90.2011.38

Zona edificabile e foresta

12 febbraio 2014Italiano17 min

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Fatti

A. Nella frazione

di Gerra del comune del Gambarogno il ricorrente è proprietario del mapp. 135. Il fondo è ubicato in località Ronco,

appena sopra l'omonimo nucleo.

B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio

consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno

ha adottato la revisione del piano regolatore. La maggior parte del mapp. 135 è

stata attribuita all'area boschiva, mentre che un angolo della porzione più bassa

della particella, dove insiste un'abitazione, è stata assegnata alla zona residenziale

semi-intensiva (RSI).

b. Con ricorso 28 aprile 2009 RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato

contro questa deliberazione, contestando l'inserimento nella zona fabbricabile

della parte bassa dell'adiacente mapp. 134, in quanto pregiudizievole per il paesaggio. In alternativa, invocando la parità di

trattamento, l'insorgente ha chiesto l'inserimento

della parte alta del suo fondo nella zona edificabile.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato

il piano e respinto il ricorso. La scelta operata dal consorzio, derivante

dall'esclusione dall'area forestale della controversa superficie, doveva essere

rispettata in nome dell'autonomia che per toccava a questo scopo all'ente

pianificante (cfr. ris. impugnata, pag. 130).

C. Con impugnativa 19 agosto 2011 RI 1 insorge

dinanzi al Tribunale contro la menzionata risoluzione del Consiglio di Stato, ribadendo le domande e gli argomenti già

sottoposti al giudizio di quest'autorità, che sviluppa ulteriormente.

D. La Divisione

dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio,

agente per conto del Governo, ed il municipio

di Gambarogno, in rappresentanza del comune, chiedono che il ricorso venga

respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in

diritto.

E. Il 18 settembre 2012 si è tenuta

un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti

hanno ribadito le rispettive posizioni e hanno rinunciato alla presentazione di

conclusioni scritte.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990; LALPT;

BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal

1° gennaio 2012) e la legittimazione del

ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art.

30 cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato

adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere

esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art.

33.

cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del

22.

giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di

Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che

approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo

della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi

su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al

contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei

dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto

la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001

n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999

n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello

cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib

121.

consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una

modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

2.3

Nel caso di

specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del

Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni

di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato

la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato

sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il

quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del

medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune

del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati

comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del

23.

giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di

conseguenza, riconosciuta l'autonomia

decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi

in veste di successore del Consorzio,

vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità

di avente causa dei predetti enti locali.

3.

3.1. I piani di utilizzazione -

nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24

segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.2

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati

entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va

attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di

tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei

principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e

3.

LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori

della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti

dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non

hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli

sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli

obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con

tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni,

op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n.

40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

3.3

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo

spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono

essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i

terreni idonei alla coltivazione

agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari

compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono

essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1

LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16

cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma

valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,

poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche

obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di

prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella

del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996,

pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).

4.

4.1. Si considera foresta ogni

superficie coperta da alberi o arbusti forestali che possa svolgere funzioni

forestali (art. 2 cpv. 1 legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991; LFo;

RS 921.0). La foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale;

può essere sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a

sostegno della LFo del 29 giugno 1988, pubblicato in: FF 1988 III 137 segg.,

159.

seg.). È quanto confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. L'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza subordinata ad

un permesso di dissodamento (art. 12 LFo; RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per

le eccezioni: RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4).

4.2

Al momento dell'emanazione e dell'adattamento dei piani di utilizzazione è

ordinato un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili

confinano o confineranno in futuro con la foresta oppure laddove, al di fuori

delle zone edificabili, il Cantone intende impedire l'avanzamento della foresta

(art. 10 cpv. 2 LFo). I margini forestali risultanti da quell'accertamento sono

integrati nei piani d'utilizzazione (art. 13 cpv. 1 LFo), ritenuto che i nuovi

popolamenti al di fuori di questi margini forestali non sono considerati

foreste (art. 13 cpv. 2 LFo). Questa regolamentazione

è destinata ad assicurare la coordinazione della legge forestale con il

diritto della pianificazione del territorio e, a tale scopo, limita il concetto

dinamico di foresta (sentenze del Tribunale federale in contestazioni ticinesi

1C_222/2007 del 17 dicembre 2007 consid. 2.2.1;1C_291/2007 del 19 dicembre

2007.

consid. 2.1, entrambe con rinvii).

relativa procedura è retta dall'art. 5 del regolamento della legge cantonale

sulle foreste del 22 ottobre 2002 (RLCFo, RL 8.4.1.1.1). La norma in

questione prescrive che il municipio fa accertare il limite del bosco che

confina o confinerà in futuro con la zona

edificabile (cpv. 1). Dopo la sua verifica da parte della Sezione forestale

(cpv. 2), il municipio pubblica il risultato dell'accertamento mediante esposizione

dei piani per un periodo di 30 giorni presso la cancelleria comunale, previo

avviso sul foglio ufficiale e agli albi comunali. Nel termine di 15 giorni

dalla scadenza del periodo di pubblicazione chi è legittimato a ricorrere

contro la decisione di accertamento può presentare opposizione (cpv. 3). La

Sezione forestale istruisce la pratica, evade le opposizioni e accerta il

limite del bosco (cpv. 4). Il municipio pubblica quindi il limite del bosco accertato in concomitanza con la pubblicazione

della revisione o variante del piano regolatore. Il Consiglio di Stato approva

il piano con il limite del bosco (cpv. 6). Per quanto concerne l'impugnazione

dell'accertamento, l'art. 5 cpv. 7 RLCFo rinvia all'art. 42 della legge

cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998 (LCFo; RL 8.4.1.1).

5.

5.1. Nella fattispecie, la

procedura di accertamento del limite del bosco ha permesso di escludere dalla

foresta la parte inferiore del mapp. 134. Per questo motivo il consiglio consortile

ha attribuito la maggior parte di queste

superfici alla zona edificabile (RSI), nella quale già si trovava la

porzione superiore della particella. Solo una piccola parte del fondo, separata

da un sentiero e sulla quale insiste un edificio di fattura rustica, è stata

attribuita alla zona agricola.

5.2

L'insorgente censura in

primo luogo l'inserimento, a suo dire automatico

ed arbitrario, delle aree affrancate dal vincolo boschivo al mapp. 134 alla

zona fabbricabile. Egli ritiene inoltre ingiusto che il proprietario di un

fondo non venga informato personalmente della procedura di accertamento del

limite del bosco.

5.3

Ora, per quanto attiene al secondo

appunto, va subito detto che la pubblicazione di una decisione rappresenta un

sistema alternativo di notifica che può essere impiegato, eccezionalmente,

quando i destinatari della decisione sono numerosi oppure non possono essere identificati senza oneri eccessivi

(cfr. a livello federale l'art. 36 legge federale sulla procedura amministrativa

del 20 dicembre 1968; PA; RS 172.021): eventualità che, in materia

di atti pianificatori, così come di accertamento (generale) del limite della

foresta con la zona edificabile, costituisce tuttavia la regola. La procedura prevista

a livello cantonale è conforme all'ordinamento costituzionale e legislativo

federale. In effetti, la giurisprudenza relativa agli art. 4 cpv. 1 dell'or

abrogata Costituzione federale del 29 maggio 1874, 29 cpv. 2 della Costituzione

federale vigente del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), e 33 cpv. 1 LPT, ha

stabilito che queste norme esigono, di massima,

la semplice pubblicazione dei piani; esse non impongono invece l'obbligo

d'informare personalmente i proprietari fondiari in caso di adozione o

di modifica dei piani stessi; ai proprietari

incombe infatti il compito di interessarsi costantemente riguardo alla

situazione giuridica dei loro fondi; principio

che ritorna applicabile anche quando

essi non risiedono nel comune dove sono siti questi ultimi o risiedono

all'estero (RDAT II-1999 n. 9 consid. 6b; inoltre: RtiD I-2010 n. 20 consid.

3.

; Heinz Aemiseg-ger/Stephan Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der

Raumplanung, Zurigo 2010, ad art. 33 n. 25; per il caso di un

proprietario risiedente in Sud America, STF 1P.711/2006 del 2 novembre 2006,

che conferma la STA 90.2006.39 del 25 agosto 2006).

Va poi detto che l'insorgente

avrebbe in realtà potuto contestare l'accertamento

del carattere non forestale del mapp. 134 così come, di converso, quello

della natura boschiva del suo fondo al mapp. 135, purché avesse inserito questa

censura, debitamente motivata e sostanziata, nel ricorso 28 aprile 2009 che

aveva presentato al Consiglio di Stato contro la revisione del piano regolatore

disposta dal Consorzio. Era difatti quella la via legale messa a disposizione

dei proprietari per contestare l'estensione del bosco in loco, come ha già avuto modo di rilevare il Tribunale in

occasione dell'evasione di un ricorso concernente lo stesso tema a seguito della revisione del piano regolatore in

rassegna (cfr. STA nell'inc. 90.2011.60 dell'8 gennaio 2013). L'impugnativa -

come ha avuto modo di precisare il Tribunale nella testé citata sentenza - non

poteva inoltre essere dichiarata irricevibile per il motivo che il ricorrente

non aveva fatto opposizione ai piani depositati

dal consiglio consortile nel periodo 3 marzo-1° aprile 2004 a norma dell'art. 5 cpv. 3 RLCFo (cfr. FU 5 marzo 2004, n. 19/2004, 1753): l'art. 42 cpv. 3 2.a

frase LCFo, giusta cui può interporre ricorso solo chi ha fatto opposizione, è

stato introdotto mediante modifica della legge del 10 ottobre 2005, in vigore dal 1° gennaio 2007, quindi posteriormente alla pubblicazione dei piani in oggetto.

L'insorgente appare quindi

perfettamente malvenuto a dolersi di quanto egli stesso avrebbe potuto fare, ma

non ha fatto.

5.3

Il ricorrente si è difatti limitato a censurare, in

quanto automatico ed arbitrario, l'inserimento della maggior parte del mapp. 134 in zona edificabile (RSI). Ora, tuttavia, il controverso azzonamento è il frutto di un precisa

scelta dell'autorità che ha adottato il

piano; lo dimostra il fatto che non tutto il territorio liberato dal vincolo

forestale del mapp. 135 è stato assegnato alla zona edificabile. Questa scelta

non appare inoltre arbitraria, ma nemmeno illegale. L'area interessata

si trova difatti in un settore edificato e stretto tra zone edificabili. Esso rientra tra i terreni già edificati in larga misura giusta l'art.

15.

lett. a LPT, suscettibili di essere senz'altro assegnati alla zona fabbricabile.

Poco importa se, come rileva l'insorgente, in sede di approvazione del piano

regolatore il Consiglio di Stato ha ritenuto che le zone edificabili proposte dal

Consorzio fossero eccessive rispetto ad un'ipotesi realistica di sviluppo del nuovo comune. Intanto questa constatazione

ha spinto il Governo a non approvare svariati, importanti ampliamenti

delle aree edificabili suggeriti dall'ente locale in applicazione dell'art. 15

lett. b LPT. L'area edificabile in oggetto, al di là della sua ridotta consistenza

(indicativamente di 500/600 mq al massimo), non rientrava inoltre tra quelle

che avrebbero potuto essere sacrificate dal Governo sull'altare della

contenibilità del piano regolatore, in quanto l'adempimento dei requisiti di

cui all'art. 15 lett. a LPT, che qui solo interessa,

prescinde dall'esperimento delle previsioni di sviluppo demografico ed

economico che stanno alla base dell'applicazione dell'art. 15 lett. b LPT.

5.4

Invano il ricorrente evoca effetti

"distruttivi" sul territorio dall'assegnazione di questo modesto

territorio alla zona fabbricabile. Questo

argomento va dichiarato d'acchito irricevibile, già per il fatto che non

è supportato da una qualsiasi pertinente motivazione. Né, del resto, il

Tribunale scorge quali effetti cagionevoli particolari possano derivare al paesaggio

ed all'ambiente circostante da una futura edificazione del settore in rassegna.

Tanto più che la Lst, approvata dal Gran Consiglio il 21 giugno 2011,

alla vigilia dunque dell'approvazione del piano regolatore, ed entrata

in vigore dal 1° gennaio 2012, ha fissato il principio (nuovo) secondo cui le

costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e

armoniosa (art. 94 cpv. 2 della stessa).

L'introduzione di questo requisito, volto alla promozione ed alla valorizzazione

degli insediamenti e cui dovranno soddisfare i nuovi progetti edilizi, depone

dunque parimenti a sfavore della generica, non sostanziata - e pertanto

irricevibile - censura del ricorrente.

5.5

Pure a torto, da ultimo, l'insorgente si appella al principio della

parità di trattamento per spuntare, in alternativa, l'edificabilità della parte

alta del suo fondo. Ora, com'è stato spiegato, dall'accertamento del margine

del bosco risulta che quest'ultimo settore del

mapp. 135, diversamente da quanto è stato rilevato per il confinante

mapp. 134, costituisce foresta. È quindi tassativamente escluso che lo stesso

possa essere legalmente assegnato alla zona fabbricabile. La situazione in cui

versa il fondo del ricorrente non è dunque per nulla uguale a quella in cui si

trova quella del mappale viciniore.

6.

Sulla

scorta di quanto precede il ricorso dev'essere respinto.

7.

La tassa di

giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia, di

complessivi fr. 1'200.-, è posta a carico del ricorrente.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario