90.2011.41

Annullamento di un vincolo di attrezzature pubbliche per la realizzazione di verde pubblico

12 febbraio 2014Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella

frazione di Caviano del comune del Gambarogno RI 1 è stato proprietario del

mapp. 602. Il fondo, di complessivi 727 mq, è ubicato in località

Campone, appena sotto la strada che conduce al nucleo di Scaiano. Oltre una

decina di anni or sono il ricorrente ha donato il fondo a __________.

B. a.

Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del

Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Il fondo in

rassegna è stato attribuito, insieme ai

confinanti mapp. 603 e 243 (quest'ultimo solo in minima parte), alla zona per attrezzature

di interesse pubblico (AP) destinata a verde pubblico.

b. Con impugnativa 5 maggio

2009 RI 1, agente in nome e per conto di __________, è insorto dinanzi

al Consiglio di Stato censurando, con vari argomenti, l'interesse pubblico

della zona in oggetto, quantomeno nella misura in cui toccava il mapp. 602.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore ed ha respinto il ricorso (cfr. ris.

impugnata, pag. 127).

C. a.

Con impugnativa 19 agosto 2011 RI 1 insorge dinanzi al Tribunale, sempre per conto

di __________, contro il giudizio governativo,

ribadendo in buona sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al

giudizio del Consiglio di Stato.

b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del

Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di

queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.

D. L'11

settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In

occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno

rinunciato a presentare conclusioni scritte. L'istruttoria è quindi stata

chiusa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990,

365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;

Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio

2012) e la legittimazione del ricorrente

certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b

Lst). Il gravame è pertanto ricevibile

in ordine.

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed

approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà

essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge

(art. 107 Lst).

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa

non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1

LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst),

che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid.

3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative

del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999

n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica

autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121

consid. 5; Bernhard Waldmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3

Nel caso di specie, il piano regolatore è

stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano

regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno),

Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto

stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio

di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo

n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche

al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di

Contone (cfr. il relativo decreto

legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza,

riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.

E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in

realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in

qualità di avente causa dei predetti enti locali.

3.

La Confederazione, i Cantoni e i

Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti

d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1

LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero

territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può

inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I

piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo

per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di

utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle

zone per gli edifici e le attrezzature di interesse

pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività,

purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la

loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi.

Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere

in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle

necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento

delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico,

è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione

dell'opera pubblica sia prevista con una

relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla

giurisprudenza precedente; Wald-mann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente

pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su

importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente

per poter disporre della maggior libertà di manovra

possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni

(cfr. Eric Brandt/Pierre Moor,

Commentario LPT, Zurigo 1999, n. 22 ad art.

18.

con rinvii; Ade-lio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine

di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che

compongono il piano regolatore devono

fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le

attrezzature di interesse pubblico (lett. d).

4.

Una restrizione di diritto

pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un

interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art.

36.

cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità,

l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei

principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie

attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che

coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che

compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel

caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente

dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermar-co Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement

du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo

2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le

restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse

pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, Diritto

amministrativo, op. cit., n. 595-610).

5.

5.1. La zona AP finalizzata alla

realizzazione di verde pubblico è composta da tre fondi. Essa fa capo, principalmente,

ai mapp. 603 e 602; comprende inoltre una piccola superficie appartenente

al confinante mapp. 243, di proprietà del comune.

5.2

La riserva di quest'area non è particolarmente giustificata negli atti

del piano regolatore. In particolare la relazione di pianificazione, deputata all'illustrazione degli obiettivi ed alla

giustificazione delle scelte del piano regolatore (cfr. art. 27 LALPT), non vi

fa accenno. È solo in sede di risposta al ricorso di prima istanza che

la delegazione del Consorzio ha messo in rilievo l'importanza, per la tutela

dell'adiacente nucleo di Scaiano, di vietare l'edificazione

del settore in oggetto. Questa restrizione impedirebbe sia

l'addossamento di edifici di nuova fattura al nucleo storico sia il pregiudizio

derivante, per questo stesso fatto, per la sua vista. Questo è bastato, al

Governo, per condividere la scelta dell'ente locale. A torto, però.

5.3

La realizzazione della controversa area vincolata a verde pubblico può, in linea di principio, rispondere ad

un interesse pubblico. La protezione del nucleo storico di Scaiano potrebbe

difatti giustificare l'imposizione di un vincolo di inedificabilità sui fondi

ancora liberi da costruzioni che lo cingono. Del

pari, nel caso di specie, a prima vista la

decisione dell'ente pianificante di definire il perimetro di questa

area, includendovi il mapp. 602, non

appare sprovvista di buone ragioni.

Se, quindi, da un lato,

l'interesse pubblico dell'impugnato provvedimento restrittivo e la sua

proporzionalità non possono essere esclusi d'acchito - ipotesi quest'ultima che

imporrebbe l'accoglimento immediato dell'impugnativa

- va, d'altro canto, rilevato che nel caso di specie l'imposizione dell'ostato

vincolo di attrezzature pubbliche a carico della proprietà privata del

ricorrente soffre di taluni vizi di ordine formale e sostanziale che ne

pregiudicano la legittimità.

5.4

In primo luogo, l'esistenza

di quest'area risulta unicamente dalle rappresentazioni grafiche del piano

regolatore. L'art. 50 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) proposto

dal consorzio (corrispondente all'art. 46 NAPR dopo il riordino effettuato a

seguito della risoluzione di approvazione del piano), che è dedicato alle zone

AP e nel quale l'autorità di pianificazione locale ha voluto elencare compiutamente

tutte le particelle toccate dai vari vincoli

di quest'indole, non menziona difatti questi mappali tra quelli votati a verde

pubblico nella frazione di Caviano, che sarebbero costituiti - secondo la

lettera della disposizione -dai soli mapp. 510, 353 e 321. Ora, le NAPR

costituiscono, insieme alle rappresentazioni grafiche, le (due) componenti

vincolanti del piano regolatore (art. 26 LALPT). Se, quindi, l'autorità di pianificazione

decide di indicare nella pertinente normativa di attuazione le particelle

colpite da una restrizione di attrezzature di interesse pubblico, essa deve per

forza di cose menzionare nella stessa tutte le particelle coinvolte, ritenuto

che quelle non elencate si danno per non vincolate.

In secondo luogo, l'imposizione

di un vincolo di attrezzature di interesse pubblico a carico di una

proprietà privata dev'essere sostenuta da pertinenti riscontri oggettivi - pur

se commisurati, quanto al grado di approfondimento,

allo stadio della procedura di pianificazione dell'infrastruttura - i quali ne

attestino la verosimile realizzazione. Non basta quindi illustrare il

fine di interesse pubblico perseguito attraverso la realizzazione dell'attrezzatura

ed indicare quali terreni appaiono necessari all'uopo. Bisogna, in più, rendere

concretamente plausibile la capacità, per l'ente locale, di potere prima o poi effettivamente soddisfare l'affermata esigenza

di una tale attrezzatura, avuto riguardo segnatamente alle conseguenze

economiche legate alla sua realizzazione: aspetto questo che implica, se del

caso, anche la verifica della possibilità di conseguire dei sussidi in

applicazione della pertinente legislazione. Ora, i costi per l'acquisto dei

terreni e per la trasformazione del settore all'esame in verde pubblico sono contemplati,

come impone l'art. 30 LALPT, nel programma di realizzazione: componente pure obbligatoria

- ancorché con carattere indicativo - del piano regolatore a tenore dell'art.

26.

LALPT, che costituisce in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi

a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di

questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr.

diffusamente la sentenza del Tribunale federale

1P.121/2004 del 24 settembre 2004, consid. 2.4, che avalla e tutela la

giurisprudenza di questo Tribunale; inoltre RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2 con

rinvii). Infatti la tabella "stima dei costi delle opere prevista dal

piano regolatore", allegata alla relazione di pianificazione adottata

dal consiglio consortile (pag. 114 segg.), preventiva un costo di fr.

350'000.-, comprensivo dell'acquisto dei fondi e delle opere. La citata relazione

di pianificazione spiega però, in seguito che, essendo in corso la procedura di

aggregazione, non è stata verificata la

sostenibilità finanziaria dei costi di realizzazione del piano regolatore

(cfr. doc. cit., pag. 111). A tal punto che l'8 febbraio 2011 il municipio del

nuovo comune ha dovuto trasmettere al Dipartimento del territorio, dietro

richiesta di quest'ultimo, il calcolo di una tale verifica, allestito a quel

momento, allo scopo di permettere la sua approvazione. Ora, questo documento non è nemmeno stato adottato dall'organo

competente, ovvero dal legislativo (art. 34 cpv. 1 LALPT), e aumenta altresì

(senza spiegazioni) l'importo totale degli investimenti previsti a Caviano di

fr. 1'000'000.-.

6.

6.1. L'accertamento di queste

rilevanti irregolarità, formali e sostanziali, trae seco l'accoglimento del

ricorso, senza che sia necessario confrontarsi con tutte le censure ricorsuali.

Avendo omesso di elencare, in modo completo e coerente, i fondi interessati dal

vincolo in oggetto e non avendo inoltre fornito la prova della sostenibilità

finanziaria della realizzazione del piano regolatore,

rispettivamente avendo presentato a posteriori questa prova in dispregio

della procedura di adozione del piano regolatore, il comune non è per finire stato

in grado né di vincolare nella forma prescritta il terreno in discussione per

la realizzazione del verde pubblico, né di dimostrare il bisogno di doverlo effettivamente vincolare a questo scopo. Già per

questi vizi l'istituzione di questo vincolo non appare sorretta né da una

valida base legale, né da un interesse pubblico preponderante. Non è, pertanto,

nemmeno necessario procedere all'esame della proporzionalità del provvedimento.

6.2

L'impugnata restrizione va, pertanto,

annullata. Non spetta tuttavia al

Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, di assegnare una

nuova funzione al fondo interessato. Come vuole la regola generale questo

compito compete al consiglio comunale di Gambarogno, dietro proposta del

municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo

del Governo.

6.3

Rimane beninteso riservato

il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione, se del

caso con le tutte modifiche che riterrà di

dover apportare, giustificando compiutamente la necessità di vincolare

anche il terreno al mapp. 602, onde soddisfare i requisiti della base legale, dell'interesse

pubblico e della proporzionalità del provvedimento.

A tutela degli interessi del proprietario viene di conseguenza fissato

al comune un termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente

giudizio per riproporre e conseguire la

sanzione, da parte del Governo, dell'annullata pianificazione, ritenuto

che in caso di non approvazione entro quel termine, da parte del Consiglio di

Stato, del controverso vincolo o di successivo suo nuovo annullamento da parte

delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del comune di vincolare per questi scopi pubblici il fondo di __________

decadrà definitivamente.

7.

comune può essere sollevato dal

pagamento della tassa di giudizio (art. 28 LPamm). All'insorgente, che non ha

svolto il patrocinio a titolo

professionale, non vengono assegnate ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara

e pronuncia

1.

Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza:

1.1

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella misura in

cui approva l'imposizione del vincolo di attrezzature pubbliche (AP) per la realizzazione di verde pubblico a carico del

mapp. 602 ubicato nella frazione di Caviano;

1.2

al comune è fissato un termine di 5 anni per eventualmente

riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione, alle

condizioni vincolanti specificate al consid. 6.3.

2.

Non si preleva

una tassa di giudizio. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario