90.2010.329

Variatne di piano regolatore - Violazione della procedura d'informazione e partecipazione della popolazione

14 dicembre 2011Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. RI 1 è comproprietario del mapp. 1666 di Arbedo-Castione. Su di

esso sorge la sua abitazione, affacciata su via __________. Il fondo è attribuito

dal piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni 14

maggio 2002 (n. 2284) e, per le parti sospese, 11 marzo 2003 (n. 1039), alla

zona edificabile residenziale semi-estensiva (RSE).

b. Il comune è proprietario del mapp. 582, attribuito a una zona per

attrezzature ed edifici di interesse pubblico "area di svago" (AP/EP;

n. 45), situato dirimpetto al mapp. 1666, oltre via __________. All'estremo

nord del mapp. 582, proprio di fronte alla casa di RI 1, il comune, sulla base

della licenza edilizia 17 gennaio 2007, ha realizzato una piazza per la raccolta separata dei rifiuti, avente una superficie di ca. 100 mq e formata da alcune

benne destinate al deposito di scatolame (latta e alluminio), PET, vetro, carta

e cartoni, vestiti e scarpe.

B. a. Il 4 maggio 2007, il municipio ha presentato al Dipartimento del

territorio cinque varianti, con l'intenzione di ottenerne l'approvazione

tramite la procedura prevista per quelle di poco conto. Approvazione che è

avvenuta con decisione dipartimentale dell'8 agosto 2007.

Per quanto qui torna utile riportare, tre varianti prevedevano l'istituzione di

centri per la raccolta separata dei rifiuti (mapp. 241, 1205 e 582), una ancora

il cambiamento di destinazione del mapp. 360 da AP-EP "rifiuti" a

"svago" e l'ultima la parziale assegnazione del mapp. 1626 a strada di servizio. Per quanto attiene più in dettaglio al mapp. 582, la variante prevedeva di

assegnare l'area occupata dalla struttura descritta sopra, a una zona AP-EP con

funzione di centro raccolta rifiuti (cfr. fascicolo "Comune di

Arbedo-Castione, Piano regolatore, Varianti", maggio 2007, pag. 7 e

allegato 4).

b. Preso atto che nel periodo di pubblicazione erano giunti due ricorsi contro

quella relativa al mapp. 582, il municipio ha deciso di sottoporre al consiglio

comunale le varianti relative ai mapp. 241, 1205 e 582, per adozione,

intendendo così seguire la procedura ordinaria, temendo che quella per le

modifiche di poco conto potesse essere ritenuta inapplicabile al caso concreto,

ciò che avrebbe potuto comportare l'annullamento di tutto l'iter in sede

ricorsuale (messaggio municipale 23 ottobre 2007, n. 254). L'esecutivo comunale ha così deciso di considerare

il contenuto dell'approvazione dipartimentale citata quale esame preliminare ai

sensi dell'art. 33 della legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1; cfr.

ris. gov. impugnata, pag. 1; risoluzione 5 novembre 2008, n. 6504, con la quale

il Consiglio di Stato ha statuito sui ricorsi riguardanti la citata modifica di

poco conto, pag. 1). La variante (fascicolo ottobre 2007) è stata approvata

nella seduta 10 dicembre 2007.

c. Con ricorso 18 febbraio 2008, RI 1 è

insorto davanti al Consiglio di Stato opponendosi alla citata modifica del

piano regolatore, in particolare contro il centro di raccolta in via __________.

Egli riteneva vi fosse un'elevata concentrazione di centri di raccolta e che

quello in esame creasse un problema di viabilità, con particolare riferimento

alla assenza di posteggi per i fruitori e alle operazioni di vuotatura con i

mezzi pesanti. L'insorgente considerava inoltre opportuna un'organizzazione più

moderna della raccolta, segnatamente con la posa di contenitori interrati.

d. Il Governo, con decisione 21 ottobre 2008, ha disatteso l'impugnativa e approvato le varianti. Tale decisione è stata annullata da questo

Tribunale (cfr. STA 90.2008.76/80 del 30 luglio 2010). Non occorre riportare

qui i dettagli di questa procedura, nota alle parti. A questo stadio è sufficiente

ricordare che il Tribunale ha retrocesso gli atti al Governo perché, una volta

costituitosi correttamente e premuratosi di affidare l'istruttoria e la redazione

della decisione a un funzionario che non si fosse occupato della procedura di

variante di poco conto, si pronunciasse nuovamente sulle varianti e sul ricorso

di RI 1.

e. Con risoluzione 9 novembre 2010 (n. 5510), qui impugnata, il Consiglio di

Stato, ha nuovamente approvato le varianti e, nel contempo, ha disatteso il

ricorso di RI 1. La nuova decisione è testualmente identica a quella annullata,

fatto salvo lo stralcio dell'indicazione che la stessa veniva presa su proposta

del Dipartimento del territorio e una breve indicazione sulla pregressa

decisione di questo Tribunale. Secondo il Governo, l'intervento rispondeva a un

interesse pubblico ed era rispettoso dei limiti di esposizione al rumore.

Quanto alle questioni viarie, ha soggiunto, si trattava di aspetti da gestire

in fase di esercizio mediante operazioni di polizia e di controllo.

C. Con ricorso 13 dicembre 2010, RI 1 adisce il Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo, previa concessione dell'effetto sospensivo all'impugnativa,

l'annullamento della risoluzione 21 ottobre 2008 [recte: 9 novembre 2010,

cfr. infra, 1.2.]. Nel merito, RI 1 osserva come le varianti sarebbero

lesive del principio della stabilità dei piani, poiché non vi sarebbe, a loro

sostegno, alcun cambiamento notevole delle circostanze dall'adozione del piano.

Pure lesi sarebbero i principi dell'informazione sancito dalla legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e della

buona fede. Egli ribadisce, inoltre, le tesi avanzate davanti al Governo contro

il centro in via __________, relative all'impatto della struttura sull'adiacente

zona residenziale e ai problemi viari generati dall'opera. Da ultimo, l'insorgente

ritiene che le varianti siano state adottate in violazione alle norme relative

all'assunzione delle prove, in relazione all'esperimento di sopralluoghi; con

ciò non sarebbe stata garantita un'autorità di ricorso indipendente e con pieno

potere cognitivo.

D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il municipio e la Divisione

con argomenti che, se necessario, saranno ripresi nel seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la

legittimazione attiva del ricorrente e la tempestività del ricorso sono date

dagli art. 38 cpv. 1 e 4 lett. b LALPT; RL 7.1.1.1.

1.2. Il ricorrente chiede, nel petitum, l'annullamento della decisione

21 ottobre 2008, mentre in ingresso egli indica di aggravarsi contro la decisione

9 novembre 2010. Ora, non sussiste dubbio alcuno che RI 1 intendesse ottenere

l'annullamento di quest'ultima decisione. Il Tribunale esaminerà, pertanto, il

ricorso in tal senso. Con questa precisazione l'impugnativa è ricevibile in

ordine.

1.3. Il ricorso viene evaso in base agli atti, che comprendono anche quelli che

il Governo aveva già trasmesso al Tribunale nell'ambito della precedente

procedura. In questo modo è dato seguito al richiamo operato dal ricorrente

degli incarti completi relativi alle risoluzioni governative del 2008 e del 2010.

Avendo già visitato i luoghi in contraddittorio nell'ambito della pregressa procedura,

il Tribunale rinuncia inoltre a esperire un nuovo sopralluogo, del resto

nemmeno sollecitato dalle parti e comunque non decisivo ai fini del giudizio

(art. 18 cpv. 1 LPamm).

Considerandi

2.

2.1

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta.

Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il

riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.

Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1

LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata

effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a

livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

La Confederazione, i Cantoni e i comuni elaborano e coordinano le

pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv.

1.

LPT). Per i piani d'utilizzazione

- nel nostro cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24

segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità

di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti

devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione

chiara e ben definita. Il diritto cantonale può, inoltre, prevedere delle altre

zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono, difatti,

tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.

15.

lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.

Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le

attrezzature di interesse pubblico (AP-EP; cfr. art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT)

che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi

bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro

realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta

soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione,

ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedano

il periodo di quindici anni, determinante per il dimensionamento delle zone

edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto

dell'interesse pubblico, è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che

la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza

(RDAT II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di

zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno,

senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior

libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non

adempie a queste condizioni (Eric

Brandt/Pierre More, Commentaire LAT, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo

1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine d'idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT

stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore

devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i sevizi e le

attrezzature d'interesse pubblico.

4.

Preliminarmente, ci si potrebbe chiedere se il Governo abbia dato pienamente

seguito all'ordine impartito da questo Tribunale, atteso come la decisione qui

impugnata sia identica a quella precedentemente prolata. Sia come sia, visto

che comunque il ricorso deve essere accolto per altri motivi, la questione può

restare indecisa.

5.

Nella precedente decisione questo Tribunale, dopo aver rilevato che

ormai era divenuto superfluo esaminare l'applicabilità della procedura delle

varianti di poco conto, avendovi nel frattempo il comune rinunciato e optato

per quella ordinaria, aveva osservato che ciò appariva problematico. Il

precedente giudizio, tuttavia, si era limitato a costatare l'irregolarità che

ciò aveva cagionato nella composizione del collegio giudicante. Il Tribunale non

aveva approfondito oltre l'esame, poiché la causa andava ritornata al Governo

la cui decisione avrebbe potuto nuovamente essergli dedotta in esame. Cosa che

in effetti è avvenuto.

6.

Secondo RI 1 il mondo con cui si è proceduto contrasta con il

principio di informazione sancito dalla LPT. La censura non è destituita di

pregio.

6.1

Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori

informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni

previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per

un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv.

2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale

federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia

alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di

una molteplicità di situazioni complesse (RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con

numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr.

DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio,

Berna 1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il

Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione

della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti

dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2

LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi

e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e

ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono

presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta

giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie

nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio

informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito

dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).

6.2

Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano

regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006

n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad

assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo

pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possono

essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in

soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a

favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal municipio,

serve inoltre a prevenire presentazione di proposte alternative dell'ulti-

ma ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da

parte del legislativo.

6.3

Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso,

l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani

ad una consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in

modo succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II

120.

consid. 3.2; STF 1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).

6.4

La decisione impugnata è silente in merito a una verifica

del rispetto del principio d'informazione e di partecipazione della popolazione

e questo benché nell'ambito delle conclusioni relative alla precedente

procedura davanti al Tribunale il ricorrente avesse già sostenuto, seppure in

modo sbrigativo, che tale principio fosse stato violato. Ora, queste formalità

non sono state seguite in concreto. La mancanza trae origine dalla decisione dell'autorità

comunale di seguire la procedura ordinaria, dipartendosi senza particolari

formalità da quella per le varianti di poco conto inizialmente esperita, per la

quale tale esigenza, come visto, non sussiste.

Nemmeno supplisce a tale mancanza il fatto che il messaggio municipale sia

stato presentato solo dopo che gli atti relativi alla modifica di poco conto

erano stati pubblicati, dal 30 agosto al 28 settembre 2007, proprio come

reazione ai ricorsi interposti contro la variante in relazione al mapp. 582

(cfr. messaggio municipale 254/2007 del 23 ottobre 2007). Tanto più che né il

municipio nel messaggio né la commissione delle petizioni nel rapporto 8 novembre

2007.

prendono posizione su tali ricorsi. Nemmeno il consiglio comunale ha

discusso le tesi avanzate dai ricorrenti, atteso come la variante è stata

adottata senza discussione (cfr. verbale seduta 10 dicembre 2007).

6.5

Ne discende che i requisiti posti dagli art. 4 LPT e 32 e segg. LALPT non

sono stati rispettati. La risoluzione governativa impugnata deve, pertanto,

essere annullata.

7.

Per i motivi che precedono, il ricorso dev'esser quindi accolto,

senza che sia qui necessario, e nemmeno opportuno, esprimersi sulle ulteriori

censure sollevate dal ricorrente.

8.

L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda

di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame. Domanda che, comunque, non

poteva essere accolta, non essendo stata dovutamente motivata dall'insorgente

il quale si è limitato a indicare di richiederla "visto lo stato delle

cose, alfine di evitare un danno difficilmente reparabile [recte:

riparabile] in caso di esecutività della pronunzia". Il Tribunale non

ha nemmeno intravvisto motivazioni per concederlo d'ufficio.

9.

Dato l'esito si rinuncia, conformemente alla prassi, a prelevare una

tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune verserà al ricorrente un adeguato

importo per ripetibili (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza la risoluzione 9 novembre 2010 (n. 5510)

del Consiglio di Stato è annullata.

Non si preleva la tassa

di giustizia. Il comune di Arbedo-Castione verserà fr. 1'000.- a RI 1 per

ripetibili.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

3003

Berna;

Ufficio federale dell'ambiente UFAM, 3003 Berna.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

Informazioni legali |

Requisiti minimi |

Contatta il webmaster