90.2011.146
Sentiero naturalistico a lago - rapporto tra limite del demanio e pianificazione del territorio
4 dicembre 2014Italiano28 min
Source ti.ch
Incarto n.
90.2011.146
Lugano
4 dicembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Marco
Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 12 dicembre 2011 di
RI
1
patrocinata
da: PR 1
contro
la
risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082), con cui il Consiglio di Stato ha
approvato le varianti di adeguamento al piano regolatore del comune di
Magliaso, comparto riva lago;
ritenuto, in
fatto
A. a. La RI 1 è
proprietaria dell'attuale mapp. 173, frutto di una mutazione geometrica in
combinazione con il mapp. 176. Sull'attuale mapp. 173 sorge l'omonima casa per anziani medicalizzata, con annesso (a est) un
ampio giardino attrezzato che si
affaccia direttamente sul lago di Lugano (ex mapp. 176), rispettivamente
che confina con un boschetto ripuale (ex mapp. 173). Dato il citato mutamento,
oggetto del procedimento è divenuto unicamente il nuovo mapp. 173.
b. Il piano regolatore di Magliaso, approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 8 novembre 1989 (n. 8991), assegna la porzione ovest del mapp. 173
alla zona residenziale estensiva (R2), mentre il resto del mapp. 173 è
attribuito alla zona residenziale particolare a lago (RPL), gravata da due
linee di arretramento rispetto al lago, verso il quale è inoltre ritagliata una
zona di salvaguardia della riva (RL). In corrispondenza della riva è inoltre previsto
un percorso pedonale a lago.
B. a. Nella seduta 24 ottobre 2005, il consiglio
comunale di Magliaso ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. Il mapp. 173 è stato suddiviso
tra la zona residenziale estensiva R2 (porzione
sud-ovest) e la zona residenziale speciale riva del lago (R2L),
escludendo tuttavia l'edificazione della fascia più vicina al lago per una
profondità oscillante all'incirca tra i 20 e i 40 m, la cui estensione può
tuttavia essere conteggiata nella superficie edificabile del fondo (art. 36
cpv. 6 norme di attuazione del piano regolatore NAPR). Il comparto della zona
R2L è inoltre gravato da un vincolo per la realizzazione di un sentiero (a
carattere naturalistico e da realizzarsi tramite l'istituzione di un passo pedonale
pubblico sulla proprietà privata, cfr. rapporto di pianificazione gennaio 2006,
pag. 73) costeggiante il lago, che permette di percorrere quasi l'intera riva
del Ceresio tra Caslano e Agno. Da ultimo, il piano del paesaggio istituisce
una zona di protezione della natura (riva lacustre; ZPN1) che, per una
profondità variabile, interessa tutta la riva del Ceresio.
b. Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057) il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione generale del piano regolatore. Il Governo non ha tuttavia
approvato la zona R2L, né, pur condividendolo nel principio, il sentiero di
carattere naturalistico, giacché non era stato accertato il limite del demanio
lacuale secondo i disposti della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL 9.4.1.1), da cui dipendeva per l'appunto
la loro definizione. Infatti, secondo l'Esecutivo cantonale, la conoscenza
dell'esatto limite della proprietà demaniale
era necessaria innanzitutto per valutare eventuali sovrapposizioni
conflittuali tra zona edificabile (cui apparteneva anche la fascia nella quale l'edificazione
era esclusa, ma la cui superficie era computabile per l'i.s.) e il demanio
pubblico (ris. gov., pag. 20). Il Consiglio di Stato ha così deciso di non
approvare la zona R2L e di retrocedere gli atti al comune (loc. cit.):
"affinché [definisse], per il tramite
di una variante di PR, il limite esatto della stessa verso il lago,
corrispondente alla quota del massimo spostamento delle acque del Lago Ceresio,
equivalente a 271,20 m/s.l.m (limite del demanio lacuale). Sulla base di tale
verifica al Comune, nell'esercizio della propria autonomia in materia, si [sarebbe]
presentata l'opportunità di verificare se, a dipendenza dei mutamenti che [sarebbero
intervenuti] sulla delimitazione della zona, confermare i parametri edilizi
qui proposti".
Ma anche per il sentiero la conoscenza dell'esatto limite demaniale
era imprescindibile, poiché necessaria alla verifica dell'opportunità e della
sostenibilità del tracciato in funzione delle ripercussioni sulle proprietà
private nonché sulla necessità di eventuali espropriazioni. Inoltre,
quest'ultimo intervento configurava una strada pedonale, per cui occorreva
definire ampiezza e gestione delle percorrenze, non essendo sufficiente la
semplice istituzione di un diritto di passo. L'Esecutivo cantonale ha così risolto
di retrocedere anche in questo caso gli atti al comune, affinché adottasse una
variante del piano regolatore emendata da tale lacuna (ris. gov., pag. 34).
Il Governo, dopo aver riassunto queste sue richieste (ris. gov., pag. 81 seg.,
cifra 5.3. lett. a e l), le ha ancorate nel dispositivo (ibidem, pag.
83, cifra 1). L'Esecutivo cantonale ha quindi abrogato il precedente piano
regolatore, ad eccezione della pianificazione previgente in corrispondenza
della zona R2L non approvata (ibidem, cifra 2).
C. Ritenuto come il
municipio volesse disporre in tempi brevi delle indicazioni necessarie per
risolvere le problematiche pianificatorie della fascia territoriale a lago, si
è convenuto che il limite del demanio pubblico dovesse essere fornito da parte
dell'autorità cantonale (rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2). Così,
a seguito di studi e verifiche da parte della Sezione dello sviluppo
territoriale e dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 24
gennaio 2008 è stato sottoposto e illustrato al municipio di Magliaso il
presumibile limite del demanio lacuale. Chiamato a esprimersi sulla volontà di confermare le proposte di azzonamento
così come del concetto di sentiero di carattere naturalistico, il 17 marzo 2008 il Dipartimento del territorio si è
espresso formalmente, fornendo all'esecutivo comunale pure un elaborato grafico
che illustrava il limite del demanio pubblico lacuale, da considerare per
modulare le scelte pianificatorie nel comprensorio della riva del lago. L'8
luglio 2008 si è svolto un sopralluogo, in occasione del quale i rappresentanti
del Dipartimento e quelli del municipio hanno
concordato alcune proposte di adeguamento del limite demaniale fornito dal Dipartimento il 17 marzo
2008. Con scritto 9 settembre 2008 la Sezione dello sviluppo territoriale ha
confermato il limite demaniale riportato nella rappresentazione grafica "Limite
del demanio lacuale aggiornato, settembre 2008", allestito e
sottopostogli dal municipio (per tutto quanto precede, cfr. ris. gov. 9
novembre 2011, pag. 1).
D. a. Sulla scorta
di quest'ultimo documento (cfr. rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2
e ris. gov. 9 novembre 2011 pag. 1 i.f.), il 12 luglio 2010 il consiglio
comunale di Magliaso ha adottato alcune varianti del piano regolatore, riportando
innanzitutto il limite del demanio lacuale sulle rappresentazioni grafiche. Per
quanto qui interessa, rispetto alla pianificazione originariamente adottata dal
legislativo comunale e non approvata dal Governo, le varianti prevedono:
- la riduzione
dell'estensione degli spazi liberi (e quindi della zona edificabile R2L con
esclusione dell'edificazione) fino al limite del demanio pubblico;
- la riduzione
dell'estensione delle superfici vincolate come AP fino al limite del demanio
pubblico;
- l'aggiornamento
del tracciato del sentiero di carattere naturalistico, da realizzarsi nella
forma di un diritto di passo pedonale pubblico; esso segue, per il tratto
compreso a sud del porto comunale sino a via Pastura, il sentiero già
realizzato anni addietro, mentre dove questo è inesistente, si posiziona ove
possibile all'interno del demanio, altrimenti insiste sui sedimi privati
(rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 5 segg.).
b. Con ricorso 27 ottobre 2010 la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato
domandando in via principale la non approvazione
dell'istituzione del vincolo di diritto di passo pubblico in corrispondenza dei
mapp. 173 e 176 (attuale mapp. 173) e, in via subordinata, la retrocessione
degli atti al comune perché valutasse e studiasse altre soluzioni meno penalizzanti
per garantire il tracciato del sentiero. Essa ha invocato una lesione della
garanzia della proprietà, siccome la misura non era sorretta da un sufficiente
interesse pubblico, né era proporzionata.
c. Con risoluzione 9 novembre 2011 (n.
6082) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. Recependo le critiche
formulate da altri ricorrenti, il Governo ha dato atto che il limite demaniale
non era stato accertato in base alla procedura prevista dalla LDP e, pertanto,
non era vincolante. Esso ha ritenuto comunque di poter modulare la propria
decisione al riguardo, nel senso di approvare il limite indicato nelle rappresentazioni
grafiche e la nuova zona R2L nei casi in cui esso coincideva con elementi di
delimitazione inequivocabili esistenti (muretti ecc.; ai sensi dell'art. 4 cpv.
3 LDP), dove le differenze risultavano contenute (secondo l'art. 3 cpv. 1
regolamento sul demanio pubblico del 30 agosto 1994; RDP; RL 9.4.1.1.1) nonché
ove questo era in contatto coll'area boschiva, poiché in tale situazione il
limite della zona edificabile non è interessato. Il Governo ha così approvato
la zona edificabile in corrispondenza dell'ex mapp. 173. Per quanto interessa il
precedente mapp. 176, l'Esecutivo
cantonale ha sospeso l'approvazione in attesa della conclusione della procedura
ufficiale di aggiornamento dei dati catastali e dato contestualmente ordine
all'Ufficio del demanio di iniziare la procedura di modifica dei confini
conformemente alla LDP (ris. gov.,
pag. 33, dispositivo cifra 4.1).
Per quanto riguarda il sentiero naturalistico a lago, il Governo, dopo aver
sottolineato che il principio e l'interesse pubblico alla sua istituzione erano
già stati condivisi e verificati nella decisione di approvazione della
revisione del piano regolatore, ha ritenuto di poterlo approvare nella forma
del diritto di passo pubblico, "il cui tracciato definitivo sarà
definito, laddove non fosse possibile prevederlo all'interno del demanio
pubblico, in accordo con i privati sulla base di un progetto di dettaglio",
sulla base della positiva esperienza fatta dal comune nella realizzazione di
150 m di sentiero a sud del porto comunale (ris. cit., pag. 11).
Nell'ambito
dell'evasione del ricorso della RI 1, che ha respinto, dopo aver richiamato
l'interesse pubblico all'istituzione del sentiero in parola, il Governo ha
rilevato come la misura fosse del tutto proporzionata rispetto alla proprietà
della ricorrente che traeva comunque un notevole beneficio dalla nuova
pianificazione, la quale, rispetto alla precedente assegnazione di parte dei
fondi alla zona RL (non edificabile), prevedeva una zona edificabile (con
esclusione dell'edificazione ma computabile per il calcolo dell'i.s.).
E. Con ricorso 12
dicembre 2011 la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo in via principale lo stralcio del vincolo nella forma del diritto di
passo pubblico sui mapp. 173 e 176 (attuale 173), in via subordinata la retrocessione
degli atti al comune perché valuti la realizzazione di altre soluzioni meno
invasive e, in via ancor più subordinata, che il sentiero sia aperto al
pubblico unicamente nel periodo da novembre a marzo.
F. Il municipio, in rappresentanza del comune,
domanda che il ricorso sia respinto, mentre la Divisione dello sviluppo territoriale
e della mobilità, agente per il Governo, si rimette al giudizio del Tribunale.
G. Il 4 ottobre 2013 una
delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione,
scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In quell'occasione le parti,
dopo aver ribadito le proprie posizioni, hanno rinunciato a presentare le conclusioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di
applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre
2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1°
gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione della ricorrente in questa sede nella misura in cui ripropone le domande
avanzate senza successo davanti al Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst).
1.2. Irricevibile, siccome nuova, la domanda di limitare l'apertura al pubblico
del sentiero al periodo da novembre a marzo. Difatti, per poter trarre questa
conclusione, la ricorrente avrebbe dovuto preventivamente
sottoporla al Consiglio di Stato, non potendo essa vantare in concreto un interesse
dipendente da una modifica d'ufficio operata dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett.
b e c LALPT; art. 30 cpv. 2 lett. b e c Lst; cfr. sul tema, pro multis:
STA 90.2008.6 del 27 dicembre 2012). Sia detto per inciso che, anche se
fosse stata ricevibile, questa domanda sarebbe stata respinta dal Tribunale: le modalità di gestione del sentiero
non dovendo essere già stabilite in
sede di pianificazione (in questo senso: STA 90.2008.43 dell'11 gennaio
2010 consid. 4.6. i.f.).
1.3. Con la precisazione appena espressa, il ricorso è ricevibile in ordine.
1.4. Poiché la controversa variante di piano
regolatore è stata adottata in vigenza della legge cantonale di applicazione
della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di
quest'ultima legge (art. 107 Lst). Inoltre,
per prassi costante, il Tribunale cantonale
amministrativo applica, in assenza di
norme transitorie contrarie, il diritto vigente al momento dell'emanazione
della decisione impugnata (RDAT II-1994 n. 22).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo
rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999
n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121
consid. 5; Bernhard Waldmann/ Pe-ter
Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3. Secondo
la ricorrente il vincolo sarebbe innanzitutto privo d'interesse pubblico. Essa
sottolinea come le modalità realizzative del tratto che va dal porto comunale
alla sua proprietà non abbiano valenza naturalistica, configurandosi come la
tipica passeggiata della domenica (contraria anche agli scopi di tutela della
fauna). Siccome il suo fondo non presenta elementi naturalistici e si configura
invece come un'area attrezzata, teme che il sentiero verrebbe interpretato come
prolungamento della passeggiata. Inoltre sottolinea come il tracciato
taglierebbe in due la sua proprietà,
minacciando la sicurezza e la riservatezza degli ospiti e traendo in
inganno i passanti, che potrebbero pensare che la parte verso il lago sia
pubblica. La misura è inoltre sproporzionata, esistendo modalità esecutive meno
penalizzanti per la ricorrente, come una passerella sospesa sopra il lago. Essa
invoca infine una disparità di trattamento rispetto
alla proprietaria del mapp. 602, in corrispondenza del cui fondo il Consiglio
di Stato - in riconoscimento dell'attività sociale e di cura ivi svolta - ha limitato
l'apertura del sentiero ai momenti di chiusura della struttura, ossia da novembre
a marzo. Da ultimo la ricorrente s'interroga sulla portata vincolante del
tracciato.
Limite del demanio
pubblico
4. Per rispondere alle censure sollevate dalla
ricorrente, preliminarmente, ci si deve esprimere sulla questione del
demanio pubblico.
4.1. La misurazione catastale nel
comune di Magliaso risale all'agosto del 1926 (cfr. ris. gov. 9 novembre
2011, pag. 10). Nell'ambito della decisione 21 agosto 2007 di approvazione
della revisione del piano regolatore, il Consiglio di Stato - dopo aver richiamato
le condizioni previste dalla LDP e dal RDP per la delimitazione del demanio
lacuale - ha affermato che "a questi criteri ci si deve pertanto attenere per la delimitazione delle zone edificabili, ritenuto come non siano determinanti i
confini catastali " (ris. gov.
citata, pag. 19), considerazione ribadita anche nella successiva
risoluzione 9 novembre 2011 (pag. 8), qui impugnata. In merito questa Corte
considera quanto segue.
4.1.1. Il Tribunale ha avuto modo in tempi
recenti di chinarsi sulla relazione che sussiste tra la pianificazione del
territorio e il limite del demanio pubblico (cfr. STA 90.2011.77 del 28 giugno
2013 parzialmente pubblicata in: RtiD I-2014 n. 43 consid. 23, non pubblicato).
Questa Corte ha così potuto rammentare che fanno parte del demanio pubblico del
Cantone, tra l'altro, le acque pubbliche, come i laghi (art. 1 lett. a LDP). Le
acque pubbliche comprendono l'alveo e le rive dei laghi e dei corsi d'acqua
(art. 4 cpv. 1 LDP). I laghi e i corsi si estendono sino al massimo spostamento
delle acque alle piene ordinarie e comprendono la fascia di terreno priva di
vegetazione permanente o soltanto con vegetazione acquatica (art. 4 cpv. 2 LDP). Ove siano sistemati
o corretti mediante opere conformi al
diritto edilizio, essi sono delimitati da queste ultime (art. 4 cpv. 3, Ia
frase LDP). I limiti del demanio pubblico stabiliti dal diritto federale e dalla LDP hanno la preminenza su
quelli risultati dal registro fondiario (art. 6 cpv. 2 LDP).
4.1.2. Il limite delle rive pubbliche del lago Ceresio è fissato alla quota di
271.20 m.s.m. (art. 2 cpv. 1 RDP). Il limite può estendersi oltre tali quote,
quando la maggior estensione sia comprovata da elementi di confine
inequivocabili (art. 2 cpv. 2 RDP). Per quanto concerne la demarcazione dei
confini delle acque pubbliche, l'art. 3 RDP stabilisce quanto segue. Se il
confine previsto nell'ambito di una procedura di misurazione catastale eseguita
secondo il diritto in vigore prima del 1° dicembre 1952 differisce da quello
stabilito all'art. 4 LDP, occorre procedere con l'aggiornamento dei dati
catastali; differenze di poco conto possono essere trascurate (cpv. 1). Se la
misurazione è stata eseguita dopo tale data, i rilievi catastali vengono fatti
rettificare solo nel caso in cui si riscontrino situazioni di evidente
contrasto con il nuovo diritto (cpv. 2). L'Ufficio del demanio, previa
audizione degli interessati, decide sulle rettifiche necessarie. Contro tale decisione,
gli interessati possono adire, nel termine di 30 giorni, il giudice civile del
luogo ove si trova il fondo; in caso di mancata contestazione la rettifica è
iscritta a registro fondiario (cpv. 3).
4.1.3. Come ha rilevato anche il Consiglio di Stato, la procedura che ha
condotto alla delimitazione del limite del demanio sul documento 9 settembre
2008, ripreso poi nella cartografia della variante in esame, non è stata svolta
secondo quanto previsto dalla LDP. Ora, al di là di questa capitale mancanza,
come il Tribunale ha già avuto modo di stabilire, nel citato giudizio del 28
giugno 2013 (consid. 23.5), la demarcazione dei confini tra il demanio pubblico
e le adiacenti proprietà private esula dalla procedura di approvazione del piano regolatore, oltre a non
rientrare nelle competenze del Consiglio di Stato. Non è, in
particolare, possibile effettuarla nemmeno a semplice titolo pregiudiziale, con
effetti limitati alla pianificazione del territorio. Se veramente il Governo riteneva
che essa fosse imprescindibile ai fini dell'approvazione del piano regolatore,
esso avrebbe dovuto preliminarmente provocare i necessari cambiamenti nei
rapporti di proprietà, secondo la procedura appositamente indicata dalla LDP e
dal RDP a questo scopo. Difatti, una tale demarcazione è volta a definire il
diritto di proprietà (pubblica, rispettivamente privata) delle superfici
toccate, provocando in particolare - laddove si dovesse scostare dalle
risultanze del registro fondiario - un incremento rispettivamente una
diminuzione della stessa.
4.1.4. In concreto, ancorché risalente
all'agosto del 1926, il limite dei fondi della riva del lago a Magliaso esiste
ed è chiaramente ancorato negli atti catastali. Non è dunque indispensabile, né
lecito di nuovamente accertarlo per poter approvare il piano regolatore.
Nemmeno il principio del coordinamento permette di giungere a una differente
soluzione. Esso, infatti, risulta già rispettato nella misura in cui la pianificazione
dell'utilizzazione prende in considerazione nell'ambito della ponderazione
degli interessi il limite esistente delle proprietà. Se, in un secondo tempo e
nell'ambito della procedura prevista dalla LDP e dal RDP dovesse risultare un
mutamento di questo limite, resta aperta la via della modifica del piano
regolatore, costituendo questo senz'altro un notevole cambiamento delle
circostanze, che permette di rimettere in discussione lo statuto pianificatorio
di un fondo (art. 21 cpv. 2 LPT).
4.2. Ora, in base a quanto spiegato nei considerandi precedenti, contrariamente
a quanto sostenuto nella decisione impugnata, per definire la pianificazione
del territorio occorre dipartirsi dalla situazione fondiaria esistente.
Ininfluente, al riguardo, il fatto che a seguito di una procedura di accertamento
del demanio il limite dei mappali verso il lago potrà in un futuro mutare. Il
tracciato del sentiero, infatti, è previsto
il più possibile lungo il margine dei fondi: in quanto sentiero deve insistere
sulla terra ferma. A ben vedere, l'irrita procedura di accertamento del demanio
ha permesso d'individuare un percorso fuori dall'acqua ma comunque il
meno invasivo per le proprietà private. Non occorre, tuttavia, dilungarsi oltre
su quest'aspetto che attiene piuttosto al principio di proporzionalità, sul quale
si tornerà in seguito.
Sentiero di
carattere naturalistico lungo la riva del lago
5. 5.1. Deve ora essere affrontata la questione
della portata del tracciato del sentiero adottato dal consiglio comunale
e approvato dal Consiglio di Stato. Tanto il Governo, quanto il municipio ritengono
che esso abbia valenza indicativa, mentre lo stesso sarà definito sulla base di
un progetto di dettaglio. Questa tesi non può essere seguita.
5.2. Il rapporto di pianificazione del maggio 2010, componente non vincolante
del piano regolatore, avente mero valore indicativo (art. 26 cpv. 2 LALPT),
sembra confermare questa interpretazione, laddove specifica che il sentiero di
carattere naturalistico sarà realizzato in
base a un "vincolo di passo pubblico, il cui tracciato definitivo
sarà stabilito in accordo con i privati, sulla base di un progetto"
(rapporto citato, pag. 3). Ora, una simile interpretazione tuttavia contraddice
in modo palese il diritto di rango superiore: le rappresentazioni grafiche
hanno difatti carattere vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT; 26 cpv. 1 LALPT; dal 1°
gennaio 2012, art. 19 cpv. 2 lett. a e b Lst; inoltre STA 90.2010.61/63-67 del
16 gennaio 2013 consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18, 90.2008.46
del 14 ottobre 2009 consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n.31). In
realtà, le componenti vincolanti della variante in esame, ossia nel norme di
attuazione (NAPR; in particolare art. 43 e
46 NAPR) e la cartografia non esprimono affatto - a ragione - una simile
riserva. Se veramente l'intenzione del pianificatore fosse stata quella di prevedere
un tracciato indicativo - a prescindere dall'illegalità di una simile
scelta - essa non è stata convenientemente ancorata negli atti vincolanti della
variante. Tanto più che, come si vedrà, il consiglio comunale era già in
possesso di tutti gli elementi necessari per effettuare una corretta
ponderazione di tutti gli interessi in gioco. Ne discende che il tracciato del
sentiero riportato sulla cartografia ha carattere definitivo.
6. Tornando alle censure esposte
nel ricorso, in merito al rispetto della garanzia della proprietà, il Tribunale
considera quanto segue.
6.1. Una restrizione di diritto pubblico è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n.
13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità,
l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei
principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle
proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio
esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Ade-lio
Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIª ed., Cadenazzo
2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che
le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti
a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario, infine
che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari,
Parte generale, n. 595-610).
6.2. Contrariamente all'opinione della ricorrente, l'intervento in parola
risulta sorretto da un interesse pubblico preminente sugli altri interessi
pubblici e privati in gioco.
6.2.1. Secondo l'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principî
pianificatori in materia di paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi
e dei fiumi e agevolarne il pubblico accesso. Questo principio è ripreso, a
livello cantonale, negli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore
del 1990, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, che prevedono il
promovimento della realizzazione di infrastrutture che rendano fruibili e
percorribili le rive dei laghi e dei fiumi (cfr. decreto legislativo
concernente gli obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12
dicembre 1990, obiettivo A.9 lett. e; BU 1991, 37). La scheda di coordinamento
9.22, di risultato intermedio, prevede di predisporre le basi pianificatorie
per incrementare le possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi,
promuovendo la realizzazione da parte degli enti pubblici di sentieri comodi e
sicuri, nel rispetto delle esigenze del paesaggio, del bosco e della protezione
della natura. Questa scheda elenca, di conseguenza, dei percorsi che devono
essere ulteriormente verificati e definiti di comune accordo tra il Cantone e i
comuni interessati, tra i quali figura il sentiero a Lago nel comune di
Magliaso.
6.2.2. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e delle fasce
lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati in grado di
migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino e il
coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e valorizzare il
paesaggio lacustre rientra parimenti tra i nuovi obiettivi pianificatori cantonali,
frattanto adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2). La scheda di coordinamento P7, di dato acquisito,
adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 ed entrata in vigore
il 2 aprile 2012, stabilisce quindi alla cifra 2.2 degli indirizzi (ossia degli
obiettivi), i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei laghi e
delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante l'incremento
delle aree pubbliche a lago, tra l'altro predisponendo passeggiate e sentieri a
lago (lett. c) e coordinando le attività di campeggi e lidi a lago con la
pubblica fruizione della riva (lett. d). Tra i percorsi a lago previsti alla
cifra 3.2 lett. f delle misure di questa scheda, pure vincolanti, figura anche
la passeggiata (a lago), d'interesse cantonale, denominata Caslano-Agno, che
passa per Caslano, Magliaso, Agno e Muzzano.
6.2.3. Sulla scorta delle considerazioni espresse in precedenza, l'interesse
pubblico del tracciato della passeggiata a lago, che permette la percorrenza di
un tassello importante dell'accesso alle rive lacuali dev'essere ammesso senza
ombra di dubbio. Esso rientra difatti negli scopi della legislazione federale
sullo sviluppo territoriale e del vecchio e del nuovo piano direttore
cantonale. È pertanto sostenuto da un importante interesse collettivo, senz'altro
preminente rispetto a quelli di natura privata della ricorrente. Contrariamente
a quanto essa sostiene, non è inoltre necessario che esso presenti elementi naturalistici lungo la sua intera estensione;
determinante è invece la sua percorribilità. Per quanto riguarda la protezione
della sfera privata, giova qui evidenziare come il sentiero si troverà a ca. 60-80
m dalla facciata della struttura. Nemmeno le potenziali conflittualità con la
conservazione degli ambienti naturali e la fauna menomano l'importante
interesse pubblico evocato in precedenza, essendo possibile, attraverso alcuni
accorgimenti quanto alla sua progettazione e alla sua gestione, evitarle: è
quanto conferma il biologo incaricato dal comune di prendere posizioni sulle
osservazione inoltrate dai privati al piano d'indirizzo e consegnate a pag. 51
del rapporto di pianificazione gennaio 2006. A torto la ricorrente sembra pretendere
che le modalità di gestione debbano essere ancorate già in sede di
pianificazione (in questo senso: STA 90.2008.43 dell'11 gennaio 2010 consid.
4.6 i.f.). Parimenti, sarà in sede di progettazione che dovrà essere
risolta la problematica relativa all'accesso al lago.
6.3. Quanto al rispetto dei principi di legalità e di proporzionalità, il
Tribunale considera quanto segue.
6.3.1. Secondo l'art. 7 cpv. 3 della legge sulle strade del 23 marzo 1983,
modificata e riordinata il 12 aprile 2006 (Lstr; RL 7.2.1.2), nel tenore
in vigore sino 31 novembre 2012 (BU 2012, 554), corrispondente all'attuale art.
8 Lstr, i comuni provvedono alla pianificazione delle strade locali nell'ambito
del piano regolatore, vegliando in particolare al coordinamento con la
pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini. Nel concetto di strada rientrano, per quanto qui interessa, quello di
strada pedonale, sentiero e via ciclabile (art. 5 cpv. 1 e 6 vLstr, oggi
desumibile dall'art. 2 cpv. 1 Lstr,
versione in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012, 554). I comuni sono inoltre
competente a stabilire, in sede di piano regolatore, i percorsi pedonali (art.
5 legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9
febbraio 1994; LCPS; RL 7.2.1.4). La competenza comunale discende inoltre dagli
art. 3 cpv. 3 lett. c LPT, nonché 28 cpv. 2 lett. p LALPT.
6.3.2. Il vincolo in parola è, come
visto, ancorato nelle rappresentazioni grafiche ed è stato adottato
dall'autorità competente in materia. In linea di principio, dunque, esso poggia
su una base legale. Essa, tuttavia, risulta carente sotto il profilo delle
indicazioni minime necessarie per la sua realizzazione. In particolare, né le
rappresentazioni grafiche, né le NAPR forniscono indicazioni circa il suo
calibro. Aspetto, peraltro, che era stato rettamente
rilevato nella risoluzione 21 agosto 2017 (pag. 34). Difatti, solo una
volta conosciute le caratteristiche esatte del sentiero - con i relativi limiti
- potrà essere valutata la sua incidenza sulla proprietà privata e così
compiutamente valutata la proporzionalità del vincolo. Il comune deve dunque
essere chiamato a completare la pianificazione, dettagliandone in misura
maggiore le caratteristiche. Non è dunque necessario e nemmeno opportuno allo
stadio attuale esaminare se il vincolo in parola risponda al principio di
proporzionalità.
7. Da ultimo devono essere
vagliate le censure relative alle conseguenze economico-finanziarie dell'opera.
Innanzitutto, contrariamente a quanto ritiene la ricorrente, l'impegno finanziario
è stato valutato ed è consegnato nel programma di realizzazione (cfr. Rapporto
di pianificazione maggio 2010, pag. 22). Non è questa la sede per la verifica
della sua attendibilità, già perché esso andrà aggiornato alla luce delle
considerazioni espresse in questa sentenza. Quanto al presunto deprezzamento
delle proprietà e conseguente perdita di gettito fiscale, nella misura in cui
concerne l'interesse pubblico questo non appare preponderante rispetto a quello
evocato in precedenza a sostegno della variante (supra, 10.2.).
8.
Come visto in narrativa, la
ricorrente lamenta una disparità di trattamento rispetto alla
proprietaria del mapp. 602, per il quale il Governo ha disposto una chiusura
temporanea del sentiero in funzione delle attività ivi svolte. A prescindere dalla
ricevibilità della relativa domanda (supra, 1.2), è utile qui riportare
che con separato odierno giudizio questo Tribunale ha accolto il ricorso
inoltrato dal comune di Magliaso che contestava questa limitazione, stabilendo
che una simile restrizione attiene alle modalità esecutive e di gestione del
percorso e non deve essere fissata nelle NAPR. A torto quindi la ricorrente
pretendeva le fosse riservato il medesimo trattamento. La censura si rivela
dunque infondata e il ricorso dev'essere respinto anche su questo punto.
9. Per
Fatti
i pregressi motivi, il ricorso deve essere parzialmente accolto. In termini
assoluti, tuttavia, la ricorrente è preponderantemente soccombente. Per questo
motivo essa è tenuta a pagare una tassa di giustizia, ridotta per tener conto
del grado di successo dell'impugnativa (art. 28 LPamm). Essa è inoltre tenuta a
versare un importo per ripetibili ridotte al comune (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza il comune è chiamato a completare la pianificazione
del sentiero naturalistico, così come spiegato al consid. 6 del presente
giudizio.
Considerandi
2.
La tassa di giustizia di fr.
1'000.- è posta a carico della ricorrente, la quale verserà fr. 800.- per
ripetibili al comune.
3.
Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il segretario