90.2011.148
Sentiero naturalistico a lago - rapporto tra limite del demanio e pianificazione del territorio
4 dicembre 2014Italiano31 min
Source ti.ch
Incarto n.
90.2011.148
Lugano
4 dicembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Marco
Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 13 dicembre 2011 di
RI
1
RI
2
patrocinate
da: PR 1
contro
la risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato le
varianti di adeguamento al piano regolatore del comune di Magliaso, comparto
riva lago;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 era
proprietaria del mapp. 421 di Magliaso, nel frattempo
divenuto comproprietà di RI 2 e di __________. Il fondo ha una superfici di
1666 mq, così censita: edificio (sub.
A, 202 mq), edificio (sub. F, 40 mq), edificio (sub. I, 16 mq),
superficie humosa (sub. ne, 1229 mq) e superficie a rivestimento duro (sub. ne, 179 mq). RI 2 è proprietaria del
contermine mapp. 1220, di complessivi 1713 mq, censiti quali edificio (sub.
L, 119 mq), superficie humosa (sub. ne, 1376 mq) e superficie a rivestimento duro (sub. ne, 218 mq). I fondi, ubicati in
località Vigotti, si affacciano verso est sul lago Ceresio.
b. Il piano regolatore di Magliaso, approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 8 novembre 1989 (n. 8991), assegna questi fondi e il comparto in
cui sono inseriti alla zona residenziale particolare
a lago (RPL), gravata da due linee di arretramento rispetto al lago, verso il
quale è inoltre ritagliata una zona di salvaguardia della riva (RL). In
corrispondenza della riva è inoltre previsto un percorso pedonale a lago.
B. a. Nella seduta
24 ottobre 2005, il consiglio comunale di Magliaso
ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Il comparto in
cui sono inseriti i mapp. 421 e 1220 è stato assegnato alla zona residenziale
speciale riva del lago (R2L), escludendo tuttavia l'edificazione della fascia
più vicina al lago per una profondità - in
corrispondenza dei due citati mappali - oscillante all'incirca tra i 30
e i 40 m, la cui estensione può tuttavia essere conteggiata nella superficie
edificabile del fondo (art. 36 cpv. 6 norme di attuazione del piano regolatore
NAPR). Il comparto è inoltre gravato da un vincolo per la realizzazione di un
sentiero (a carattere naturalistico e da
realizzarsi tramite l'istituzione di un passo pedonale pubblico sulla
proprietà privata, cfr. rapporto di pianificazione gennaio 2006, pag. 73) costeggiante
il lago, che permette di percorrere quasi l'intera riva del Ceresio tra Caslano
e Agno. Da ultimo, il piano del paesaggio istituisce una zona di protezione
della natura (riva lacustre; ZPN1) che, per una profondità variabile, interessa
tutta la riva del Ceresio.
b. Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano
regolatore. Il Governo non ha tuttavia approvato la zona R2L, né, pur
condividendolo nel principio, il sentiero di carattere naturalistico, giacché
non era stato accertato il limite del demanio
lacuale secondo i disposti della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986
(LDP; RL 9.4.1.1), da cui dipendeva per l'appunto la loro definizione.
Infatti, secondo l'Esecutivo cantonale, la conoscenza dell'esatto limite della
proprietà demaniale era necessaria innanzitutto per valutare eventuali sovrapposizioni
conflittuali tra zona edificabile (cui apparteneva anche la fascia nella quale
l'edificazione era esclusa, ma la cui superficie era computabile per l'i.s.) e
il demanio pubblico (ris. gov., pag. 20). Il Consiglio di Stato ha così deciso
di non approvare la zona R2L e di retrocedere gli atti al comune (loc. cit.):
"affinché [definisse], per il
tramite di una variante di PR, il limite esatto della stessa verso il lago,
corrispondente alla quota del massimo spostamento delle acque del Lago Ceresio,
equivalente a 271,20 m/s.l.m (limite del demanio lacuale). Sulla base di tale
verifica al Comune, nell'esercizio della propria autonomia in materia, si [sarebbe]
presentata l'opportunità di verificare se, a dipendenza dei mutamenti che [sarebbero
intervenuti] sulla delimitazione della zona, confermare i parametri edilizi
qui proposti".
Ma anche per il sentiero la conoscenza dell'esatto limite demaniale era
imprescindibile, poiché necessaria alla verifica dell'opportunità e della
sostenibilità del tracciato in funzione delle ripercussioni sulle proprietà
private nonché sulla necessità di eventuali espropriazioni. Inoltre,
quest'ultimo intervento configurava una strada pedonale, per cui occorreva
definire ampiezza e gestione delle percorrenze, non essendo sufficiente la
semplice istituzione di un diritto di passo. L'Esecutivo cantonale ha così risolto
di retrocedere anche in questo caso gli atti al comune, affinché adottasse una
variante del piano regolatore emendata da tale lacuna (ris. gov., pag. 34).
Il Governo, dopo aver riassunto queste sue richieste (ris. gov., pag. 81 seg.,
cifra 5.3. lett. a e l), le ha ancorate nel dispositivo (ibidem, pag.
83, cifra 1). L'Esecutivo cantonale ha quindi abrogato il precedente piano
regolatore, ad eccezione della pianificazione previgente in corrispondenza
della zona R2L non approvata (ibidem, cifra 2).
C. Ritenuto come il
municipio volesse disporre in tempi brevi delle indicazioni necessarie per
risolvere le problematiche pianificatorie della fascia territoriale a lago, si
è convenuto che il limite del demanio pubblico dovesse essere fornito da parte
dell'autorità cantonale (rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2). Così,
a seguito di studi e verifiche da parte della Sezione dello sviluppo territoriale e dei Servizi generali del
Dipartimento del territorio, il 24 gennaio 2008 è stato sottoposto e
illustrato al municipio di Magliaso il presumibile limite del demanio lacuale.
Chiamato a esprimersi sulla volontà di
confermare le proposte di azzonamento così come il concetto di sentiero
di carattere naturalistico, il 17 marzo 2008
il Dipartimento del territorio si è espresso formalmente, fornendo all'esecutivo
comunale pure un elaborato grafico che illustrava il limite del demanio
pubblico lacuale, da considerare per modulare le scelte pianificatorie nel
comprensorio della riva del lago. L'8 luglio 2008 si è svolto un sopralluogo,
in occasione del quale i rappresentanti del Dipartimento e quelli del municipio
hanno concordato alcune proposte di adeguamento del limite demaniale fornito
dal Dipartimento il 17 marzo 2008. Con scritto 9 settembre 2008 la Sezione dello sviluppo territoriale ha confermato
il limite demaniale riportato nella rappresentazione grafica "Limite
del demanio lacuale aggiornato, settembre 2008", allestito e sottopostogli dal municipio (per tutto
quanto precede, cfr. ris. gov. 9 novembre 2011, pag. 1).
D. a. Sulla scorta
di quest'ultimo documento (cfr. rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2
e ris. gov. 9 novembre 2011 pag. 1 i.f.), il 12 luglio 2010 il consiglio
comunale di Magliaso ha adottato alcune varianti del piano regolatore, riportando
innanzitutto il limite del demanio lacuale sulle rappresentazioni grafiche. Per
quanto qui interessa, rispetto alla pianificazione originariamente adottata dal
legislativo comunale e non approvata dal Governo, le varianti prevedono:
- la riduzione
dell'estensione degli spazi liberi (e quindi della zona edificabile R2L con
esclusione dell'edificazione) fino al limite del demanio pubblico;
- la riduzione
dell'estensione delle superfici vincolate come AP fino al limite del demanio
pubblico;
- l'aggiornamento
del tracciato del sentiero di carattere naturalistico, da realizzarsi nella
forma di un diritto di passo pedonale pubblico; esso segue, per il tratto
compreso a sud del porto comunale sino a via Pastura, il sentiero già
realizzato anni addietro, mentre dove questo è inesistente, si posiziona ove
possibile all'interno del demanio, altrimenti insiste sui sedimi privati
(rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 5 segg.).
b. Con ricorso 30 ottobre 2010 RI 1 e RI 2
sono insorte davanti al Consiglio di Stato domandando di non approvare il
sentiero a riva lago in corrispondenza dei loro fondi, subordinatamente che lo
stesso fosse tracciato sul sedime limitrofo del demanio cantonale, oppure che il
compito di fissare il percorso fosse assegnato all'autorità competente. Le insorgenti
hanno sostenuto che il vincolo era contrario alla garanzia della proprietà,
poiché carente sotto il profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità.
c. Con risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082) il Consiglio di Stato ha approvato
le varianti. Recependo le critiche formulate da altri ricorrenti, il Governo ha
dato atto che il limite demaniale non era stato accertato in base alla
procedura prevista dalla LDP e, pertanto, non era vincolante. Esso ha ritenuto
comunque di poter modulare la propria decisione al riguardo, nel senso di
approvare il limite indicato nelle rappresentazioni
grafiche e la nuova zona R2L nei casi in cui esso coincideva con elementi di
delimitazione inequivocabili esistenti (muretti ecc.; ai sensi dell'art. 4 cpv.
3 LDP), dove le differenze risultavano contenute (secondo l'art. 3 cpv. 1 regolamento sul demanio pubblico del 30
agosto 1994; RDP; RL 9.4.1.1.1) nonché ove questo era in contatto
coll'area boschiva, poiché in tale situazione il limite della zona edificabile
non è interessato. Per quanto interessa i mapp. 421 e 1220 l'Esecutivo cantonale ha sospeso l'approvazione in
attesa della conclusione della procedura ufficiale di aggiornamento dei
dati catastali e dato contestualmente ordine all'Ufficio del demanio di iniziare,
per questi fondi, la procedura di modifica dei confini conformemente alla LDP
(ris. gov., pag. 33, dispositivo cifra 4.1).
Per quanto riguarda il sentiero naturalistico a lago, il Governo, dopo aver
sottolineato che il principio e l'interesse pubblico alla sua istituzione erano già stati condivisi e
verificati nella decisione di approvazione della revisione del piano regolatore,
ha ritenuto di poterlo approvare nella forma del diritto di passo pubblico,
"il cui tracciato definitivo sarà definito, laddove non fosse possibile
prevederlo all'interno del demanio pubblico, in accordo con i privati sulla
base di un progetto di dettaglio", sulla base della positiva
esperienza fatta dal comune nella realizzazione di 150 m di sentiero a sud del
porto comunale (ris. cit., pag. 11).
Nell'ambito dell'evasione del ricorso di RI 1 e RI 2, che ha respinto, il
Governo ha altresì precisato che la sospensione dell'approvazione del limite
demaniale e della nuova zona R2L non
influiva sulla validità del vincolo di diritto di passo pubblico per il
sentiero a lago, che poteva essere valutata a prescindere da quest'aspetto.
Dopo aver richiamato l'interesse pubblico all'istituzione del sentiero in
parola, il Governo ha rilevato come la misura fosse del tutto proporzionata rispetto
alle proprietà interessate che traevano comunque un notevole beneficio. dalla nuova pianificazione, che, rispetto alla
precedente assegnazione di parte dei fondi alla zona RL (non
edificabile), prevedeva una zona edificabile (con esclusione dell'edificazione
ma computabile per il calcolo dell'i.s.). Il Governo ha quindi ritenuto che la presenza di ambienti naturali di particolare valore
non ostava alla realizzazione del
percorso, rinviando alla fase realizzativa e di gestione dell'acceso
l'adozione di eventuali misure.
E. Con ricorso 13
dicembre 2011 RI 1 e RI 2 insorgono
davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo nuovamente lo stralcio
del sentiero naturalistico. In via subordinata domandano che gli atti siano
rinviati al comune perché tracci la
passeggiata su percorsi esistenti e senza attraversare o passare davanti
alla loro proprietà. In via ulteriormente subordinata, esse postulano che gli
atti siano retrocessi al comune affinché,
previa definizione del limite demaniale, tracci la passeggiata entro
l'area demaniale e, in via ancor più subordinata, entro il muro esistente, che
separa l'area pubblica dalla proprietà delle ricorrenti. Oltre a riproporre le
censure in merito alla violazione della garanzia della proprietà, esse,
sostengono che sarebbero state violate le competenze sancite dalle norme
federali e cantonali in materia di sentieri, che il grado di precisione della
variante sarebbe insufficiente, che vi sarebbe stato arbitrio e violazione del
diritto di essere sentito.
F. Il municipio, in rappresentanza del comune,
domanda che il ricorso sia respinto, mentre la Divisione dello sviluppo territoriale
e della mobilità, agente per il Governo, si rimette al giudizio del Tribunale.
G. Il 4 ottobre 2013 una
delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione,
scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In quell'occasione le parti,
dopo aver ribadito le proprie posizioni,
hanno rinunciato a presentare le conclusioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di
applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; Lst;
RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione
delle ricorrenti in questa sede, che ripropongono - in sostanza - le domande
avanzate senza successo davanti al Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). Il ricorso è, pertanto, ricevibile in ordine.
1.2. Poiché la controversa variante di piano
regolatore è stata adottata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata,
nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst). Inoltre, per prassi costante, il Tribunale cantonale amministrativo applica, in assenza di norme transitorie contrarie, il
diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione impugnata
(RDAT II-1994 n. 22).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo
del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli
interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78
consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/ Pe-ter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una
modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Secondo
le ricorrenti la pianificazione del sentiero violerebbe i precetti e le
competenze sanciti dalla legge federale sui percorsi pedonali ed i sentieri del 4 ottobre 1985 (LPS; RS 704) e della Legge
sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS;
RL 7.2.1.4). Il tracciato del sentiero non sarebbe sufficientemente preciso. La
sua indeterminatezza provocherebbe anche una lesione del diritto di essere
sentito, poiché non permette alle ricorrenti di esprimersi compiutamente; la decisione
impugnata sarebbe quindi insufficientemente motivata. L'agire del Governo, che
è ritornato sui suoi passi e ammette il vincolo contestato prima che sia
definito il limite demaniale, sarebbe arbitrario. L'interesse
pubblico dell'intervento non sarebbe preminente rispetto a quello, sempre pubblico,
di tutela dei biotopi e a quelli privati di avere un accesso libero verso il
lago e di veder rispettata la loro sfera privata. Inoltre non sarebbero state
valutate le conseguenze economico-finanziarie, sia circa la sostenibilità
dell'opera, sia quanto alla svalutazione delle proprietà e quindi,
indirettamente, la perdita di gettito fiscale. Da ultimo l'intervento sarebbe
sproporzionato: il tracciato potrebbe essere definito sull'area demaniale
tramite una passerella di legno.
Diritto di essere sentito
4. 4.1. L'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), riferito alle garanzie procedurali generali, stabilisce il diritto
delle parti di essere sentite. Da questa disposizione - e in precedenza
dall'art. 4 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 19 maggio 1874 (RU 1, 1; vCost.) - la giurisprudenza ha dedotto il diritto
dell'interessato di esprimersi prima che una decisione sia presa a suo sfavore,
di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare
gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne
conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368 consid. 3.1 con rinvii;
RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Per l'art. 26 cpv. 1 LPamm ogni decisione deve essere
motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente essenziale
del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le
ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con
piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua
volta esercitare un suo controllo effettivo (RDAT 1988 n. 45; Adelio Scolari,
Diritto amministrativo, parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n.
558-594; Marco Borghi/ Guido Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad
art. 26). Non occorre che la motivazione si
esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L'autorità può limitarsi ai punti
essenziali ai fini del giudizio (RDAT
I-1999 n. 27 consid. 3b).
4.2. Contrariamente a quanto assumono le ricorrenti, la decisione impugnata è
sufficientemente motivata. Lo prova il fatto che esse hanno potuto compiutamente esercitare il diritto di
ricorso, sollevando diverse critiche al suo indirizzo. Ma le insorgenti tendono
piuttosto a contestare il fatto che l'autorità abbia approvato un tracciato ritenuto indicativo e in presenza di un
limite di proprietà non chiaramente definito, ciò che non permetterebbe
loro di confrontarsi compiutamente con la
decisione impugnata. Come si vedrà nel seguito, questi elementi sono in realtà
già definiti per cui la censura dev'essere respinta.
Limite del demanio pubblico
5. Per
rispondere alle censure sollevate dalle ricorrenti, preliminarmente, ci si deve
esprimere sulla questione del demanio pubblico.
5.1. La misurazione catastale nel
comune di Magliaso risale all'agosto del 1926 (cfr. ris. gov. 9 novembre 2011,
pag. 10). Nell'ambito della decisione 21 agosto 2007 di approvazione
della revisione del piano regolatore, il
Consiglio di Stato - dopo aver richiamato le condizioni previste dalla
LDP e dal RDP per la delimitazione del
demanio lacuale - ha affermato che "a questi criteri ci si
deve pertanto attenere per la delimitazione delle zone edificabili, ritenuto
come non siano determinanti i confini catastali " (ris. gov.
citata, pag. 19), considerazione ribadita anche nella successiva
risoluzione 9 novembre 2011 (pag. 8), qui impugnata. In merito questa Corte
considera quanto segue.
5.1.1. Il Tribunale ha avuto modo in tempi
recenti di chinarsi sulla relazione che sussiste tra la pianificazione del
territorio e il limite del demanio
pubblico (cfr. STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 parzialmente pubblicata in:
RtiD I-2014 n. 43 consid. 23, non pubblicato).
Questa Corte ha così potuto rammentare che fanno parte del demanio pubblico del
Cantone, tra l'altro, le acque pubbliche,
come i laghi (art. 1 lett. a LDP). Le acque pubbliche comprendono l'alveo e le rive dei laghi e dei corsi d'acqua
(art. 4 cpv. 1 LDP). I laghi e i corsi si estendono sino al massimo spostamento
delle acque alle piene ordinarie e comprendono la fascia di terreno priva di
vegetazione permanente o soltanto con vegetazione acquatica (art. 4 cpv. 2 LDP). Ove siano sistemati
o corretti mediante opere conformi al diritto edilizio, essi sono delimitati da queste ultime (art. 4 cpv. 3, Ia frase
LDP). I limiti del demanio pubblico stabiliti dal diritto federale e dalla LDP
hanno la preminenza su quelli
risultati dal registro fondiario (art. 6 cpv. 2 LDP).
5.1.2. Il limite delle rive pubbliche del lago Ceresio è fissato alla quota di 271.20 m.s.m. (art. 2 cpv. 1 RDP). Il
limite può estendersi oltre tali quote, quando la maggior estensione sia comprovata
da elementi di confine inequivocabili (art. 2 cpv. 2 RDP). Per quanto concerne
la demarcazione dei confini delle acque pubbliche, l'art. 3 RDP stabilisce
quanto segue. Se il confine previsto nell'ambito di una procedura di
misurazione catastale eseguita secondo il diritto
in vigore prima del 1° dicembre 1952 differisce da quello stabilito all'art. 4
LDP, occorre procedere con l'aggiornamento dei dati catastali; differenze di
poco conto possono essere trascurate (cpv. 1). Se la misurazione è stata
eseguita dopo tale data, i rilievi catastali vengono fatti rettificare
solo nel caso in cui si riscontrino situazioni di evidente contrasto con il
nuovo diritto (cpv. 2). L'Ufficio del demanio, previa audizione degli
interessati, decide sulle rettifiche necessarie. Contro tale decisione, gli interessati
possono adire, nel termine di 30 giorni, il giudice civile del luogo ove si
trova il fondo; in caso di mancata contestazione la rettifica è iscritta a
registro fondiario (cpv. 3).
5.1.3. Come ha rilevato anche il Consiglio di Stato, la procedura che ha
condotto alla delimitazione del limite del demanio sul documento 9 settembre
2008, ripreso poi nella cartografia della variante in esame, non è stata svolta
secondo quanto previsto dalla LDP. Ora, al di là di questa capitale mancanza,
come il Tribunale ha già avuto modo di
stabilire, nel citato giudizio del 28 giugno 2013 (consid. 23.5), la demarcazione
dei confini tra il demanio pubblico e le adiacenti proprietà private
esula dalla procedura di approvazione del
piano regolatore, oltre a non rientrare nelle com-petenze del Consiglio di
Stato. Non è, in particolare, possibile effettuarla nemmeno a semplice titolo
pregiudiziale, con effetti limitati alla pianificazione del territorio. Se
veramente il Governo riteneva che essa fosse imprescindibile ai fini
dell'approvazione del piano regolatore, esso avrebbe dovuto preliminarmente provocare
Fatti
i necessari cambianti nei rapporti di proprietà, secondo la procedura
appositamente indicata dalla LDP e dal RDP a questo scopo. Difatti, una tale
demarcazione è volta a definire il diritto di proprietà (pubblica,
rispettivamente privata) delle superfici toccate, provocando in particolare -
laddove si dovesse scostare dalle risultanze del registro fondiario - un
incremento rispettivamente una diminuzione della stessa.
5.1.4. In concreto, ancorché risalente
all'agosto del 1926, il limite dei fondi della riva del lago a Magliaso esiste
ed è chiaramente ancorato negli atti catastali. Non è dunque indispensabile, né
lecito di nuovamente accertarlo per poter approvare il piano regolatore.
Nemmeno il principio del coordinamento permette di giungere a una differente
soluzione. Esso, infatti, risulta già rispettato nella misura in cui la pianificazione
dell'utilizzazione prende in considerazione nell'ambito della ponderazione
degli interessi il limite esistente delle proprietà. Se, in un secondo tempo e
nell'ambito della procedura prevista dalla LDP e dal RDP dovesse risultare un
mutamento di questo limite, resta aperta la via della modifica del piano
regolatore, costituendo questo senz'altro un notevole cambiamento delle
circostanze, che permette di rimettere in discussione lo statuto pianificatorio
di un fondo (art. 21 LPT).
5.2. Ora, in base a quanto spiegato nei considerandi precedenti, contrariamente
a quanto sostenuto nella decisione impugnata, per definire la pianificazione
del territorio occorre dipartirsi dalla situazione fondiaria esistente.
Ininfluente, al riguardo, il fatto che a seguito di una procedura di accertamento
del demanio il limite dei mappali verso il lago potrà in un futuro mutare. Il
tracciato del sentiero, infatti, è previsto
il più possibile lungo il margine dei fondi: in quanto sentiero deve
insistere sulla terra ferma. A ben vedere, l'irrita procedura di accertamento
del demanio ha permesso d'individuare un
percorso fuori dall'acqua ma comunque il meno invasivo per le proprietà
private. Non occorre, tuttavia, dilungarsi oltre su quest'aspetto che attiene
piuttosto al principio di proporzionalità, sul quale si tornerà in seguito.
6. 6.1. Deve ora essere affrontata la questione della
portata del tracciato del sentiero
adottato dal consiglio comunale e approvato dal Consiglio di Stato. Tanto il
Governo, quanto il municipio ritengono che esso abbia valenza
indicativa, mentre lo stesso sarà definito in seguito, sulla base di un progetto
di dettaglio. Questa tesi non può essere seguita.
6.2. Il rapporto di pianificazione del maggio 2010, componente non vincolante
del piano regolatore, avente mero valore indicativo (art. 26 cpv. 2 LALPT),
sembra confermare questa interpretazione, laddove specifica che il sentiero di
carattere naturalistico sarà realizzato in
base a un "vincolo di passo pubblico, il cui tracciato
definitivo sarà stabilito in accordo con i privati, sulla base di un progetto"
(rapporto citato, pag. 3). Ora, una simile interpretazione tuttavia contraddice
in modo palese il diritto di rango superiore: le rappresentazioni grafiche
hanno difatti carattere vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT; 26 cpv. 1 LALPT; dal 1°
gennaio 2012, art. 19 cpv. 2 lett. a e b Lst; inoltre STA 90.2010.61/63-67 del
16 gennaio 2013 consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18, 90.2008.46
del 14 ottobre 2009 consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n.31). In
realtà, le componenti vincolanti della variante in esame, ossia nel norme di
attuazione (NAPR; in particolare art. 43 e 46 NAPR) e la cartografia non
esprimono affatto - a ragione - una simile riserva. Se veramente l'intenzione
del pianificatore fosse stata quella di prevedere un tracciato indicativo - a
prescindere dall'illegalità di una simile scelta - essa non è stata
convenientemente ancorata negli atti vincolanti della variante. Tanto più che,
come si vedrà, il consiglio comunale era già in possesso di tutti gli elementi
necessari per effettuare una corretta ponderazione di tutti gli interessi in
gioco. Ne discende che il tracciato del sentiero riportato sulla cartografia ha
carattere definitivo.
7. Tornando alle contestazioni proposte nel ricorso,
in forza di quanto appena spiegato cadono nel vuoto le censure relative
all'indeterminatezza del vincolo: il tracciato è infatti, come visto, vincolante.
8. Nemmeno
è dato di vedere in che modo la decisione impugnata integrerebbe gli estremi
dell'arbitrio. Una decisione viola il divieto d'arbitrio, vietato dall'art. 9
Cost., se risulta manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la
situazione effettiva, se è gravemente lesiva di una norma o di un chiaro
principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di
giustizia e di equità. La decisione deve inoltre essere arbitraria nel suo
risultato e non solo nella sua motivazione. Non risulta per contro arbitrio dal
semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto
o sarebbe addirittura preferibile (DTF 138 I 49 consid.
7.1). Ora, nel caso d'ispecie, il fatto di aver approvato il vincolo senza che si sia proceduto a una (nuova)
determinazione del limite demaniale non è, come visto, illegale e,
dunque, nemmeno arbitrario. Il semplice fatto che il Consiglio di Stato ha mutato il suo parere circa la possibilità di
approvare il vincolo non permette di
concludere, in considerazione delle nuove motivazioni addotte, altrimenti.
9. Quanto al rispetto della garanzia della
proprietà, il Tribunale considera quanto segue.
9.1. Una restrizione di diritto pubblico è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n.
13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità,
l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo
Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In
linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di
pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,
Parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di
interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione
per conseguirlo venga scelto quello che lede
in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, Parte generale,
n. 595-610).
9.2. Contrariamente all'opinione delle ricorrenti, l'intervento in parola
risulta sorretto da un interesse pubblico preminente sugli altri interessi
pubblici e privati in gioco.
9.2.1. Secondo l'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principî
pianificatori in materia di paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi
e dei fiumi e agevolarne il pubblico accesso. Questo principio è ripreso, a
livello cantonale, negli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore
del 1990, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, che prevedono il
promovimento della realizzazione di infrastrutture che rendano fruibili e
percorribili le rive dei laghi e dei fiumi (cfr. decreto legislativo
concernente gli obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12
dicembre 1990, obiettivo A.9 lett. e; BU 1991, 37). La scheda di coordinamento
9.22, di risultato intermedio, prevede di predisporre le basi pianificatorie
per incrementare le possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi,
promuovendo la realizzazione da parte degli
enti pubblici di sentieri comodi e sicuri, nel rispetto delle esigenze
del paesaggio, del bosco e della protezione della natura. Questa scheda elenca,
di conseguenza, dei percorsi che devono essere ulteriormente verificati e
definiti di comune accordo
tra il Cantone e i comuni interessati, tra i quali figura il sentiero a Lago
nel comune di Magliaso.
9.2.2. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e delle fasce
lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati in grado di
migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino e il
coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e valorizzare il
paesaggio lacustre rientra parimenti tra i nuovi obiettivi pianificatori cantonali,
frattanto adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2). La scheda di coordinamento P7, di dato acquisito,
adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 ed entrata in vigore
il 2 aprile 2012, stabilisce quindi alla cifra 2.2 degli indirizzi (ossia degli
obiettivi), i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei laghi e
delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante l'incremento
delle aree pubbliche a lago, tra l'altro predisponendo passeggiate e sentieri a
lago (lett. c) e coordinando le attività di campeggi e lidi a lago con la
pubblica fruizione della riva (lett. d). Tra i percorsi a lago previsti alla
cifra 3.2 lett. f delle misure di questa scheda, pure vincolanti, figura anche
la passeggiata (a lago), d'interesse cantonale, denominata Caslano-Agno, che
passa per Caslano, Magliaso, Agno e Muzzano.
9.2.3. Sulla scorta delle considerazioni espresse in precedenza, l'interesse
pubblico del tracciato della passeggiata a lago, che permette la percorrenza di
un tassello importante dell'accesso alle rive lacuali dev'essere ammesso senza
ombra di dubbio. Esso rientra difatti negli scopi della legislazione federale
sullo sviluppo territoriale e del vecchio e del nuovo piano direttore
cantonale. È pertanto sostenuto da un importante interesse collettivo, senz'altro
preminente rispetto a quelli di natura privata delle ricorrenti. Tanto più che
- per quanto riguarda la protezione della sfera privata - il sentiero si
troverà a ca. 20 m (mapp. 1220), rispettivamente ca. 40 m (mapp. 421) dalla
facciata delle loro abitazioni. Nemmeno le potenziali conflittualità con la
conservazione degli ambienti naturali e la fauna menomano l'importante interesse
pubblico evocato in precedenza, essendo possibile attraverso alcuni
accorgimenti quanto alla sua progettazione e alla sua gestione evitarle: è
quanto conferma il biologo incaricato dal comune di prendere posizioni sulle
osservazione inoltrate dai privati al piano d'indirizzo e consegnate a pag. 51
del rapporto di pianificazione gennaio 2006. A torto le ricorrenti sembrano
pretendere che le modalità di gestione debbano essere ancorate già in sede di
pianificazione (in questo senso: STA 90.2008.43 dell'11 gennaio 2010 consid.
4.6 i.f.).
9.3. Quanto al rispetto dei principi di legalità e di proporzionalità, il
Tribunale considera quanto segue.
9.3.1. Innanzitutto, in merito alla
base legale, deve essere respinta la censura circa la violazione delle competenze
sancite dalla LPS e dalla LCPS. Quest'ultima legge, che applica nel nostro
cantone la LPS, distingue tra percorsi
pedonali (Fusswege) e sentieri
escursionistici (Wanderwege). Il Tribunale ha già avuto modo di
affrontare questa problematica rilevando come il testo italiano della LPS
traduce il termine "Wanderweg" come "sentiero",
mentre il legislatore cantonale ha più opportunamente usato il termine "sentiero
escursionistico", che comprende solo una parte dell'insieme dei
sentieri (STA 90.2000.43 del 12 dicembre 2000 con riferimenti). L'art. 5
LCPS definisce dunque in modo più ampio rispetto all'art. 2 LPS la nozione di percorsi pedonali, ciò che non contrasta
con gli obiettivi di diritto federale (DTF 129 I 337 consid. 3.3. i.f.).
Nel caso concreto, non si è in presenza di un sentiero di tipo escursionistico,
bensì di un sentiero che rientra nella definizione di percorso pedonale secondo
l'art. 5 cpv. 2 LCPS, motivo per il quale esso deve essere approvato secondo la
procedura per l'adozione dei piani regolatori comunali (art. 5 pv. 3 LCPS). Il
comune di Magliaso è dunque competente
per pianificarlo, sia in forza
dell'art. 5 LCPS, sia sulla base degli art. 3 cpv. 3 lett. c LPT, nonché 28
cpv. 2 lett. p LALPT. Inoltre, secondo l'art. 7 cpv. 3 della legge sulle strade
del 23 marzo 1983, modificata e riordinata il 12 aprile 2006 (Lstr; RL
7.2.1.2), nel tenore in vigore sino al 31 novembre 2012, corrispondente
all'attuale art. 8 Lstr, i comuni provvedono alla pianificazione delle strade
locali nell'ambito del piano regolatore, vegliando in particolare al
coordinamento con la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini.
Nel concetto di strada rientrano, per quanto qui interessa, quello di strada
pedonale, sentiero e via ciclabile (art. 5 cpv. 1 e 6 vLstr, oggi desumibile
dall'art. 2 cpv. 1 Lstr, versione in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012,
554).
9.3.2 Il vincolo in parola è, come visto, ancorato nelle rappresentazioni
grafiche ed è stato adottato dall'autorità competente in materia. In linea di
principio, dunque, esso poggia su una base legale. Essa, tuttavia, risulta
carente sotto il profilo delle indicazioni minime necessarie per la sua realizzazione.
In particolare, né le rappresentazioni grafiche, né le NAPR forniscono indicazioni circa il suo calibro. Aspetto, peraltro,
che era stato rettamente rilevato nella risoluzione 21 agosto 2017 (pag.
34). Difatti, solo una volta conosciute le caratteristiche esatte del sentiero
- con i relativi limiti - potrà essere
valutata la sua incidenza sulla proprietà privata e così compiutamente
valutata la proporzionalità del vincolo. Il comune deve dunque essere chiamato
a completare la pianificazione, dettagliandone in misura maggiore le
caratteristiche. Non è dunque necessario e nemmeno opportuno allo stadio
attuale esaminare se il vincolo in parola risponda al principio di proporzionalità.
9.3.3. Da ultimo devono essere vagliate le censure relative alle conseguenze
economico-finanziarie dell'opera. Innanzitutto, contrariamente a quanto
ritengono le ricorrenti, l'impegno finanziario è stato valutato ed è consegnato
nel programma di realizzazione (cfr. Rapporto di pianificazione maggio 2010,
pag. 22). Non è questa la sede per la verifica della sua attendibilità, già
perché esso andrà aggiornato alla luce delle considerazioni espresse in questa
sentenza. Quanto al presunto deprezzamento delle proprietà e conseguente
perdita di gettito fiscale, nella misura in cui concerne l'interesse pubblico
questo non appare preponderante rispetto a quello evocato in precedenza a sostegno
della variante (supra, 10.2.).
10.
Per i pregressi motivi, il ricorso deve essere parzialmente accolto.
In termini assoluti, tuttavia, le ricorrenti sono preponderantemente
soccombenti. Per questo motivo esse sono tenute a pagare una tassa di giustizia,
ridotta per tener conto del grado di successo dell'impugnativa (art. 28 LPamm).
Esse sono inoltre tenute a versare un importo per ripetibili ridotte al comune
(art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza il comune è chiamato a completare la pianificazione
del sentiero naturalistico, così come spiegato al consid. 9 del presente
giudizio.
Considerandi
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-
è posta a carico delle ricorrenti, le quali verseranno fr. 800.- per ripetibili
al comune.
3.
Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il segretario