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Buona fede e assegnazione a una zona di piano regolatore; obbligo di motivazione di una linea di arretramento

18 aprile 2012Italiano25 min

Source ti.ch

Fatti

i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei

dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto

la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27

consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

Azzonamento del mapp. 452

La ricorrente chiede l'assegnazione del fondo

alla zona edificabile Re. Preliminarmente essa sostiene che il Consiglio di

Stato non avrebbe sufficientemente motivato la sua decisione, essendosi limitato

a esprimere alcune considerazioni generiche, omettendo qualsiasi riferimento al

mapp. 452 e senza prendere posizione sulle puntuali contestazioni sollevate nel

ricorso.

3.1. Dal diritto di essere sentito, sancito dall'art.

29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999 (Cost.; RS 101), la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto

dell'interessato di ottenere una decisione motivata. Questa norma non pone

esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è

tenuta a esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte a influire

in qualche maniera sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle

parti. La garanzia ha essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli

interessati di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di

impugnarla con cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di

esaminare la fondatezza della decisione me-

desima (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b,

15 consid. 2a/aa i.f.).

3.2. In concreto, è vero che la decisione del Governo non brilla per dovizia di

motivazioni. D'altro canto, esso spiega i motivi alla base della mancata

inclusione del fondo in zona edificabile così come quelli che fondano la sua

assegnazione alla zona agricola. Certo, data l'importanza che la ricorrente

aveva dato alla questione dell'atteggiamento tenuto dall'autorità comunale

negli anni, esso avrebbe potuto spendere almeno una parola in merito. Tuttavia,

dal diritto di essere sentito, non può essere dedotto quello di ottenere una

presa di posizione articolata su ogni censura sollevata. Sotto il profilo del

diritto di essere sentito è infatti decisivo che l'Autorità si sia pronunciata

sui punti rilevanti per il giudizio, respingendo implicitamente le censure

manifestamente infondate sollevate dalla ricorrente e consentendole, per

finire, di afferrare la portata della sentenza e di impugnarla in questa sede

con cognizione di causa. In sostanza, il Governo - seppur implicitamente - ha

ritenuto affatto ininfluente l'argomentazione relativa alla protezione della

buona fede. Si tratta, ad ogni buon conto, di una valutazione relativa a una

questione di diritto, per la quale il Tribunale ha pieno potere cognitivo, al

pari del Consiglio di Stato. Se mai violazione del diritto di essere sentito vi

fosse stata, comunque verrebbe sanata in questa sede (cfr. infra, 4).

La ricorrente ritiene che il suo fondo andrebbe

assegnato alla zona edificabile in applicazione del principio della buona fede.

Essa, infatti, avrebbe ricevuto delle assicurazioni in tal senso dal municipio,

rispettivamente dal legislativo comunale, in forza delle quali essa avrebbe

ceduto gratuitamente al comune gli allora mapp. 34 e 35 e posato le condutture

per le acque.

4.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale,

il principio della buona fede, dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce

a ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle

sue promesse o ai suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la

fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1., 125 I

209 consid. 2c, 122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni

violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità

modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto

esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni:

l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei

confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere,

agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore

dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non

doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi

fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere

disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in

ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento

in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le

sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131 loc. cit., 129 II 361

consid. 7.1).

4.2. L'esame della documentazione prodotta dalla ricorrente e dall'istruttoria

emerge come in effetti il municipio di Ponte Capriasca si fosse impegnato a

sostenere la proposta di inserimento in zona edificabile del fondo. Un simile

impegno - invece - non è stato assunto da parte del legislativo comunale,

contrariamente a quanto ritiene la ricorrente. Il doc. D costituisce unicamente

il preavviso dell'assemblea comunale riportato nel documento 29 luglio 1975,

destinato all'evasione dei ricorsi da parte del Governo nel 1977, procedura

conclusasi con il rifiuto da parte del Consiglio di Stato di dare seguito alla

richiesta di azzonamento. Nemmeno dal doc. H è possibile dedurre un

qualsivoglia impegno da parte del legislativo comunale a proporre l'edificabilità

del fondo.

Sulla base della (sola) promessa del municipio la ricorrente non può pretendere

che il mappale sia assegnato alla zona edificabile. Non può infatti esserle

sfuggito il fatto che una simile eventualità si sarebbe potuta realizzare

unicamente tramite l'adozione di siffatta pianificazione da parte del

legislativo comunale, organo competente in materia di pianificazione del

territorio (art. 34 LALPT) e, inoltre, con la sua approvazione da parte del

Consiglio di Stato (art. 37 LALPT). Per questo motivo, il succitato impegno non

era in ogni caso suscettibile di far nascere in lei alcuna aspettativa tutelabile

dal profilo giuridico (cfr. DTF 102 Ia 331 consid. 3b). Ancora di recente, il Tribunale federale - richiamandosi alla

giurisprudenza appena evocata - ha avuto modo di stabilire che l'Esecutivo

comunale non può rilasciare dichiarazioni vincolanti sul futuro stato

pianificatorio di un fondo (STF 1C_5/2011 del 30 maggio 2011 consid. 2.3.).

La decisione del comune, così come quella del

Governo, risulta inoltre corretta anche da un punto di vista pianificatorio.

5.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18

segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).

Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può prevedere altre zone

d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).

Le zone edificabili comprendono, secondo

l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati

in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati

entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va

attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli

interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a

salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente

o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid.

3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata

relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della

pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché

soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno

interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;

inoltre Waldmann/Hänni, op. cit.,

ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario

LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco

Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20

marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire

a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il

Considerandi

paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;

esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in

sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla

coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento

dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso

senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere

delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola,

intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella

versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,

dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi

di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli

insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione

sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio

del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22

maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., 471, con rinvii).

5.2

Innanzitutto il mapp. 452 non appartiene ai terreni già edificati in larga misura ai

sensi dell'art. 15 lett. a LPT, per i quali si intende essenzialmente il

territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole

particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona

edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 23; Flüc-kiger/Grodecki, op. cit., ad art.

15.

n. 85-93; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). Già la lettura della cartografia del piano permette

di escludere che il mapp. 452 configuri un caso di applicazione dell'art. 15

lett. a LPT. Evenienza che è stata poi confermata dalla visita dei luoghi. Il

terreno è privo di edificazione e confina, su due lati, con il bosco. Esso

risulta fisicamente separato dalla zona edificabile Re più prossima da via

Bossago, che segna un limite percettibile del tessuto edilizio. Verso sud esso

è poi a contatto con l'oratorio di San Rocco, e con il perimetro del nucleo,

costituito da alcuni piccoli edifici posti su un sentiero che sale verso il

bosco. Edifici inseriti nella zona nucleo, con un carattere percettibilmente

diverso da quello della zona RE, cui la ricorrente vorrebbe veder inserito il

suo fondo. Anche questo compatto fronte segna dunque un limite percettibile

della zona fabbricabile. Il mappale non si configura dunque alla stregua di una

Baulücke.

Dalla risoluzione di approvazione emerge, infine, che non vi è

necessità di questo terreno per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici

anni (art. 15 lett. b LPT): la zona edificabile è infatti sufficientemente

dimensionata per far fronte al prevedibile aumento della popolazione (cfr. ris.

gov. impugnata, pag. 22-24 e supra, C.c.). Nemmeno può essere seguito il

ragionamento della ricorrente che tende a minimizzare la portata dell'eventuale

azzonamento del suo fondo sulla contenibilità del piano. Innanzitutto non si

tratta - come essa sostiene - di un limitato adattamento del limite di zona

edificabile. Si tratterebbe, invece, di un ampliamento della stessa di alcune

migliaia di mq. In ogni caso, per costante giurisprudenza, anche le particelle

di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta

l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (DTF 116

Ia 236 seg.; STF 1A.25/2001-1P.75/2001 del 26 settembre 2001 consid. 4b).

5.3

La mancata assegnazione del mapp. 452 alla zona edificabile non è

nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, che la ricorrente invece

intravvede nel fatto che il suo fondo rappresenta l'unico in corrispondenza del

fronte del nucleo a non essere riconosciuto come edificabile.

5.3.1

Il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato

all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in

modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito

di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente

limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da

situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal

profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione.

L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:

per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri

pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con

rinvii).

5.3.2

Ora, il limite della zona edificabile, come già visto in precedente (supra,

5.2

), appare corretto e sorretto da motivazioni oggettive. D'altro canto la

situazione del fondo in parola appare assai diversa da quella sugli altri

fronti del nucleo. Si tratta, infatti, di un fondo marginale e privo di

edificazioni, che si snoda verso la sovrastante zona inedificata costituita da

campagna e boschi.

5.4

Da ultimo, corretta appare pure l'assegnazione del mappale alla zona

agricola. In sede di sopralluogo si è potuto costatare come il fondo si presenti

come una distesa erbosa che - come conferma il catasto delle idoneità agricole -

si presta alla viticoltura e allo sfalcio.

5.5

In definitiva, in assenza dei requisiti minimi posti dall'art. 15 LPT, la

decisione di non assegnare il mappale in questione alla zona edificabile è

corretta e dev'essere qui confermata. In questo caso, infatti, nemmeno una

ponderazione globale degli interessi (supra, 2.1) permetterebbe di

attribuire il fondo in questione alla zona fabbricabile. All'inclusione del

fondo in questa zona osterebbero comunque l'interesse generale a impedire la

formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49 consid. 3c)

e l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare

sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

Linea di arretramento sul mapp. 960

6.

La ricorrente domanda lo stralcio della linea di

arretramento in corrispondenza del mapp. 960, subordinatamente la riduzione

della sua profondità sino a farla corrispondere al filo della facciata

dell'edificio esistente sul limitrofo mapp. 25, oppure in subordine ancora,

proseguendo la linea di confine fra il mapp. 960 e il mapp. 24. La misura,

ritenuta assai incisiva, non era stata motivata. Non sorretto da un interesse

pubblico preminente, il vincolo violerebbe anche i principi della

proporzionalità e della parità di trattamento.

7.

Una restrizione di diritto pubblico è

compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se

si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante,

rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art.

36.

cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La

legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte

dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle

proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che

coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che

compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel

caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente

dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con

rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit. , n. 98-102; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i

diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

8.

8.1

La ricorrente non mette in dubbio che la

restrizione della proprietà all'esame si fondi su una sufficiente base legale.

A ragione. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello

costituzionale dall'art. 78 Cost. che ne affida la competenza ai Cantoni. Il

paesaggio è pure protetto dalla LPT (art. 3 cpv. 2 e 17 LPT). In particolare, il

diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone

di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT). La LALPT sancisce espressamente all’art 28

cpv. 2 lett. h la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani

regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni

fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio,

dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico

culturale o della vista panoramica. La base legale risulta pertanto data.

8.2

Pure di principio è dato l'interesse pubblico all'istituzione di questo

tipo di vincoli. Il nucleo storico di Ponte Capriasca è assai pregevole, come

il sopralluogo esperito ha permesso di confermare. Non a caso esso è oggetto di

una pianificazione di dettaglio, volta a una gestione di salvaguardia e

valorizzazione. A nulla servirebbe l'impianto normativo scelto dal comune, se

poi venisse permessa un'edificazione a ridosso della sostanza tradizionale,

soffocandola e indebolendone la lettura.

8.3

La motivazione del vincolo è tuttavia assai lacunosa. Consiglio di Stato e

municipio si limitano a sostenere che il vincolo non sia particolarmente gravoso,

perché non eccedente - in sostanza - a quanto già imposto da altri vincoli

pianificatori (distanze da confini e costruzioni). Tale argomentazione non può

essere seguita. Innanzitutto, se così fosse, ci si potrebbe invero chiedere se la

misura in questione sia necessaria, e - pertanto - rispettosa del principio di

proporzionalità (cfr. supra, 7). In ogni caso l'assunto è scorretto,

poiché la linea impone in realtà un arretramento maggiore di quello degli altri

vincoli citati. Vero è, invece, che essa non intacca la possibilità per il

proprietario di sfruttare in modo conveniente i parametri edilizi previsti per

il suo fondo. Sia come sia, invano si cerca una congrua motivazione sulla sua

istituzione e ancor più sulla sua posizione, anche in relazione a situazioni

apparentemente analoghe desumibili dal piano. Ora, confrontato con la carenza

di motivazione del vincolo, non sanata in sede di risposta dal parte del

municipio, il Governo avrebbe dovuto non approvarlo. In definitiva, con il loro agire, tanto il municipio

quanto il Governo hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione, in spregio al principio fondamentale di cui all'art. 26 cpv. 2

LPamm, impedendo di fatto

al Tribunale di poterla

sindacare. Non spetta infatti a questa Corte sopperire alle carenze di

motivazione messe in essere dalle precedenti autorità.

8.4

In definitiva, su questo

punto il ricorso dev'essere accolto e il vincolo impugnato annullato,

impregiudicata la facoltà del comune di ripresentarlo, motivandolo compiutamente.

9.

Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere

parzialmente accolto. Per quanto attiene al mapp. 452 la decisione del Governo

viene confermata, mentre in relazione al mapp. 960 il ricorso è accolto.

10.

La tassa di giustizia è posta a carico della

ricorrente, proporzionalmente al grado di soccombenza, mentre il comune può esserne

mandato esente, conformemente alla prassi (art. 28 LPamm). Esso non è invece

sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili alla ricorrente, commisurate al

grado di successo dell'impugnativa, a valere per le due istanze ricorsuali (art.

31.

LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione impugnata è annullata nella

misura in cui approva la linea di arretramento in corrispondenza del mapp. 960

di Ponte Capriasca;

1.2. la linea di

arretramento in corrispondenza del mapp. 960 di Ponte Capriasca è stralciata.

2. La tassa

di giustizia, di fr. 1'000.-, è posta a carico della ricorrente, alla quale il

comune verserà fr. 1'500.- per ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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