90.2009.83

Variante concernente parametri edilizi nel centro storico

20 dicembre 2010Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

I ricorrenti hanno sostenuto che le nuove norme permettevano l'edificazione di

uno stabile troppo alto rispetto a quelli adiacenti, poiché l'altezza veniva

misurata a partire dal livello del terreno (che come si è visto sopra è sopraelevato

rispetto alla strada) e non dalla quota della strada stessa, come per gli altri

edifici. Questo comportava anche una violazione dell'art. 42 NAPP riferito alla

tipologia delle costruzioni. Inoltre veniva interrotta la continuità degli

edifici che si affacciano sulla strada. In fine, si sarebbe sacrificata

un'importante zona di verde.

C. Con risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5677) il Consiglio di Stato ha

approvato la variante e, nel contempo, respinto il ricorso. L'Esecutivo

cantonale, dopo aver rilevato che quella adottata è una situazione intermedia

tra quella in vigore e quella chiesta con la mozione, ha ritenuto adeguata la

modifica e l'ha approvata, invocando l'autonomia comunale. Il Governo ha poi osservato

che la mancata tutela dell'area verde esulava dal tema della variante.

D. Con ricorso 11 dicembre 2009 RI 1 e RI 2 insorgono al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo la concessione dell'effetto sospensivo al

ricorso e l'annullamento della pronuncia governativa. I ricorrenti sostengono

che, siccome è in corso la revisione del piano particolareggiato del centro

storico, risulta inopportuno modificare i parametri in questione, salvo ritornare

alla situazione originaria come proposto dalla mozione. Per il resto, anche in

questa sede i ricorrenti si concentrano sul problema dell'impatto di

un'edificazione secondo i nuovi parametri del giardino di Casa Balli.

E. Per quanto attiene all'effetto sospensivo, la Divisione si rimette

al giudizio del Tribunale, mentre il municipio non si determina al riguardo. Municipio

e Divisione postulano nel merito la reiezione dell'impugnativa; delle

argomentazioni del municipio si dirà, se necessario, in diritto.

F. Il 7 luglio 2010 ha avuto luogo un'udienza; le parti hanno confermato

le loro posizioni. Il giudice delegato le ha informate di aver già visitato i

luoghi e di aver scattato alcune fotografie. D'accordo le parti, le immagini

sono state acquisite agli atti e si è rinunciato a un ulteriore sopralluogo in

contraddittorio. Il comune è stato invitato a produrre i documenti relativi

all'informazione della popolazione e una perizia che era stata allestita in

merito all'espropriazione formale.

G. Acquisiti i citati documenti, il giudice delegato ha fissato un termine

alle parti per presentare le conclusioni. La Divisione si è limitata a comunicare di non avere osservazioni da formulare. I ricorrenti

hanno completato i loro argomenti sollevando una violazione della procedura di

partecipazione della popolazione. Il municipio ha ribadito la richiesta di

reiezione del gravame. Di più si dirà, se necessario, nei considerandi in diritto.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione

attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date (art. 38

cpv. 1 e cpv. 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il

ricorso è ricevibile in ordine e dev'essere esaminato nel merito.

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78.

consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale

interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81

consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n.

64.

ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.

Nelle conclusioni i ricorrenti eccepiscono una violazione dei disposti

sull'informazione e la partecipazione della popolazione al processo

pianificatorio.

3.1

Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori

informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni

previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per

un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv.

2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale

federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia

alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di

una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999 I 56 segg., 60, con

numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr.

DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio,

Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il

Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione

della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti

dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2

LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi

e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e

ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono

presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno

trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le proposte

pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e

informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito

dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).

Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano

regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006

n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad

assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo

pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano

essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in

soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a

favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal

municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative

dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del

piano da parte del legislativo.

Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4

LPT pone, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani a una

consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto,

su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2;

STF 1_C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).

3.2

Nel caso concreto la variante ha preso origine il 23 luglio 2007 da una

mozione di alcuni consiglieri comunali (art. 67 cpv. 1 legge organica comunale,

del 10 marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2), al quale ha fatto seguito, il 4 febbraio

2008, il rapporto della commissione del piano regolatore. Quindi il municipio

ha sottoposto al Dipartimento del territorio due proposte: quella della mozione

e una da esso stesso allestita. Il Dipartimento ha rilasciato i due esami

preliminari, in data 14 marzo rispettivamente 4 dicembre 2008. L'8 gennaio 2009 il municipio ha esposto all'albo un avviso per la serata informativa, che si è

svolta il 15 gennaio 2009. Il 10 marzo 2009 il municipio ha trasmesso al

legislativo le sue osservazioni alla mozione, proponendo una soluzione propria,

che è poi quella che è stata adottata.

3.3

I ricorrenti sostengono che l'avviso della serata pubblica sia stato

esposto in contrasto con una non meglio precisata prassi che prevede 15 giorni

di preavviso. Tale tesi non può essere seguita. L'avviso è stato infatti

esposto otto giorni prima della serata; la popolazione ha quindi avuto un tempo

senz'altro sufficiente per prenderne conoscenza e parteciparvi. Un simile lasso

di tempo è poi comparabile, per esempio, a quello che l'art. 51 cpv. 2 LOC

prevede per la convocazione del consiglio comunale.

Secondo gli insorgenti, in occasione della serata informativa non è stato

possibile visionare la documentazione presentata al Tribunale. Ora, ciò non è

determinante. La legge non prescrive nessuna particolare forma per

l'informazione della popolazione; essa può avvenire anche solo oralmente. Se,

alla fin fine, il fascicolo prodotto fosse solo il canovaccio della relazione

tenuta dall'autorità, nulla toglierebbe al rispetto della citata norma. Infine

tra la serata pubblica del 15 gennaio 2009 e le osservazioni 10 marzo 2009 con

le quali il municipio ha presentato il suo controprogetto, è passato un congruo

tempo nel quale la popolazione avrebbe potuto inoltrargli le proprie

osservazioni, così come lo avrebbe potuto fare in occasione della serata

stessa, seduta stante. I ricorrenti, che nemmeno indicano di avere avanzato

proposte, non censurano una mancata risposta a eventuali osservazioni che essi

avrebbero inoltrato.

Nel caso concreto, non sono pertanto

ravvisabili gli estremi di una violazione della procedura di informazione e

partecipazione della popolazione. La relativa censura dev'essere quindi respinta.

4.

I ricorrenti sostengono che, siccome è in corso la revisione del piano

particolareggiato del centro storico, anticipare la definizione degli indici

condizionerà in modo scorretto l'attività del pianificatore. Il municipio, al riguardo,

spiega che la modifica degli art. 40 e 41 NAPP si inserisce nel contesto più

ampio della citata revisione, con la quale è congruente. Tale affermazione

trova conferma nell'incarto novembre 2008 trasmesso al Dipartimento per l'esame

preliminare (cfr. pag. 2 i.f.), che contiene anche il progetto di

modifica delle norme di attuazione e di aggiornamento degli elaborati grafici

del piano particolareggiato del centro storico. Un simile modo di procedere non

viola alcuna norma e, del resto, i ricorrenti non indicano quale disposto di

legge potrebbe ostarvi. La variante in questione ha seguito - a ragione - la

procedura ordinaria, per cui è stata adottata dal consiglio comunale, cui spetta

il ruolo di pianificatore (34 cpv. 1 LALPT). Esso ha pertanto potuto valutare,

nell'ambito delle sue competenze, l'opportunità o meno di anticipare un

elemento della pianificazione che sarà chiamato a rivedere nel suo complesso e ciò

perché ha ritenuto che su questo punto era necessario procedere senza indugi. Tale

valutazione, nella misura in cui non integra una violazione del diritto, come

nel caso concreto, sfugge all'esame di questo Tribunale, riducendosi a una questione

di mera opportunità (cfr. supra, consid. 2.2.).

5.

I ricorrenti ritengono che la riduzione dell'altezza di 2.5 m rispetto ai parametri precedentemente in vigore non sia sufficiente a mitigare l'impatto della

costruzione che potrebbe sorgere sui fondi citati in ingresso, tenuto conto del

fatto che l'altezza sarà misurata non dalla strada, come per le altre

costruzioni, ma da una quota di circa quattro metri (essi si riferiscono,

seppur non esplicitamente, al fatto che il fondo risulta rialzato nei confronti

della strada dal muro che lo sorregge). Essa non garantirebbe nemmeno il rispetto

dell'art. 42 NAPP.

5.1

L'autorità di approvazione può, senza ledere l'autonomia del comune,

rifiutarsi di approvare una norma di piano regolatore che prevede un'utilizzazione

del suolo troppo intensiva e che non tiene in sufficiente considerazione gli

interessi pubblici e i principi che regolano la pianificazione del territorio.

Un'utilizzazione troppo intensiva del suolo può, segnatamente, pregiudicare

l'aspetto di una località, il suo equilibrio e il suo paesaggio, gravare in misura

eccessiva gli impianti di urbanizzazione ed i servizi pubblici, peggiorare le

condizioni igieniche abitative (aumento delle emissioni inquinanti, diminuzione

dell'irraggiamento solare e dell'aereazione degli edifici di nuova costruzione

e di quelli adiacenti esistenti ecc.; STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009

consid. 5.4.).

5.2

Il piano particolareggiato del centro storico di Locarno è suddiviso in

settori di risanamento conservativo, sostituzione, ristrutturazione, edifici ed

attrezzature d'interesse pubblico, strade, piazze e spazi pubblici (art. 4

NAPP). Alle nuove costruzioni, oltre agli art. 41 e 42 NAPP, si applicano

anche, per rinvio esplicito, i precedenti art. 15-19, 26-31 e 35-38. Si tratta

di un complesso di norme piuttosto restrittive e a carattere conservativo. Non è

dunque solo i limitando i parametri dell'altezza e dell'indice di sfruttamento

che avviene la protezione del pregiato nucleo di Locarno.

Come visto, attraverso la modifica qui impugnata il comune ha operato una riduzione

dell'indice di sfruttamento di 0.3 (da 1.2 a 0.9) nella zona a valle dell'asse stradale e di 0.4 nella zona a monte. Parimenti ha diminuito l'altezza massima consentita

per le costruzioni e per l'aggiunta di nuovi corpi da 15 m a 12.5 m. La soluzione adottata si pone così, come visto, in una posizione intermediaria tra gli

indici originari e quelli successivamente adottati e in vigore sino alla

modifica.

5.3

Il municipio, nelle sue osservazioni alla mozione citata in precedenza (cfr.

supra, A), ha affermato di riconoscere che lo sfruttamento a pieno dei parametri

approvati nel 1996 mal si conciliava con l'art. 42 NAPP, che impone, per le

nuove costruzioni, un impianto planimetrico e volumetrico che tenga conto dei

caratteri tipologici del tessuto adiacente. Esso aveva poi affermato di ritenere

che la clausola d'inserimento estetico potesse già essere sufficiente per

arginare la problematica. Tuttavia, l'esecutivo comunale ha deciso di

approfondire la tematica. Da un'analisi è emerso che se si tornasse ai parametri

originari (antecedenti al 1996) in svariati casi non sarebbe stato possibile

nessun nuovo intervento; inoltre andavano considerati anche i rischi per indennità

espropriative. Ha così concluso che i parametri in questione si inserivano

meglio nel contesto delle volumetrie esistenti nel centro storico, pur permettendo

la realizzazione di nuove costruzioni di una certa dimensione (per tutto quanto

precede cfr. osservazioni 10 marzo 2009, pag. 2 seg.).

5.4

Occorre subito osservare che l'edificabilità dei mappali che formano il

parco non è posta in dubbio dalla variante in esame, che interessa solo i

parametri di questa zona.

In linea generale si può affermare che tali parametri - come si può evincere

dallo studio contenuto nell'incarto novembre 2008 trasmesso al Dipartimento per

l'esame preliminare (cfr. in particolare l'allegato 4) - sono in linea con le

edificazioni esistenti. La riduzione dell'altezza delle costruzioni,

d'altronde, non è così insignificante come i ricorrenti sostengono.

In ogni caso, occorre qui rammentare che nella

presente vertenza, il Tribunale non gode di pieno potere cognitivo, segnatamente

non dispone del sindacato d'opportunità: difatti, il Governo, si è limitato ad

approvare la variante, senza modificarla (supra, consid. 2). Per poter essere

censurata da questo Tribunale, la variante in questione dovrebbe dunque violare

una norma di diritto. Sennonché i ricorrenti non indicano in concreto in cosa

consisterebbe la violazione del diritto nel non ridurre ulteriormente i citati

parametri come essi chiedono. Essi si limitano a sostenere che l'edificio che

potrebbe sorgere sul parco sarebbe imponente rispetto al tessuto adiacente e

che la variante non permette di proteggere il centro storico dalla speculazione

edilizia. Ora, i parametri adottati non sono così esagerati da giustificare la

censura, in quanto arbitraria, della decisione del consiglio comunale di adottarli

e del Consiglio di Stato di approvarli. Essi non sono pertanto lesivi del

diritto. Quanto al metodo di calcolo delle altezze, peraltro non oggetto della

variante, poteva semmai essere considerato nell'ambito di una pianificazione di

dettaglio, che comunque è stata esplicitamente scartata dal consiglio comunale.

Né è dato di vedere per quale motivo la modifica riduttiva dell'altezza e

dell'indice di sfruttamento vigenti possa poi violare, contrariamente a quanto

asseriscono i ricorrenti, l'art. 42 NAPP, secondo cui "in caso di nuova

edificazione, l'impianto planimetrico e planivolumetrico deve tener conto dei

caratteri tipologici del tessuto adiacente".

6.

In definitiva il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia

segue la soccombenza (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative

del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.). Non si giustifica l'assegnazione di

ripetibili al comune, rappresentato da un organo nella sua funzione (art. 31

LPamm).

7.

L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della

richiesta di effetto sospensivo. La stessa si appalesava, in ogni caso, irricevibile,

poiché i ricorrenti non l'hanno minimamente motivata.

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti

in solido.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla

sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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