90.2011.4

Non approvazione di un fondo in zona edificabile. Partecipazione della popolazione al processo pianificatorio

30 agosto 2011Italiano36 min

Source ti.ch

Fatti

I. Nella seduta del 19 luglio 2010,

il consiglio comunale di Stabio, tramite l'adozione di un'apposita variante di

piano regolatore, ha inserito la parte del mapp. 2438, su cui sorge lo

stabilimento industriale, nella zona agricola.

L. Con atto di ricorso congiunto, la RI

1, la RI 2 e la RI 3 sono insorte contro quella deliberazione dinanzi al

Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e la retrocessione degli atti al

comune affinché elaborasse una nuova variante, volta all'inserimento del mapp.

2438 nella zona edificabile, segnatamente nella zona intensiva. A sostegno

della loro impugnativa le ricorrenti hanno innanzitutto lamentato di non essere

state sufficientemente coinvolte nell'iter pianificatorio che le riguardava,

eccependo quindi la violazione delle norme che regolano l'informazione e la

partecipazione della popolazione nel processo di formazione del piano. In

secondo luogo, supportate da uno studio pianificatorio specialistico allestito

dall'ing. __________ __________ (Proprietà RI 1, mapp. n. 2438, problematica

urbanistica, novembre 2009, doc. in atti), esse hanno ritenuto che l'inserimento

del loro fondo in zona edificabile s'imponeva per svariate ragioni. L'avvenuta

definitiva attribuzione delle vaste aree a monte del terreno in parola alla

zona edificabile, segnatamente alla zona AP-EP per la realizzazione del centro

sportivo intercomunale (cfr. supra, consid. H, risoluzione governativa 11 novembre

2009, n. 5679), costituiva un elemento di fondamentale importanza per la definizione

dell'assetto pianificatorio del mapp. 2438. Difatti, a mente delle insorgenti,

questo fondo si trovava ora delimitato, sui due lati, da due zone edificabili

(zona intensiva, già intensamente edificata, e la suddetta zona AP-EP), mentre,

sul terzo lato, da via Pioppi. Di conseguenza, il mapp. 2438 non poteva più

essere considerato, secondo la tesi sostenuta dal Consiglio di Stato, una

propaggine della zona edificabile intensiva che interrompeva la continuità dell'ampia

fascia inedificabile, che si estendeva sulla piana di Lüee, né un ampliamento

della zona edificabile, visto che il fondo era ampiamente edificato. Tanto meno,

esso incideva sull'eventuale aumento della contenibilità del piano regolatore. Per

il resto, la destinazione industriale dello stabile esistente non era in

contrasto con la zona intensiva, giacché essa, oltre che destinata alla

residenza, poteva anche accogliere attività produttive. Ciò era confermato,

peraltro, dall'esistenza nell'adiacente zona intensiva di fabbricati utilizzati

per attività lavorative. Ciò detto, le insorgenti hanno sottolineato che l'attribuzione

del loro fondo alla zona agricola non si giustificava, in quanto esso non

rivestiva alcun interesse né idoneità per l'utilizzazione agricola, già perché

interamente occupato (al 95%) dalla fabbrica, dai manufatti annessi e da

piazzali. In questa ottica, l'attribuzione delle limitrofe aree alla zona

edificabile faceva decadere qualsiasi argomento riferito alla continuità e all'organicità

della zona agricola, come pure al principio di assicurare la separazione fra

zona edificabile e non fabbricabile. Infine, a sostegno dell'inserimento nella

zona edificabile, occorreva considerare sia l'interesse privato, come pure

quello comunale, ad assicurare la continuità delle attività presenti nell'immobile,

nonché la reale necessità di un loro ulteriore sviluppo con nuovi manufatti, onde

evitare la delocalizzazione altrove.

M. Con risoluzione 16 novembre 2010

(n. 5760), il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore

in parola e ha contestualmente respinto il ricorso della RI 1, RI 2 e RI 3. Il

Governo ha ritenuto dapprima che in riferimento alla presunta mancata

informazione dell'avvio della procedura di allestimento della contestata

variante ed al mancato coinvolgimento della popolazione in tale ambito, non vi

fossero lacune di portata tale da invalidare la variante in parola. A mente

dell'Esecutivo cantonale, tale iter pianificatorio era ben noto e sia la

popolazione, sia i diretti interessati erano stati sufficientemente informati

sulla procedura, a cui sottostava il mapp. 2438: difatti le risultanze dell'esame

preliminare dipartimentale erano state messe a conoscenza della popolazione mediante

pubblicazione, da un lato, e mediante intimazione alla stessaRI 1, proprietaria

del fondo in parola, dall'altro lato. Peraltro, ha osservato il Governo, la

variante in oggetto discendeva dalla procedura di revisione generale del piano

regolatore, la quale era stata anch'essa sottoposta all'intero processo di

informazione e partecipazione della popolazione esatto dalla legge. La relativa

risoluzione governativa d'approvazione era stata poi pubblicata, nonché notificata

direttamente alla RI 1. Già in quella decisione, ha aggiunto il Consiglio di

Stato, trasparivano in modo chiaro gli indirizzi auspicati dallo stesso a

favore dell'esclusione del mapp. 2438 dalla zona edificabile. Per quanto

riguarda il merito della vertenza, il Governo ha sostenuto che, contrariamente

a quanto avevano assunto le ricorrenti, il nuovo assetto dell'area AP-EP per la

realizzazione del centro sportivo non legittimava di per sé stesso l'inclusione

del limitrofo mapp. 2438 in zona edificabile: queste aree, per contenuti ammessi,

comportavano un impatto completamente diverso rispetto ad una zona edificabile

ordinaria, quale quella intensiva contigua. Di conseguenza, il recente

consolidamento del vincolo pubblico non mutava la considerazione secondo cui il

fondo in parola s'incuneasse in un vasto comparto aperto a carattere prevalentemente

agricolo, di cui ne doveva condividere la natura pianificatoria. In ogni caso,

il terreno all'esame non poteva essere considerato come appartenente ad un comprensorio

ampiamente edificato ai sensi della legge. Inoltre, l'attribuzione del mapp.

2438 alla zona intensiva, così come avevano chiesto le ricorrenti, avrebbe

avuto un notevole impatto territoriale, paesaggistico e ambientale, giacché le

potenzialità edificatorie del fondo all'esame avrebbero consentito un

importante ampliamento della struttura esistente (aumento della superficie

utile lorda, SUL, di circa 7'000 mq). Lo stabilimento industriale che vi

sorgeva non rientrava poi nelle spirito della regolamentazione della zona

intensiva, la quale era destinata di principio alla residenza. Infine, l'istituzione

di una zona speciale, a carattere lavorativo, per regolamentare questo fondo,

avrebbe determinato un azzonamento avulso dall'impianto insediativo del comune

di Stabio: difatti, il comprensorio comunale disponeva già di vaste aree

produttive, tuttavia dislocate altrove, nel comparto a sud della strada cantonale

per il valico del Gaggiolo (cfr. risoluzione impugnata, pag. 3 e segg.).

N. Con gravame 4 gennaio 2011, le

ricorrenti citate in epigrafe insorgono innanzi al Tribunale cantonale

amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamen-to

e riproponendo le medesime domande e argomentazioni, quest'ultime più

approfondite, formulate in prima istanza.

O. La Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità e il municipio postulano la reiezione del

gravame, con motivazioni che verranno riprese, se necessario, nei considerandi

di diritto.

P. Con scritto 6 giugno 2011 il

Tribunale ha comunicato alle parti che avrebbe riattivato il procedimento

relativo al ricorso 27 novembre 2002 (inc. 90.2002.158) della RI 1, sospeso

durante l'udienza del 30 settembre 2003. Esso ha fissato un termine, affinché

le parti potessero formulare osservazioni in merito. Nel succitato termine, il

municipio ha comunicato che la vertenza poteva essere stralciata dai ruoli, in

quanto l'ordinamento pianificatorio del mapp. 2438 era stato nel frattempo

definito con la procedura relativa alla variante adottata dal consiglio comunale

di Stabio il 19 luglio 2010. In ogni caso, a differenza di quanto concluso con

le osservazioni 20 gennaio 2003 e vista l'attribuzione del mapp. 2438 alla zona

agricola con la soprammenzionata variante, il municipio non si è più rimesso al

prudente giudizio del Tribunale, bensì ha postulato la reiezione dell'impugnativa.

La RI 1 ha invece confermato le proprie domande e allegazioni, invitando il Tribunale

ad esaminare gli atti relativi alla variante e alla sua approvazione

concernenti la zona AP-EP per la formazione del centro sportivo intercomunale,

mentre il Consiglio di Stato non ha inoltrato osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della

pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215

segg.), è data (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). I

ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle

ricorrenti, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT).

1.2. Talvolta, negli allegati di

ricorso, nelle risposte e nella risoluzione impugnata, viene fatto riferimento

al mapp. 2438, inteso erroneamente nella sua interezza. In realtà, come visto

in narrativa, oggetto della non approvazione della risoluzione governativa 22

ottobre 2002 (n. 4963) è stata la zona intensiva area speciale ex-Lion d'Or, in

cui era inclusa soltanto una porzione del mapp. 2438 (circa i 2/3 della sua superficie:

quella occupata, grosso modo, dallo stabilimento industriale). Tale porzione è

peraltro l'oggetto della variante qui in discussione. La parte restante (circa

1/3), quella su cui si estende il piazzale, è stata invece inclusa dal comune

in zona agricola e quindi approvata come tale dal Governo con risoluzione 7

maggio 2002 (n. 2120), cresciuta in giudicato. Di conseguenza, nella misura in

cui le ricorrenti chiedono l'attribuzione alla zona intensiva anche della parte

residua del mapp. 2438, tale domanda deve essere giudicata inammissibile. Con

questa riserva, i ricorsi sono dunque ricevibili in ordine.

1.3. Giacché i gravami presentano

il medesimo fondamento fattuale, essi vengono decisi congiuntamente (art. 51 legge

di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).

Il ricorso 4 gennaio 2011 può inoltre essere evaso sulla base degli atti e della

documentazione acquisita d'ufficio (art. 18 LPamm). La situazione dei luoghi e

dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente

nota a questo Tribunale, avendo esso stesso, in occasione dell'udienza del 30

settembre 2003, esperito un sopralluogo.

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art.

33.

cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del

22.

giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),

che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle

scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.

Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno

2000.

(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid.

3).

2.2

Il potere cognitivo del

Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del

diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid.

3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3

lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di

ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati

un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

Data la sua valenza dirimente,

prima di entrare nel merito della pianificazione, dev'essere verificato se,

come ritengono le ricorrenti, vi è stata una violazione dei disposti sull'informazione

e la partecipazione della popolazione al processo pianificatorio. Esse,

difatti, sostengono di non essere state informate dell'avvio della nuova

procedura di variante e di essere state messe dinanzi al fatto compiuto, quando

ormai il progetto era stato elaborato e vagliato nell'ambito dell'esame

preliminare. Di conseguenza, lamentano la violazione grave e manifesta dell'art.

32.

cpv. 3 LALPT.

3.1

Secondo l'art. 4 LPT, le

autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli

scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa (cpv.

1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione

al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla

giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico

delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a

permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse

(RDAF 1999 I 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato

legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla

pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1

LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata

informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di

formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano

regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabilisce che il municipio informa la

popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire.

Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un

interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte

pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni. Il municipio esamina

le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del

piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e informa ulteriormente la popolazione sulla proposta

di piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica

(art. 33 cpv. 3 LALPT).

Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano

regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006

n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad

assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo

pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano

essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni

concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la

condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal municipio,

serve a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora,

magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del

legislativo.

Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4

LPT pone, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani a una

consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto,

su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2;

STF 1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).

3.2

Nel caso concreto, il 25 marzo 2009 il municipio ha sottoposto al

Dipartimento del territorio il progetto di variante. Quest'ultimo ha formulato

l'esame preliminare 7 aprile 2009. Di seguito, gli atti sono stati posti a

disposizione della popolazione e degli interessati presso l'ufficio tecnico

comunale dal 15 agosto al 15 settembre 2009 (cfr. avviso di pubblicazione 12

agosto 2009, esposto all'albo comunale, doc. in atti). Il termine entro cui presentare

le osservazioni è stato fissato al 30 settembre successivo. Scaduto infruttuoso

tale termine, il 6 ottobre 2009 il municipio di Stabio ha assegnato un

(ulteriore) termine direttamente alla RI 1, in seguito prorogato, per prendere

posizione in merito al progetto di variante. Il 25 novembre 2009 la RI 1, la RI

2.

e la RI 3 hanno inoltrato le loro osservazioni (doc. in atti), ribadendo -

nel merito - di ritenere che il mapp. 2438 dovesse essere inserito in zona

edificabile. Con scritto 27 gennaio 2010, il municipio ha preso posizione sulle

loro osservazioni (doc. in atti). Il 4 febbraio 2010, il municipio ha adottato

il messaggio 4/2010 relativo alla variante in esame. Frattanto, le ricorrenti

hanno reagito al sopracitato scritto municipale con la lettera 5 febbraio 2009

(recte: 2010), a cui il municipio ha risposto con lettera 24 febbraio 2010

(doc. in atti). Il municipio ha poi trasmesso il messaggio 4/2010 al consiglio

comunale che, raccolto il rapporto della commissione delle petizioni del 13 aprile

2010, ha adottato la variante il 19 luglio 2010.

Stante quanto precede non si vede in quale modo il diritto di informazione e

partecipazione al processo pianificatorio delle ricorrenti sia stato in un

qualche modo leso. Esse hanno avuto modo di prendere posizione sulla

pianificazione prima che il municipio licenziasse il messaggio, rispettivamente

il consiglio comunale l'adottasse. Difatti, le ricorrenti hanno espresso le

loro osservazioni con la lettera 25 novembre 2009, corredata inoltre dallo

studio pianificatorio specialistico allestito dall'ing. __________ (Proprietà RI

1, mapp. n. 2438, problematica urbanistica, novembre 2009, doc. in atti), dove

hanno potuto ribadire la loro posizione. L'autorità pianificante si è chinata

poi sulla problematica e ha risposto, seppur negativamente, alle loro

richieste. Certo, come osservano le ricorrenti, la consultazione alla

popolazione non è avvenuta prima dell'allestimento del progetto di variante e

dell'esame preliminare dipartimentale. Nondimeno, ciò che rileva ai fini del

giudizio, è che il municipio abbia comunque informato la popolazione e, in

particolar modo, le ricorrenti sulla proposta pianificatoria, sull'esito dell'esame

preliminare e sulla consultazione, attraverso la pubblicazione all'albo

comunale del 12 agosto 2009 e lo scritto del 27 gennaio 2010. In questi termini, questa censura preliminare dev'essere respinta e la pianificazione può, dunque,

essere esaminata nel merito.

4.

Le ricorrenti

chiedono in sostanza che la parte del mapp. 2438, su cui insiste lo

stabilimento industriale, sia inclusa nella zona intensiva, rispettivamente sia

approvata la zona intensiva area speciale ex-Lion d'Or, così come adottata dal

comune il 23 febbraio 2000. Indipendentemente dal tipo di zona richiesta dai ricorrenti,

occorre innanzitutto vagliare se sussistono le condizioni per attribuire l'area

in parola alla zona edificabile. Va premesso che con il previgente piano regolatore,

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 5 ottobre 1976 (n. 8583), il

mapp. 2438 era stato inserito nella zona residua.

5.

Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.

26.

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile

1999.

(Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da

un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità

(art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

In linea generale,

è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua

frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione

del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n.

558-594).

Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità

in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

6.

6.1. La Confederazione, i Cantoni

e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti

d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è

ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo

si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1

LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero

territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può

prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili

comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono

già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione

del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena

citata; inoltre Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki,

Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

6.2

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT

(testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone

agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare,

a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la

compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere

i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva

necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i

terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il

25.

febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono

essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona

agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16

LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,

dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo

obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli

insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa,

alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio

federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in:

FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).

6.3

Con terreni già edificati in

larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il

territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole

particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona

edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 15 n. 23; Flückiger/Grodecki,

op. cit., ad art. 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen/

Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).

In concreto, questo

requisito non appare soddisfatto. In effetti, come è risultato dal sopralluogo

e come si evince dalla visione dei piani e dalla documentazione fotografica,

acquisita agli atti, l'area all'esame, rettangolare, edificata con lo

stabilimento industriale, è posta al centro, del comparto di riferimento, anch'esso

di forma rettangolare, tagliandolo trasversalmente, grossomodo, in due vaste

superfici inedificate. Difatti, a sud-est, oltre il piazzale dello stabilimento

industriale, si estende fino a via Campagna, prosecuzione di via Gaggiolo, l'importante

distesa coltivata inserita dal piano regolatore in zona agricola, mentre sull'altro

versante, a nord-ovest, si espande fino a via Ligornetto il vasto campo, ancora

oggi completamente utilizzato per la campicoltura, gravato dal vincolo AP-EP

per la formazione del centro sportivo intercomunale. I lati minori dell'area in

parola confinano invece, a nord-est, con via Pioppi, oltre cui si propaga però

l'importante comparto agricolo in località Crevera, e, a sud-est, con due

palazzi di sei piani ciascuno, unica area, unitamente alla fascia lungo via

Lüvee, effettivamente edificata del comparto di riferimento, che il piano

regolatore assegna alla zona intensiva. Questi due palazzi, tuttavia, risultano

in posizione marginale e discosta, rispetto all'agglomerato di edifici, che

costituisce il tessuto insediativo compiuto della zona intensiva in quella

località, che sorge però al di là di via Lüvee, estendendosi fino a via Cava. Da

quanto precede, l'area in discussione, malgrado sia edificata, non appare

quindi inserita in un contesto tale da potere essere considerato come

ampiamente edificato, nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. In

realtà, come descritto in precedenza, il terreno in parola fa parte, con ogni

evidenza, dell'ampio comprensorio inedificato che lo circonda. A tale proposito,

per l'accertamento del comprensorio ampiamente edificato

in quella località, non giova alle ricorrenti far riferimento alla previsione data

dal vincolo per la realizzazione del centro sportivo intercomunale, dato che,

ad oggi non è ancora stato realizzato e, come visto, in suo luogo, campeggia

una vasta distesa coltivata. D'altra parte, non è per nulla dimostrato che, una

volta edificato, il succitato centro sportivo faccia necessariamente assumere al

comparto in parola la connotazione di comprensorio ampiamente edificato, né che

questa caratteristica, se realizzata, si rifletta automaticamente sul fondo

delle ricorrenti. Fondo, questo, che, peraltro, denota una carattere

insediativo completamente diverso.

Per gli stessi

motivi va respinta la domanda subordinata, formulata dalla RI 1 con il ricorso

27.

novembre 2002, d'istituzione sul suo fondo di una microzona speciale, che

adegui la pianificazione alla situazione di fatto, vale a dire all'attività

industriale che vi si svolge. Una microzona edificabile a sé stante, isolata

dal comprensorio edificato ed edificabile, finalizzata al consolidamento delle

attività presenti sulla stessa, come sarebbe nella fattispecie, contrasta con i

principi della pianificazione del territorio ed è contraria alla legge (Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15

n. 29, con rinvii alla giurisprudenza). Non soltanto, tuttavia. Tale microzona

sarebbe per di più incompatibile con il concetto urbanistico che ha informato

la revisione generale del piano regolatore. A tale riguardo occorre rilevare

che dal profilo territoriale il comprensorio urbano di Stabio gravita attorno

all'asse viario di via Gaggiolo, che da Ligornetto conduce alla dogana commerciale

e turistica del Gaggiolo, marcando la separazione fra gli insediamenti

abitativi e quelli lavorativi. Difatti, a settentrione di questa strada

cantonale, laddove il territorio è orograficamente caratterizzato da un dolce

andamento collinare, sono insediati i nuclei tradizionali di Stabio e San

Pietro connessi e attorniati da un tessuto formato dai nuovi quartieri d'abitazione.

Mentre a sud, sulla vasta pianura, naturale prolungamento della Campagna

Adorna, hanno trovato spazio essenzialmente attività artigianali ed

industriali, oltre che importanti infrastrutture doganali. Il polo insediativo

è contornato da una cintura agricola, con colture di tipo intensivo nella parte

a valle e impianti viticoli nell'area collinare a monte, a loro volta

delimitate da un'ampia area boschiva. Alfine di raggiungere l'obiettivo di

promuovere una residenza più attrattiva, riducendo nel contempo gli impatti

negativi derivanti dalle infrastrutture di traffico e dagli insediamenti industriali,

di sviluppare le attività produttive e l'insediamento di quelle servizio (cfr.

rapporto di pianificazione, febbraio 2000, pag. 4), il comune ha inteso

consolidare, con la revisione generale del piano regolatore, il principio della

separazione delle funzioni residenziali da quelle lavorative, concentrando

queste ultime attività nel comprensorio a sud di via Gaggiolo con la

definizione di una vasta area industriale e la conversione della previgente

zona mista residenziale-artigianale (RAr4) in zona artigianale-commerciale, riservando

di conseguenza il comprensorio nord preminentemente alla funzione residenziale.

Orbene, nel caso concreto, il mapp. 2438, su cui sorge un impianto industriale,

è ubicato nel comprensorio nord, in un contesto residenziale e agricolo, completamente

avulso, quindi, dalle aree a destinazione artigianale e industriale che si sono

sviluppate altrove, ossia a sud di via Gaggiolo. Un consolidamento delle

attività industriali in quel luogo, oltre ad essere in contrasto con l'interesse

pubblico, sarebbe di conseguenza più che inopportuno.

6.4

L'attribuzione di parte del

mapp. 2438 alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile

necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15

lett. b LPT. A tale proposito, va premesso che la zona intensiva, di cui le

ricorrenti hanno chiesto l'approvazione per una parte del loro fondo,

rispettivamente alla quale ne hanno chiesto l'attribuzione, malgrado ammetta

uffici, attività commerciali, di servizio, turistiche e produttive, è a

destinazione prevalentemente residenziale (cfr. art. 15 cifra 1 NAPR). È dunque

a tale destinazione che bisogna far riferimento per una valutazione corretta del

fabbisogno. Ciò, indipendentemente dal fatto che il terreno in parola sia già

edificato, rispettivamente con contenuti produttivi. Già all'epoca dell'approvazione

della revisione generale del piano regolatore, il Consiglio di Stato aveva

accertato, con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120), in merito alle zone

residenziali, dopo aver apportato alcuni correttivi ai parametri impropriamente

considerati dal comune, una contenibilità teorica di 9'102 abitanti, che dava

luogo a un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione allora attuale di

effettivi 3'666 abitanti (1999) - di 5'436 residenti. Questa riserva teorica

evidenziava che le zone residenziali erano manifestamente sovradimensionate

rispetto ad un'ipotesi di sviluppo demografico realistica per i futuri 10-15

anni. Difatti, malgrado un certo qual incremento di residenti a partire dagli

anni '80 del secolo scorso, lo sviluppo demografico del comune era stato negli

ultimi 15 anni di appena 650 unità (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002,

cifra 3.4.1 a, pag. 22 segg.). Ciò rilevato, il Governo, richiamando gli

articoli 15 LPT e 24 LALPT, la giurisprudenza in materia, che considera

illegali le zone edilizie sovradimensionate, nonché i principi pianificatori ancorati

nel piano direttore, aveva rilevato la necessità di escludere a priori ampliamenti

della zona edificabile in generale e di promuovere dezonamenti laddove

consentito dalla situazione insediativa, infrastrutturale e territoriale. D'altra

parte, esso aveva precisato che il sovradimensionamento non avrebbe potuto essere

sanato a tutti gli effetti attraverso significative correzioni, ritenuto che

gran parte del territorio comunale si presentava già largamente edificato e

urbanizzato. La valutazione operata allora dall'Esecutivo cantonale merita di

essere integralmente condivisa ed è valida ancora oggi. In effetti, dagli

allora effettivi 3'666 abitanti (1999), nell'ultimo decennio la popolazione è

passata a soltanto 4'274 unità (dato 31 dicembre 2009; cfr. Annuario statistico

2010, pag. 54), con appena un incremento del 17%: a fronte della contenibilità

teorica di 9'102 abitanti, il potenziale di sviluppo rimane pertanto ancora elevato,

ossia di 4'828 residenti (aumento a più del 112%). Avuto pertanto riguardo dell'aumento

oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del

piano regolatore appare quindi oggi, ancor più di ieri, manifestamente

eccessiva. Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione

di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione

deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo delle insorgenti.

6.5

Sulla scorta di tutte queste

considerazioni, l'assegnazione dell'area in parola alla zona edificabile deve pertanto

essere disattesa già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT. Poiché

il fondo all'esame non può essere attribuito alla zona fabbricabile, merita

tutela la decisione del comune di attribuirlo – di conseguenza - alla zona agricola,

intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT,

nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere

difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo

obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli

insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione

sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio

del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22

maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii),

aspetti, questi ultimi, che nella fattispecie rivestono una particolare rilevanza.

Poco importa allora se l'aree interessata dalle edificazioni sono inidonee in

quanto tali alla coltivazione agricola, come hanno rilevato le ricorrenti. Come

risulta dagli estratti del catasto delle idoneità agricole versato a suo tempo

agli atti dalla sezione dell'agricoltura e come peraltro si può dedurre dalla

comune esperienza, la superficie in oggetto, costituita dal sedime della costruzione,

dal viale di accesso, dal piazzale, dalle aiuole ecc., non si presta effettivamente

per lo sfruttamento agricolo. Questo elemento di valutazione era però ben noto

al comune. Per decidere la pianificazione dell'area in questione esso ha invece

fatto astrazione della loro specifica situazione. L'azzonamento, in quanto

volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non può in

effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una singola

particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo

deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno,

naturali o artificiali. Queste regole trovano un esplicito riscontro nell'ambito

della determinazione della zona agricola attraverso l'art. 16 cpv. 2 LPT, che

impone di delimitare per questa funzione ampie superfici contigue. L'inclusione

dell'area in oggetto nella zona agricola rappresenta pertanto una ineludibile

conseguenza dell'applicazione di tali principi. La soluzione impugnata è

avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione delle

superfici interessate ad un'altra zona di utilizzazione.

6.6

In conclusione, per le

pregresse motivazioni entrambi i ricorso devono essere respinti.

7.

In ragione di quanto precede, la

tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti in

solido (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966, LPamm, RL 3.3.1.1), le quali vengono inoltre tenute alla rifondere al

comune, patrocinato da un legale, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

I ricorsi, in quanto ricevibili,

sono respinti.

2.

La tassa di giustizia e le spese,

di fr. 2'500.- (duemilacinquecento), sono poste a carico delle ricorrenti, in

solido, le quali sono inoltre tenute a rifondere al comune di Stabio identico

importo a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

segretario