90.2011.1

Zona di pianificazione comunale riguardante un vasto comparto a forte attrazione di grandi generatori di traffico (GGT)

23 maggio 2012Italiano27 min

Source ti.ch

Fatti

i grandi generatori di traffico;

viste le risposte:

- 21 marzo 2011 del

municipio di Agno;

- 21 marzo 2011 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

viste le osservazioni allo

scritto con allegati 30 marzo 2011 del municipio di Agno:

- 14 novembre 2011 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

- 5 gennaio 2012 della RI

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nel

territorio giurisdizionale del comune di Agno, il comprensorio Monda-Bollette,

che si sviluppa su una vasta area a nord e sud del tracciato di via Lugano, delimitato

ad ovest dal corso del fiume Vedeggio e ad est dall'infrastruttura dell'aeroporto,

è riservato dal piano regolatore principalmente all'insediamento delle attività

a carattere commerciale, di servizio e alberghiero, nonché alla funzione

residenziale. Questo comparto, la cui centralità territoriale lo qualifica come

complemento ovest all'area urbana di Lugano, ha conosciuto in questi ultimi decenni

in particolare un marcato consolidamento della funzione commerciale, con l'insediamento

e l'ampliamento di alcuni centri d'acquisto-vendita di notevole rilevanza,

segnatamente di quelli di Migros, Coop e Aldi. Il forte richiamo e l'attrattiva

esercitata su questi grandi generatori di traffico, fra cui si deve annoverare

anche l'aeroporto, e sui commerci di minore superficie di vendita, in forte

aumento nel comprensorio, ha evidenziato, come in altri luoghi del Canton Ticino,

i rischi che maggiormente affliggono questi comparti commerciali in termini di

funzionalità, di protezione ambientale e di qualità urbanistica. Tant'è che allo

scopo di porre rimedio a tutti questi problemi in modo coordinato e sulla

scorta delle competenze acquisite in materia di insediamenti commerciali in

questi ultimi vent'anni, il Cantone, nell'ambito della revisione generale del

piano direttore, ha messo a punto la scheda di coordinamento R8, relativa ai

grandi generatori di traffico - GGT, che identifica, oltre ai centri urbani, 8

aree potenzialmente in grado di accogliere nuovi centri commerciali di una

certa dimensione, tra cui figura il cosiddetto comparto di studio del Vedeggio,

di categoria risultato intermedio, interessante i comuni di Agno, Bioggio e

Manno. A questi tre comuni è demandato il compito di individuare le aree

strategiche ed idonee per insediare i GGT e di definire di conseguenza i limiti

di contenibilità ammissibili in funzione di adeguati criteri funzionali

(viari), ambientali e urbanistici. Parallelamente, questi comuni hanno difatti

dato avvio ad uno studio per l'elaborazione di un “concetto di sviluppo

territoriale Nuovo Polo del Vedeggio” (cfr. Il futuro del piano del Vedeggio:

concetto di sviluppo territoriale, rapporto intermedio per la consultazione,

aprile 2008/aggiornamento febbraio 2009), attraverso cui sono state

identificate tre aree, suscettibili di essere approfondite nell'ambito e nell'ottica

della suddetta scheda di piano direttore: l'area di Cairello-Suglio, all'altezza

dell'uscita dell'autostrada A2 a Lugano nord, ubicata nel comune di Manno, l'area

di Cavezzolo, in corrispondenza del nodo intermodale, sita nel comune di

Bioggio e, per quanto qui interessa, l'area Monda-Bollette del comune di Agno. Considerati

quindi lo studio in atto, le preoccupazioni circa l'insediamento di nuovi

centri commerciali, espresse dal consiglio comunale di Agno, attraverso la

risoluzione 31 maggio 2010, e della popolazione, tramite la petizione del 1° settembre

2010, e la necessità di prevenire e risolvere i problemi ad essi già oggi afferenti

(in particolare quelli riguardanti la viabilità locale e regionale), con

decisione 2 novembre 2010 il municipio di Agno ha adottato una zona di

pianificazione relativa ai grandi generatori di traffico a salvaguardia di una

pianificazione per l'insieme del comparto Monda-Bollette. Tale pianificazione

si prefigge l'obiettivo di mettere a punto un ordinamento

territoriale-urbanistico complessivo più confacente per lo sviluppo sostenibile

dal profilo viario ed ambientale di questo comparto importante per la regione.

Nel perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1:5'000, ottobre

2010), della durata di 5 anni, che ricomprende la zona commerciale-servizi

CO-SE, la zona commerciale-servizi di pertinenza aeroportuale CO-SEA, la zona residenziale

semi-intensiva R4 e la zona residenziale intensiva R6, è vietato dunque ogni

intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione

futura. In particolare, non è ammesso l'insediamento di nuovi edifici ed

impianti o altri interventi e misure che possono generare un forte aggravio

sulla viabilità locale e cantonale e del carico ambientale, così come l'ampliamento

di quelli esistenti. In aggiunta alle condizioni generali testé esposte, la

scheda descrittiva assoggetta le istanze edilizie ad una limitazione circa il

numero massimo dei movimenti: di regola, il tetto massimo per ogni progetto è

fissato in 200 movimenti veicolari giornalieri per le attività commerciali di

vendita e in 100 movimenti giornalieri per le attività logistiche. Non saranno

in ogni caso rilasciate licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai

sensi dell'art. 71a della legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 LALPT, RL 7.1.1.1; cfr.

scheda descrittiva, cifra 10, pag. 15).

B. La zona di

pianificazione in parola ha incluso, in località Monda, il mapp. 812, di

proprietà della RI 1, e il contiguo mapp. 800, di proprietà de __________. Il

mapp. 812 presenta una superficie 26'457 mq, su cui la proprietaria ha edificato,

sin dal 1994, il proprio centro commerciale __________. Il mapp. 800, di 17'819

mq di superficie, su cui sorge il complesso alberghiero __________, è stato

invece oggetto, da parte della RI 1, di una domanda di costruzione per l'edificazione

di un centro commerciale. Il vigente piano regolatore include entrambi i fondi

in zona commerciale-servizi di pertinenza aeroportuale CO-SEA, retta dall'art.

41 norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).

C. Con ricorso 3 gennaio 2011, la RI 1 insorge innanzi al Tribunale

cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione municipale, chiedendo,

in via principale, l'annullamento della zona di pianificazione nella misura in

cui si estende alla zona CO-SEA e l'accertamento che detta zona adempie i criteri

di una zona GGT. In via subordinata, essa domanda che la durata dell'impugnato

provvedimento sia limitata a due anni. A sostegno della sua impugnativa, la

ricorrente lamenta innanzitutto la violazione della garanzia della proprietà,

ritenendo il provvedimento comunale in discussione non sorretto da una valida

base pianificatoria, nella misura in cui si fonda sulla scheda di coordinamento

R8 del nuovo piano direttore, non ancora in vigore e di risultato intermedio,

né da un interesse pubblico preponderante e sufficiente per giustificare una

misura così limitativa e lesivo del principio della proporzionalità. Inoltre,

essa si duole della violazione del principio della sicurezza del diritto e di

quello della buona fede. L'insorgente sostiene che il richiamo dello studio per

l'elaborazione di un “concetto di sviluppo territoriale Nuovo Polo del Vedeggio”

sarebbe inconcludente: difatti non vi sarebbe in realtà alcuna volontà di

coordinamento delle tre aree strategiche potenzialmente idonee ai GGT individuate

in ciascuno dei tre citati comuni. Lo proverebbe il fatto che il municipio di

Agno abbia adottato autonomamente, e in modo non coordinato, la misura qui in

contestazione. La ricorrente fa notare poi che all'epoca dell'allestimento del

vigente piano regolatore era stato elaborato uno studio (“Concetto urbanistico

per il comprensorio via Lugano/Aeroporto”), sulla base del quale è stata poi

adottata la zona CO-SEA, includente il suo fondo, che era inteso proprio a promuovere

lo sviluppo delle attività commerciali e di servizio in quel comparto e anche a

recepire le intenzioni progettuali dell'insorgente, allora già note. Tant'è che

subito dopo l'adozione del piano regolatore, il municipio aveva regolarmente

rilasciato alla ricorrente una licenza edilizia per il cambiamento di

destinazione di un capannone, di ca. 2000 mq, da deposito a superficie di

vendita. Di conseguenza, il comune di Agno disporrebbe già, con la zona CO-SEA,

di un valido, idoneo ed anche recente assetto pianificatorio, atto a regolare

correttamente l'insediamento di (altri) impianti generatori di traffico, tenuto

conto, dal profilo viario, dell'impianto della futura circonvallazione

Agno-Bioggio e, dal profilo ambientale, della tendenza al continuo

miglioramento della qualità dell'aria nel comparto di riferimento. Una verifica

della pianificazione vigente sarebbe pertanto ingiustificata. L'insorgente

prende comunque atto della volontà, che avrebbe espresso l'autorità comunale

attraverso la scheda descrittiva, di garantire le premesse idonee per consentire

l'adeguato consolidamento e sviluppo delle attività già presenti nel comparto,

in particolare quelle della ricorrente. L'insorgente censura, infine, la durata

della zona di pianificazione, fissata al massimo legale di 5 anni senza il

sostegno di una benché minima giustificazione. Ora, ritenuta l'esistenza degli

studi effettuati per allestire la scheda R8 del piano direttore, dello studio

specifico concernente il comprensorio Lugano/aeroporto, dello studio relativo

al concetto di sviluppo territoriale Nuovo Polo del Vedeggio e il fatto che il

comune di Agno procederebbe autonomamente nell'allestimento della nuova

variante rispetto ai comuni di Bioggio e Manno, una durata di 2 anni dovrebbe

essere più che congrua.

D. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano

il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso,

riprese nei considerandi di diritto.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo

(art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1; dal 1° gennaio 2012, art.

64 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; BU

48/2011, 525 segg.). L'insorgente è inoltre legittimata a ricorrere a tenore

dell'art. 64 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012, art. 64 cpv. 2 lett. a Lst).

1.2. Si rivela invece irricevibile, siccome esula

dalla presente procedura, la richiesta di accertare che la vigente zona commerciale-servizi

di pertinenza aeroportuale CO-SEA adempie i criteri di una zona di grandi

generatori di traffico (in seguito: GGT). Ora, l'esame della pianificazione

vigente soggiacente alla zona di pianificazione alla luce degli sviluppi che il

comparto in parola ha conosciuto in questi ultimi dieci anni è appunto il

compito che spetta al comune di svolgere tenendo conto delle nuove problematiche

poste dall'insediamento nel comparto di alcuni GGT. È proprio per questo scopo

che è stato adottato il provvedimento in contestazione.

1.3. Sotto

questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine. Esso può essere deciso sulla

base degli atti pianificatori richiamati, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL

3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge

chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo Tribunale.

Considerati i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza e un

sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.

1.4. La

Lst prevede che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore siano

concluse secondo il diritto anteriore (cfr. art. 107 Lst). L'esame del provvedimento

impugnato avviene dunque in base alla LALPT; comunque l'applicazione della nuova

legge - che per quanto riguarda i temi inerenti al caso concreto non introduce

modifiche sostanziali - non condurrebbe a una soluzione diversa.

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano

o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è

lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58

LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi

pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo

giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o devono essere

modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle

rispettive competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato

(art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di

pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del

territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento

delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende

all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che

le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in

formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla

scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di

scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).

2.2

zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid.

2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa

venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio

contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste

quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo

svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander

Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art.

27; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna

2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto

definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si

può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione

della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di

pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un

provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo

pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua

durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di

pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni

pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano

l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale

che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può

estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea,

all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati,

bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa

dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in

quanto tale.

2.3

Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione

svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base

legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il

principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella

fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se

conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso

del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono

essere modificati, il municipio ha la competenza di adottare una zona di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati. L'operato del municipio

di Agno è senz'altro sorretto da una valida base legale.

precisato che la zona di pianificazione all'esame è volta a tutelare un

processo pianificatorio che dovrà sfociare in una pianificazione locale. La

scheda di coordinamento R8 sui Grandi generatori di traffico - GGT del nuovo

piano direttore, di dato acquisito, in generale, di risultato intermedio, per

quanto riguarda il comparto di studio del Vedeggio, a cui è stato fatto

riferimento nella scheda descrittiva della zona di pianificazione, è stata adottata

dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 (FU 63/2009, pag. 5841 segg.) ed è

stata impugnata con 5 ricorsi di altrettanti comuni davanti al Gran Consiglio.

Nella seduta del 14 marzo 2011 (FU 24/2011, pag. 2347), il Parlamento cantonale

ha evaso le impugnative, accogliendone alcune, tra cui, parzialmente, quelle

dei comuni di __________ e di __________, che chiedevano di riformare la

definizione di GGT, e modificando di conseguenza il punto 2.1 degli indirizzi

(definizione del Grande generatore di traffico - GGT). Tali decisioni sono cresciute

in giudicato e la scheda R8 è quindi entrata in vigore (art. 20 cpv. 2 LALPT). In

ogni caso, essa ha funto, nella fattispecie, quale studio preparatorio che

fornisce indicazioni circa le problematiche che riguardano i GGT, le

conseguenti intenzioni e gli indirizzi pianificatori relativi all'impostazione

della pianificazione soggiacente, a dimostrazione, come vedremo in seguito,

della seria e concreta intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento

vigente da parte dell'ente preposto alla pianificazione. Per altro, il fatto,

come nel caso specifico della pianificazione soggiacente relativa al comparto

Monda-Bollette, di attuare una valutazione integrata dal punto di vista ambientale,

viario e urbanistico, mediata dagli strumenti offerti dalla pianificazione del

territorio, non necessita di per sé stesso e di principio dell'avallo da parte

del piano direttore. Al sostegno di tale procedimento già bastano gli art. 1 e

3.

LPT.

2.4

In linea generale, è

pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua

frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione

del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di

una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente

(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve

sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di

utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio

dello strumento della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione

non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il

provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale,

che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la

zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch,

op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato

(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli

interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

3.

3.1. Nel

caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in

narrativa, la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da

parte del comune della presenza di marcati segnali di costante e progressivo

deterioramento della situazione a livello viario, urbanistico e ambientale che

tocca il comparto all'esame e il suo contesto territoriale, a scapito quindi

della qualità di vita di chi vi risiede e vi lavora, oltre che a detrimento

delle potenzialità di sviluppo che esso ancora riserva. Non deve difatti

sfuggire che il comparto in parola presenta a tutt'oggi, in termini di

disponibilità di terreni, delle possibilità di sfruttamento ancora notevoli,

ritenuto anche il potenziale concesso dal piano regolatore in vigore. Il forte

richiamo e l'attrattiva, esercitata di fatto negli anni da questa zona sui GGT,

evidenzia dunque il rischio che si concretizzi una situazione che, nei suoi

effetti pregiudizievoli (paralisi della viabilità, degrado della qualità

urbanistica e dell'aria), ricalchi quelle già compiutamente realizzatesi in

altri comparti del Cantone a destinazione commerciale, che presentano analoghe

caratteristiche territoriali e funzionali (ad esempio: il Pian Scairolo, la Piana di San Martino a Mendrisio e l'area industriale-commerciale di Sant'Antonino e

Cadenazzo). Situazioni, quest'ultime, a cui, proprio perché già in parte

sfuggite di mano, risulta poi estremamente laborioso porre rimedio, spesso con

l'impiego di rilevanti risorse finanziarie da parte degli enti pubblici

interessati. Peraltro, la situazione della viabilità nel comparto del Vedeggio,

in generale, e di via Lugano, in particolare e che qui interessa, è già allo

stato attuale critica. Asse, quest'ultimo, che riveste una notevole rilevanza

dal profilo regionale, giacché nell'ambito del piano dei trasporti del Luganese

(cfr. scheda di coordinamento M3, allegato VIII del piano direttore 09) è stato

classificato come strada di collegamento principale, costituente un tassello

importante del II° anello stradale. Gli importanti ed evidenti interessi

regionali e cantonali in gioco non possono pertanto tollerare di essere compromessi

anche dagli effetti di una pianificazione locale, come quella attuale che riguarda

il comparto in parola, atta ad aggravare il problema viario esistente. In questo

senso, il concetto urbanistico per il comprensorio via Lugano/Aeroporto del giugno

1999.

(doc. in atti), studio a cui la ricorrente fa riferimento per avvalorare

la tesi della congruenza della vigente zona CO-SEA con gli intendimenti della

scheda R8 del piano direttore, appare più che superato dalle circostanze, in

quanto non teneva conto della viabilità e del contesto regionale, focalizzandosi

unicamente sul tema della funzionalità riferita soltanto a quel comparto. Già

per questo motivo, la zona in parola necessita di essere riesaminata e adattata

in modo tale da garantire un equilibrio sostenibile tra gli interessi economici

locali, un'adeguata accessibilità alla zona, la viabilità regionale e le

esigenze di protezione ambientale (cfr. scheda descrittiva della zona di

pianificazione 11 ottobre 2010, punto 9.1 obiettivi pianificatori, pag. 12 in fine). Ciò, tenuto conto che la circonvallazione Agno-Bioggio, seppur prevista dal piano

direttore, è ad oggi ben lungi dall'essere realizzata. Malgrado l'insorgente

sottostimi la situazione ambientale in cui versa il comparto, anche lo stato dell'aria

necessita di essere attentamente valutato in un contesto di sistemazione complessiva

nelle sue diverse componenti territoriali e funzionali. Come adduce il municipio

nelle sue osservazioni al ricorso, i GGT insediati nel comparto di riferimento

hanno un influsso tutt'altro che insignificante sulla qualità dell'aria,

giacché, rispetto alla non così lontana casa comunale (che si affaccia su

piazza Vicari, all'apice di via Contrada Nuova, prosecuzione di via Lugano), contribuiscono

in modo rilevante al superamento del limite d'immissione per il diossido

d'azoto (NO2) di 30 µg/m3, quale valore medio annuo, fissato

nell'allegato 7 dell'ordinanza contro l'inquinamento atmosferico del 16

dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1). Difatti, le rilevazioni di NO2 effettuate all'incirca nel centro

del comparto di riferimento, precisamente in via Lugano, all'altezza del centro

commerciale __________, attestano un valore medio annuo d'immissione per il

2009.

sensibilmente superiore (45 µg/m3) a

quelli rilevati presso la casa comunale (31 µg/m3). D'altra

parte, la continua e crescente domanda di nuovi spazi commerciali in questo

comparto, come attestano le molteplici domande di costruzione recentemente

inoltrate, ha messo in luce come un approccio al singolo progetto, in occasione

della procedura per il rilascio della licenza edilizia, benché accompagnato da

un esame d'impatto ambientale, non consenta una valutazione complessiva della

situazione ambientale e viaria dell'intero settore di riferimento e del suo

contesto. Da ciò, la necessità, più che condivisibile, viste le problematiche

evocate in ingresso, di affrontare la questione dal profilo pianificatorio. In

ogni caso, la seria intenzione - e quindi l'interesse pubblico - a rivedere la

pianificazione del settore Monda-Bollette è già stata peraltro confermata dalle

risultanze dello studio, promosso insieme ai comuni di Bioggio e Manno, sul

concetto di sviluppo territoriale Nuovo Polo del Vedeggio, che identifica, come

anticipato in narrativa, tre aree potenzialmente idonee per l'insediamento

delle attività commerciali, tra cui quella all'esame, che devono però essere

maggiormente approfondite alla luce delle indicazioni fornite dalla scheda R8

del piano direttore. Risultanze, queste, della cui serietà il Tribunale non ha

motivo di dubitare. Intenzione a mutare l'ordinamento vigente, si è detto, che

è stata inoltre recentemente confermata dallo stesso consiglio comunale che,

nella seduta del 21 marzo 2011, ha approvato sia il messaggio municipale

764/2011, relativo la concessione di un credito di fr. 135'000.- a copertura

delle spese per l'allestimento del piano d'indirizzo per la zona commerciale e

di servizi, sia la mozione del 31 maggio 2010, richiedente l'avvio di uno

studio per la modifica del piano regolatore in zona CO-SE e CO-SEA, sia il

rapporto della commissione edilizia relativo alla precitata mozione (cfr. doc.,

in atti). La rilevanza sul piano territoriale

dell'intervento allo studio, soprattutto perché riguarda un comprensorio attribuito

dal piano regolatore alla zona edificabile, richiede di mantenere la pianificazione

al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente comprometterla o

comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di

pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un

incontestabile intesse pubblico.

3.2

Il piano regolatore vigente di Agno è stato approvato dal Consiglio

di Stato con risoluzione n. 6115 del 17 dicembre 2002. La

ricorrente solleva una contraddizione tra l'avversata zona di pianificazione ed

il principio della stabilità del piano. Ora, tuttavia, i requisiti di

applicazione dell'art. 21 cpv. 2 LPT, che permette di modificare la

pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle circostanze e

che è pertanto volto ad assicurare una certa sicurezza giuridica a favore dei

proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi verificati - al

momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del piano regolatore

di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n.

24). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro,

una portata necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo

pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione,

basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di

modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento

delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse

privato dei proprietari di mantenere invariato lo statuto giuridico dei loro

fondi (ibidem). Condizioni ampiamente soddisfatte, nel caso in esame, alla luce

degli accadimenti frattanto intervenuti e sopra descritti (insediamento e

domande di costruzione di GGT nel comparto di riferimento, degrado delle condizioni

di viabilità, revisione del piano direttore, ecc). Per quanto concerne invece il principio della buona fede, il

Tribunale non intravvede in quale maniera esso possa essere stato violato,

tanto più che, a tale riguardo, nemmeno l'insorgente fornisce alcuna spiegazione.

3.3

Accertato

l'interesse pubblico alla modifica della pianificazione comunale in oggetto e

all'utilizzo transitorio dello strumento della zona di pianificazione, resta da

esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il provvedimento

impugnato risulta ragionevole, idoneo e necessario; segnatamente se non

sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.

31.

consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della

proporzionalità.

A tale

proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi

di riqualifica viaria, ambientale e urbanistica, il perimetro dell'avversata

zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli

insediamenti commerciali del piano regolatore (zone CO-SE e CO-SEA). Inoltre, occorreva

rettamente integrare le aree connesse territorialmente con il predetto comparto

(zone R4 e R6), in cui già attualmente sussistono centri commerciali e/o si

manifestano ricadute sulla viabilità e con cui hanno un'interessenza

urbanistica (cfr. scheda descrittiva della zona di

pianificazione 11 ottobre 2010, punto 8, delimitazione del comprensorio, pag. 10 in fine). Il comparto così circoscritto forma difatti un'unità omogenea

dal profilo sia territoriale, che funzionale, di cui il fondo della ricorrente,

situato in posizione centrale, fa parte integrante ed è direttamente interessato

dalle problematiche che investono l'intero comprensorio di riferimento.

Ciò

detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che

l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli

non possono esserci dubbi. Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del

provvedimento stesso da quella dell'ordinamento pianificatorio da tutelare per

il suo tramite. Nella misura in cui la ricorrente avversa l'ordinamento

pianificatorio in fieri, le sue censure non sono ammissibili in questa sede, in

quanto premature: sarà eventualmente nel corso della procedura di adozione

della pianificazione allo studio, che essa potrà proporre osservazioni in

merito e, se del caso, adire le vie di ricorso. La misura prevista, come in parte

già evidenziato in precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento

dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare il

riassetto di un comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale,

con apprezzabili superfici ancora libere da edificazioni, e in riferimento ai

problemi appurati, non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto

possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed

immediato, che vada di principio oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi.

Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la

zona di pianificazione serve a proteggere la definizione dell'assetto

territoriale di una porzione importante della piana del Vedeggio, che non può

essere vanificata con inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso. Il fatto che il municipio avesse a disposizione un altro

strumento di salvaguardia della pianificazione, come la decisione sospensiva

(art. 65 LALPT), non scalfisce minimamente la validità, sempre sotto l'aspetto

della necessità, della scelta operata dallo stesso di optare per l'adozione di

una zona di pianificazione, che assicura migliori trasparenza e sicurezza

giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben si deduce dal testo stesso

dell'art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT, la decisione sospensiva costituisce una misura

sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del

caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima. Occorre

inoltre ricordare che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti

stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi

iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere

più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un

caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in

contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione

raggiunto in quel momento. Da ultimo, va considerata la durata comunque

limitata del provvedimento impugnato: considerata l'importanza della

pianificazione da salvaguardare e la complessità delle problematiche che la

concernono, con ricadute che oltrepassano i confini giurisdizionali del comune

di Agno, la durata di 5 anni è più che giustificata.

In conclusione, malgrado si possa riconoscere che il vincolo all'esame imponga

un sacrificio alla ricorrente, la bilancia pende tuttavia a favore

dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione risulta

proporzionata.

4.

Riassumendo,

la zona di pianificazione all'esame risulta nel suo complesso sorretta da una

valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa

del principio della proporzionalità.

5.

Per tutti

i pregressi motivi, il ricorso, in quanto ricevibile, dev'essere integralmente

respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente

(art. 28 LPamm). Essa è inoltre tenuta a corrispondere le ripetibili al comune

di Agno, il cui municipio è stato rappresentato da un patrocinatore (art. 31

LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso,

in quanto ricevibile, è respinto.

2. La

ricorrente è condannata al pagamento della tassa di giudizio e delle spese per

complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) e a corrispondere fr. 1'700

(millesettecento) per ripetibili al comune di Agno.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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