali in oggetto e con il loro perimetro di rispetto. Il ricorso deve

dunque essere respinto su tale oggetto.

10.2.3

In

merito all'edificio al mapp. 190, (quello contiguo sul mapp. 189 è stato nel

frattempo demolito), un cascinale di due piani ubicato a ridosso del muro che sostiene

il sagrato della chiesa di San Michele, il Consiglio di Stato ha considerato

che la sopraelevazione di un piano, oltre a porsi in conflitto con il complesso

ecclesiastico, comprometteva il punto di vista che volgeva ad ovest, previsto

dal piano regolatore sul sagrato di detta chiesa. Il ricorrente ritiene,

innanzitutto, che senza l'avversato innalzamento di un piano, sarebbe

impossibile ottenere alloggi sufficienti ed idonei ad abitazione primaria. Inoltre,

la sopraelevazione, proprio perché limitata ad un massimo di 2 m (cfr. NAPR, allegato n. 4, pag. 16), non sarebbe in contrasto né con le esigenze di salvaguardia

del monumento, né con quelle legate al punto di vista.

La

risoluzione governativa merita tutela anche in questo caso. Durante il sopralluogo,

il Tribunale ha potuto appurare che il colmo del tetto della costruzione al

mapp. 190 è di poco inferiore rispetto all'apice del muro di sostegno del

sagrato della chiesa parrocchiale di San Michele: come dimostrano le fotografie

versate agli atti, il colmo raggiunge circa il livello del sagrato. Orbene, un

innalzamento dell'edificio all'esame, anche soltanto di 2 m, oltre che occultare completamente il muro di sostegno e compromettere le relazioni spaziali con

gli edifici ad esso dirimpettai, della medesima altezza della costruzione in

parola, occlude irrimediabilmente il panorama verso ovest, che si gode ora dal

punto di vista situato sul sagrato della chiesa. L'interesse pubblico alla loro

salvaguardia, a non averne dubbio, è senz'altro preponderante rispetto all'interesse

per il vincolo non approvato dal Governo.

10.3

In

riferimento alle sopraelevazioni degli edifici ai mapp. 67 e 68, due costruzioni

abitative contigue, entrambe di due piani e articolate in più corpi di

fabbrica, situate sul fronte sud del nucleo di Sagno, il Consiglio di Stato ha

sostenuto che i nuovi ingombri sarebbero risultati come elementi emergenti in

contrasto con l'assetto paesaggistico del fronte del nucleo, caratterizzato

dalla presenza di edifici a due piani, affacciati su giardini e orti tradizionali.

A mente del Governo, la conferma della contiguità della gronda degli immobili

sul fronte era un importante elemento di disegno di questo margine del nucleo

del villaggio. Per contro, l'insorgente ritiene che gli edifici all'esame

sarebbero più bassi di quelli circostanti (mapp. 206 e 72). Di conseguenza, un

loro innalzamento sarebbe coerente con le altezze degli altri edifici del

comparto.

Innanzitutto,

il Tribunale considera che, a differenza dei casi appena esaminati, questi

edifici non sono ricompresi nel perimetro di rispetto della chiesa parrocchiale

di San Michele. Tuttavia, come già ricordato altrove, l'art. 3 cpv. 2 lett. b

LPT impone d'integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti,

in modo tale da favorire uno sviluppo armonioso del territorio (art. 1 cpv. 1

LPT). Ora, non v'è dubbio che gli stabili all'esame concorrono, unitamente all'edificio

situato sul mapp. 72, a formare il fronte sud del nucleo che si affaccia sui

giardini e gli orti, quest'ultimi elementi protetti, quali beni culturali.

Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, l'edificio al mapp. 72 è anch'esso

di due piani come le costruzioni in parola. Come si evince dalle fotografie versate

agli atti, una loro sopraelevazione di un piano – a maggior ragione, poi, se

eseguita soltanto per uno dei due immobili all'esame - snaturerebbe l'impianto

più che consolidato del fronte del nucleo in quel luogo, oltre che modificare

senza rimedio, occultandola, la percezione paesaggistica della cornice, che fa

da sfondo a queste costruzioni: trattasi della cascata formata dalla sequenza dei

tetti degli edifici del nucleo disposti su più ordini longitudinali che

degradano a valle, dominata alla sommità dalla chiesa e dal campanile di San

Michele. A titolo abbondanziale, va aggiunto che il motivo che avrebbe condotto

in generale il comune a concedere i controversi ampliamenti, vale a dire l'ottenimento

di sufficienti superfici onde favorire l'abitazione primaria, non sembra

giovare ai casi di specie, ritenuto che le costruzioni in parola presentano già

in origine un'apprezzabile volumetria. Il Tribunale non può quindi che far sua

la contestata decisione governativa e respingere il ricorso su questo oggetto.

10.4

In

conclusione, la risoluzione del Consiglio di Stato che non ha approvato i vincoli

di sopraelevazione di un piano per gli edifici situati ai mapp. 43, 67, 68, 189

e 190 deve dunque essere confermata e il ricorso del comune deve essere respinto

su questi punti.

11.

Obbligo

per il comune di pianificare una strada d'accesso per il mapp. 302

11.1

Con

la revisione del piano regolatore, il mapp. 302, di proprietà di CO 1, su cui

sorge una casa monofamiliare, destinata a residenza secondaria, è stato incluso

nella zona edificabile, segnatamente nella zona residenziale edificata in ampia

misura ZR. Il Consiglio di Stato, con la risoluzione qui impugnata, ha accolto

il ricorso della proprietaria, nella misura in cui ha chiesto di ordinare al

comune di predisporre una soluzione volta ad urbanizzare il suo fondo con una

strada d'accesso. Il comune insorge avverso la menzionata risoluzione

governativa, chiedendone l'annullamento per quanto riguarda l'accoglimento del

ricorso di CO 1. A sostegno della sua impugnativa, il ricorrente lamenta la

carenza d'interesse pubblico e la violazione del principio della

proporzionalità. La resistente ha postulato la reiezione del ricorso, con

argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nel prosieguo della trattazione.

11.2

L'art. 19 LPT sancisce il principio per cui un fondo è

urbanizzato se vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte di acqua, d'energia

e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un

raccordo senza un dispendio rilevante (cpv. 1). Le zone edificabili sono

equipaggiate dall'ente pubblico nei termini del programma di urbanizzazione; il

diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari (cpv. 2). Se

l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve

permettere ai proprietari fondiari di provvedervi da sé secondo i piani da esso

approvati, oppure anticiparne le spese giusta il diritto cantonale (cpv. 3). L'urbanizzazione,

premessa indispensabile per un'eventuale autorizzazione edilizia (art. 22 cpv.

2.

lett. b LPT), è dunque formata da nozioni giuridiche indeterminate, che

devono essere concretizzate dal diritto cantonale o dalle autorità

amministrative o giudicanti attraverso l'interpretazione (Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation,

Berna 2001 n. 696). Si tratta di una nozione di diritto federale:

i cantoni non possono prevedere ulteriori condizioni perché sia soddisfatta, ma

possono definirne le esigenze di concretizzazione (DTF 117 Ib 308 consid. 4 a, André

Jomini, Kommentar RPG, ad art. 19

n. 10; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Handkommentar RPG 2006, ad art. 19 n. 13). Nel Cantone Ticino il legislatore si è

limitato a riprendere nell'art. 77 cpv. 1 LALPT la normativa federale (Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 567).

11.3

Con

la revisione generale del piano regolatore, l'assemblea dell'allora comune di

Sagno ha deciso l'ampliamento della zona edificabile in diversi comparti comunali,

tra cui anche quello in località Roncaccio, dove sono stati inseriti in zona

fabbricabile alcuni fondi dell'area sud (i mapp. 298 parziale, 301 parz. e 302,

della resistente), in precedenza attribuiti al territorio senza destinazione

specifica. Per quanto riguarda gli accessi a questo comparto, il nuovo piano

regolatore riprende essenzialmente la rete stradale di quello previgente,

apportando alcune modifiche. La strada di servizio s2, che attraversava la

parte mediana del comparto in parola fino ai mapp. 283 e 293, è stata

prolungata di circa 70 m, fino al limite dell'area boschiva a contatto con la

zona edificabile. Più a sud, la strada di servizio s1, parallela alla s2, che

in precedenza fungeva da asse perimetrale del comparto, separando la zona

edificabile da quella senza destinazione specifica, è stata accorciata di un

centinaio di metri, terminando ora all'imbocco del mapp. 301, sul cui lato

meridionale, a valle, separato quindi dalla via pubblica, è posto il fondo

della resistente (mapp. 302). Va notato che, unitamente a quest'ultimo fondo, anche

alcuni mappali situati al centro del comparto (mapp. 294 e 295) non godono di

accesso diretto alla via pubblica. Nondimeno il Consiglio di Stato ha accolto

il ricorso di CO 1, rinviando gli atti al comune per lo studio di una proposta

di urbanizzazione del suo fondo.

11.4

Da

quanto precede, occorre concludere che nel caso concreto il comparto, in cui è

inserito il mapp. 302, è da ritenersi sufficientemente urbanizzato. L'obbligo,

per l'ente pubblico, di urbanizzare le zone edificabili sancito all'art. 19

cpv. 2 LPT non può essere in alcun modo interpretato - per quanto concerne l'accesso,

che qui interessa - come obbligo di urbanizzare anche ogni singolo mappale che

fa parte di queste zone, così che ogni particella assegnata alla zona

fabbricabile possa essere raggiunta direttamente attraverso un'opera viaria

(segnatamente una strada di servizio) realizzata dalla collettività (cfr. STA

90.2003.2

del 30 aprile 2009 consid. 4). Contrariamente a quanto ha implicitamente

ritenuto il Governo con la sua decisione, il comune ha senz'altro atteso al suo

obbligo di equipaggiare il settore in oggetto, considerato come la quasi

totalità dei fondi attribuiti alla zona edificabile siano adeguatamente

urbanizzati tramite le vie di accesso esterne ed interne al comparto.

Giustamente, il legislativo comunale ha dunque deciso che l'obbligo di

provvedere all'equipaggiamento dei mappali centrali del comparto e quello della

resistente, incombeva ai proprietari medesimi. Peraltro, il mapp. 302, di

fatto, è da sempre accessibile, come sostenuto dalla stessa resistente e come

verificato dal Tribunale durante il sopralluogo, per mezzo della pista sterrata

esistente, che si diparte dalla strada di servizio s1 a sud del nucleo di

Trevalle e, attraversando i mapp. 376, 377, 378, 379, 380 e 381, situati in

zona agricola, approda al suo mapp. 299, ubicato a valle del mapp. 302. Certo,

l'utilizzo di questa via d'accesso non è garantito da diritti di passo iscritti

a registro fondiario su questi fondi. Ciò, tuttavia, per i motivi che precedono,

non può portare a diversa conclusione circa l'obbligo per il comune di urbanizzare

il fondo della resistente.

11.5

In

conclusione, il ricorso deve essere accolto su questo punto e la risoluzione

del Consiglio di Stato, nella misura in cui ha accolto l'impugnativa di CO 1,

deve essere annullata.

12.

Riassumendo,

il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Poiché il comune non è comparso in

causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente

pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28

LPamm). Esso dev'essere tuttavia tenuto a rifondere ai resistenti, CO 3, CO 5 e

CO 4, assistiti da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm). Le

ripetibili a beneficio del comune, in quanto patrocinato da un avvocato, sono

suddivise fra Stato del Canton Ticino, parzialmente soccombente, e CO 1, nella

misura in cui ha resistito a torto all'impugnativa. Quest'ultima è tenuta al

pagamento di tassa e spese di giudizio commisurate alla soccombenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge in concreto applicabili,

dichiara

e pronuncia:

1. In quanto

ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. La risoluzione 20

ottobre 2009 (n. 5327), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione

generale del piano regolatore del già comune di Sagno, ora comune di Breggia, è

1.1.1. annullata nella

misura in cui non ha approvato la

zona di completazione del nucleo NN,

riferita a parte del mapp. 173;

§. la suddetta zona di

completazione del nucleo NN è approvata così come adottata dall'assemblea

comunale del già comune di Sagno;

1.1.2. annullata e

riformata nel senso che il ricorso 14 gennaio 2009 di CO 1 è respinto.

2. CO 1 è

condannata al pagamento delle tasse di giustizia e delle spese per complessivi

fr. 800.- (ottocento). Quest'ultima e lo Stato rifonderanno fr. 1'000.- (mille)

ciascuno al ricorrente comune di Breggia a titolo di ripetibili, il quale è

tenuto, allo stesso titolo, a rifondere complessivi fr. 1'500

(millecinquecento) ai resistenti CO 3, CO 5 e CO 4.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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