90.2011.29

Conferma retrocessione atti al comune per l'elaborazione di una variante per motivi di tutela di un bene culturale d'interesse cantonale

19 luglio 2012Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. I ricorrenti citati in ingresso sono proprietari, in comunione ereditaria,

del mapp. 240 di Acquarossa, che in precedenza apparteneva a B__________. Il

fondo, di forma pressoché rettangolare, ha una superficie di 1'186 mq ed è

inedificato. Esso è situato su una riva prativa alquanto scoscesa, a valle del pretorio,

tra due strade comunali che conducono al nucleo vecchio di Lottigna.

B. a. Nella seduta del 16 dicembre 2003, il già comune di Lottigna ha

adottato il piano regolatore, il primo del comune, che succedeva a quello

allestito sulla base del decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in

materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT). Il mapp.

240 è così stato inserito nella zona di completazione del nucleo (Zc), ma con

prescrizioni particolari. Infatti, al fine di tutelare la visibilità del pretorio,

il comune ha vincolato l'ubicazione della nuova costruzione sul limite settentrionale

della proprietà, con possibilità di costruzione a confine e con una superficie

utile lorda massima di 250 mq e una superficie edificata massima di 120 mq

(cfr. art. 31 cpv. 3 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR).

b. Dopo aver in un primo tempo sospeso la

procedura (cfr. ris. gov. 12 luglio 2006 [n. 3464]) a tutela del diritto di

essere sentiti degli interessati, con risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2040) il

Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del piano regolatore per il mapp.

240 e i limitrofi mapp. 27 e 241, per ragioni di tutela del pretorio, bene

culturale d'interesse cantonale secondo la legge cantonale sulla protezione dei

beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1). I mapp. 240 e 27 sono così

stati inseriti d'ufficio nella zona edificabile del nucleo del villaggio (Nv),

con vincolo d'inedificabilità per il mapp 240, mentre per il mapp. 241 è stata

confermata l'attribuzione alla Zc. Nel contempo il Governo ha respinto il

ricorso di B__________, che riteneva eccessivi i vincoli imposti.

c. Contro la decisione appena descritta, B__________ è insorto davanti al

Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che il suo fondo fosse inserito in

zona edificabile, senza restrizioni di sorta. Questa Corte ha parzialmente

accolto il ricorso, annullando la risoluzione del Consiglio di Stato nella

misura in cui stabiliva un vincolo di inedificabilità sul mapp. 240 e

retrocedendo gli atti al Governo per nuova decisione debitamente motivata (STA

90.2007.50 dell'11 dicembre 2009).

C. Dopo aver raccolto un approfondimento dall'Ufficio dei beni culturali

(preavviso 3 novembre 2010), con risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2555) il Governo

ha nuovamente negato l'approvazione della pianificazione adottata, retrocedendo

a sua volta gli atti al comune di Acquarossa per l'elaborazione e l'adozione di

una variante relativa al mapp. 240. L'Esecutivo cantonale, nel contempo, ha disatteso

il ricorso di B__________. Il Consiglio di Stato ha innanzitutto illustrato i

motivi - urbanistici e non solo estetici - per i quali non poteva approvare la

pianificazione adottata dal comune. Esso ha quindi spiegato che (ris. gov.

impugnata, pag. 5):

Assodato che la scelta dell'inedificabilità

del fmn 240 è quella che meglio garantisce non solo l'inviolabilità delle

caratteristiche del bene culturale, ma anche la sua valorizzazione, ritenuto

nondimeno che devono essere appurate le conseguenze di tale scelta, le quali

non toccano unicamente l'Autorità cantonale ma pure quella comunale così come

il proprietario del fmn 240, il Consiglio di Stato ritiene di dover

retrocedere al comune gli atti in approvazione, affinché proceda ad una nuova

pianificazione che possa tenere in considerazione tutti gli interessi in gioco

e approfondire i principi pianificatori pronunciati dalla Legge sulla

pianificazione del territorio, presentando nella motivazione delle decisioni

l'indispensabile ponderazione degli interessi.

D. Con ricorso 3 giugno 2011 i membri della comunione ereditaria fu B__________

citati in ingresso insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo l'assegnazione del mapp. 240 di Lottigna alla zona edificabile, senza

restrizioni di sorta. Innanzitutto i ricorrenti sottolineano come i mapp. 27 e

241 non sarebbero parte della presente procedura. Inoltre, il Consiglio di

Stato avrebbe disatteso l'ordine impartito dal Tribunale di motivare la sua

decisione e non avrebbe potuto rinviare gli atti all'autorità inferiore. Nel

merito, considerato come quella impugnata sarebbe una decisione definitiva

siccome esclude il mapp. 240 dalle zone edificabili, gli insorgenti ritengono

che l'edificazione del loro fondo non comprometterebbe la tutela del bene

culturale. Del resto spetterebbe al Governo provare il contrario, mentre a questo

proposito la decisione impugnata sarebbe carente sotto il profilo della motivazione.

E. All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità, agente per il Governo, mentre il municipio ne

postula l'accoglimento. Delle argomentazioni si dirà - se necessario - in seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la

tempestività del ricorso discendono dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). La

legittimazione degli insorgenti, proprietari in comunione ereditaria del fondo

del già ricorrente B__________, è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT e 30 cpv.

Considerandi

2.

lett. b Lst).

1.2

L'impugnativa è rivolta contro un giudizio di rinvio; si pone dunque il

quesito di sapere se essa sia ammissibile. Infatti, le decisioni con cui

l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio

sono di natura incidentale o definitiva a seconda del loro contenuto concreto. Dato

che l'impugnativa deve essere comunque sia respinta nel merito, la questione

non merita ulteriori approfondimenti.

1.3

Il ricorso può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm),

inclusi quelli relativi alla pregressa procedura, noti alle parti. In tal modo

si dà seguito alla richiesta degli insorgenti. Il giudice delegato della

precedente vertenza, che ha esperito il sopralluogo il 22 aprile 2008, è pure

membro della Corte chiamata a statuire ora. Pertanto non è necessario ripetere

questo atto istruttorio. Del resto i ricorrenti hanno espressamente lasciato al

Tribunale valutarne la necessità.

2.

2.1. In campo pianificatorio il comune

ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33

cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22

giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal

1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi

- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate

di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi

pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente

che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli

interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio

del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.;

RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il

Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF

114.

Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.

I ricorrenti ritingono innanzitutto che

il Governo abbia disatteso l'ordine impartito dal Tribunale di motivare la

propria decisione. A torto, tuttavia. Nella precedente decisione di rinvio (n. 90.2007.50), questa Corte, sconfessando la decisione del Consiglio

di Stato, siccome le spiegazioni fornite a sostegno del vincolo non erano sufficienti,

ha retrocesso gli atti al Governo perché ne emettesse una nuova, motivata. Non

gli ha affatto vietato di modificarla. La censura è dunque manifestamente infondata.

4.

4.1.

4.1.1

Secondo i ricorrenti, con la decisione in esame, il Governo avrebbe

escluso il mapp. 240 dalle zone edificabili, imponendone l'inedificabilità. Al

comune resterebbe solo da ponderare le conseguenze di tale scelta: esso

potrebbe dunque unicamente inserire il fondo o in zona protetta o in zona

agricola. Il Consiglio di Stato, inoltre, non avrebbe spiegato i motivi che

impongono il drastico vincolo e cercherebbe ora di ribaltare l'onere della

prova sul comune, il quale già si sarebbe espresso per una edificabilità -

ancorché parziale - del fondo. Questo andrebbe invece assegnato, senza vincoli,

alla zona edificabile. Innanzitutto la sua fabbricazione non sarebbe di

nocumento alla visibilità del bene culturale, comunque non visibile dalla

sottostante strada. Conservare libero il mapp. 240 non permetterebbe inoltre di

mantenere distinti i due nuclei di Lottigna, siccome esso ha un'estensione insufficiente.

Andrebbe invece promossa la densificazione edificatoria.

4.1.2

Contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, il Governo ha spiegato

diffusamente i motivi che lo hanno condotto a ritenere che la lingua prativa

davanti al pretorio dovrebbe essere mantenuta libera. Innanzitutto si

tratterebbe di conservare la visibilità del monumento, aspetto che si

giustifica dalla funzione che questo luogo ha ricoperto in passato, per la

quale la visibilità era un elemento di ostentamento del potere. Inoltre

l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale

(ISOS) raccomanderebbe tale soluzione. Mantenere libera quest'area

permetterebbe inoltre di preservare i rapporti urbanistici esistenti, che pure

sono un elemento delle qualità storico-artistiche del palazzo. L'Esecutivo

cantonale ha conservato dunque la sua posizione, secondo la quale la miglior

soluzione sarebbe quella di mantenere inedificato l'intero mapp. 240. Il Consiglio

di Stato, tuttavia, ha ritenuto che occorresse retrocedere gli atti al comune

poiché potesse ponderare questi importanti aspetti con gli altri interessi in

gioco, tra i quali proprio quello dei proprietari di veder riconoscere la

vocazione edilizia del loro fondo.

4.2

4.2.1

Con la decisione impugnata, il Consiglio di Stato non ha sancito

l'inedificabilità del fondo in parola. Al contrario: esso è ritornato sui suoi

passi, rinunciando a imporre questa misura. Il Governo ha piuttosto

semplicemente disatteso la pianificazione comunale "sia perché è

necessario vagliare quali alternative e varianti entrano in considerazione, sia

perché non può garantire la completa tutela del bene culturale". La

scelta dell'Esecutivo cantonale di non approvare la pianificazione comunale

così come quella di rinunciare a imporre il vincolo contestato e di retrocedere

gli atti al comune sono corrette, per i seguenti motivi.

4.2.2

Il pretorio al mapp. 55 di Lottigna è un bene culturale d'interesse

cantonale (cfr. art. 18 cpv. 1 lett. a NAPR). A sua tutela è inoltre stato

tracciato un perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC, che si

estende in modo assai ampio dal nucleo a nord del pretorio, alla strada

sottostante a ovest in località Vignora-Rivaccia, ai territori a sud del

monumento, oltre la chiesa parrocchiale, pure bene culturale d'interesse

cantonale. Per il mapp. 240, che si trova proprio dirimpetto al pretorio, in

forte pendenza verso la strada sottostante, il comune, pur inserendolo nella

zona fabbricabile, ha prescritto particolari restrizioni alla sua edificabilità,

allo scopo di tutelare la visibilità del bene culturale: ubicazione della

costruzione nella parte settentrionale della proprietà, con possibilità di

costruzione a confine, volumetria compatta con superficie utile lorda massima

pari a 250 mq e superficie edificata massima di 120 mq (cfr. art. 31 cpv. 3

NAPR).

4.3

L'importanza del bene culturale in oggetto è fuori discussione: nemmeno i

ricorrenti tentano di sminuirla. Resta da valutare se la pianificazione

adottata dal comune permette di considerare sufficientemente l'interesse

pubblico - pure manifesto - alla tutela dell'ambiente spaziale in cui è

inserito. Al riguardo, innanzitutto, torna utile la scheda allestita

nell'ambito dell'Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS),

che per l'insediamento - d'importanza regionale (cfr. scheda del piano direttore

P10, pag. 9) - del villaggio di Lottigna fornisce la seguente indicazione particolare

(pag. 4):

Appare caratteristica la lingua prativa che

scende in mezzo al nucleo marcata dalla presenza ottocentesca (I-DE I),

bisognerà fare il possibile per preservare questo terreno da costruzioni in

quanto divide con efficacia la parte bassa del nucleo, di scarso valore

strutturale e formale, da quella alta in cui si trova il pretorio.

Sia

da questa scheda che dalle considerazioni espresse dal Governo emerge come il

valore di questo bene non è da circoscrivere unicamente alla sua importanza

storico-architettonica, ma anche dal rapporto urbanistico con il resto del

villaggio. Aspetti che sono condivisi da questo Tribunale. In sede di

sopralluogo si è infatti potuto costatare che l'inserimento di un volume

edilizio dovrebbe essere valutato anche nell'ottica dell'impianto urbanistico

appena richiamato. Soluzioni estreme, come quella del totale inserimento del

fondo in zona edificabile, devono essere valutate con estrema cautela, poiché

potrebbero ostacolare la lettura storico urbanistica dell'abitato. Tuttavia, nemmeno il vincolo di totale inedificabilità

appare giustificato, come del resto e in definitiva ha ammesso il Governo

stesso, che ha rinunciato a riproporlo.

4.4

La pianificazione adottata dal comune appare effettivamente insufficiente.

Basti pensare - come sottolinea la Divisione nella risposta - che la norma

adottata permette di collocare il futuro edificio sulla parte settentrionale

del fondo, lungo la linea di pendenza, senza tuttavia precisare a quale quota.

Ciò non permette di tutelare la visibilità del pretorio, per esempio,

dall'altro versante della valle. La norma finisce con il ritenere sufficiente

addossare al confine nord l'edificazione, ciò che però non tiene conto,

appunto, della pendenza del terreno, elemento che invece appare determinante e

deve essere considerato. Inoltre occorre valutare l'inserimento dei volumi

anche nell'ottica delle raccomandazioni dell'ISOS, mentre la critica mossa

dagli insorgenti circa l'esiguità del terreno in questione per rapporto allo

stacco urbanistico perseguito, non è sorretto da motivi pertinenti: si tratta pur

sempre di oltre 1'000 mq, da valutare nella scala della realtà locale. Il

sopralluogo ha permesso in tal senso di confermare la correttezza della lettura

data dall'ISOS dell'insediamento.

4.5

Stante quanto precede, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato

di retrocedere gli atti al comune, poiché non sono date le premesse per

procedere direttamente a definire la pianificazione del fondo. Difatti, in

sede di approvazione di un piano regolatore, il Consiglio di Stato quando

ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello

comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova

decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 IIa frase LALPT, il rispetto

dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio

al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che

spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere

determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili

alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a

emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid.

4.1

con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione

s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio

un rinvio. Ciò che non si avvera nel caso concreto. La retrocessione degli atti

al comune per esame permette in definitiva la miglior tutela degli interessi

pubblici e privati, poiché consente all'ente titolare della pianificazione di

riesaminarla alla luce delle osservazioni espresse dal Governo e auspicate

dall'ISOS e, non da ultimo, delle aspirazioni espresse dai proprietari.

5.

Per i motivi che precedono il ricorso, infondato, dev'essere respinto.

La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 LPamm), la

quale esclude l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso è respinto.

2. La

tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, in solido.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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