Vincolo di posteggio pubblico

Incarto n.

90.2011.43

Lugano

12 febbraio 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente

Flavia

Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 22 agosto 2011 di

RI

1

RI

2

RI

3

RI

4

RI

5

RI

6

RI

7

RI

8

rappresentati

da: RA 2

contro

la

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del

comune del Gambarogno;

ritenuto, in

fatto

A. a. Nella frazione di Piazzogna del

comune del Gambarogno i ricorrenti - o quantomeno alcuni di essi per quanto è

stato dimostrato dinanzi al Tribunale - sono proprietari

del mapp. 32. A registro fondiario risulta formalmente iscritta, quale

proprietaria della particella, __________, che è tuttavia deceduta il 7

febbraio 1997, lasciando quali eredi __________, __________, __________, __________

e __________ (cfr. il certificato

ereditario di __________, agli atti). Tranne il primo coerede, tutti gli altri

hanno inoltrato ricorso. In luogo e vece di __________ si sono invece

presentati quali ricorrenti __________, __________, __________ e __________. È

verosimile che si tratti di aventi causa del predetto __________; tuttavia questi insorgenti non hanno provato la

loro qualità di proprietari mediante

la produzione della documentazione necessaria. Questo problema non pregiudica

tuttavia la ricevibilità del ricorso (cfr. consid. 1 in diritto che segue).

b. Il fondo, di complessivi 663 mq, è ubicato in

località Sotto Piazzogna, appena a valle del nucleo della frazione.

B. a.

Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del

Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Il fondo in

rassegna è stato interamente vincolato per la

realizzazione di un posteggio pubblico (P1) di 18 posti auto.

b. Con impugnativa 12 maggio

2009 i proprietari indicati in ingresso sono insorti dinanzi al

Consiglio di Stato censurando soprattutto, con vari argomenti, l'interesse

pubblico del vincolo imposto sul fondo.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore ed ha respinto il ricorso (cfr. ris.

impugnata, pag. 157).

C. a.

Con impugnativa 22 agosto 2011 i proprietari insorgono contro il

giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le

domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato.

b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del

Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di

queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.

D. Il

25 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione.

In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed

hanno rinunciato a presentare conclusioni scritte. L'istruttoria è quindi stata

chiusa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data ed il

ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della

legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990,

365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;

Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1°

gennaio 2012). Pure certa è la legittimazione dei ricorrenti RI 1, RI 2, RI 7 e RI

8, che hanno dimostrato la loro qualità di eredi dell'intestataria del fondo__________ (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012

art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). La giurisprudenza riconosce

infatti a ciascun membro di una comunione

ereditaria un interesse legittimo giusta l'art. 43 della legge di procedura per

le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), ovvero

un interesse degno di protezione secondo la terminologia impiegata dalla

corrispondete legislazione federale, ad impugnare una decisione che concerne la

comunione ereditaria, quando il ricorso tende all'annullamento di un

provvedimento che determina obblighi od oneri per la comunione ereditaria

stessa (cfr. RDAT II-2002 n. 22 con rinvii; inoltre Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 1653). L'impugnativa è pertanto comunque sia ricevibile in ordine,

a prescindere dalla situazione degli altri ricorrenti, che non hanno chiarito

la loro relazione giuridica con il fondo in oggetto.

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed

approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà

essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge

(art. 107 Lst).

2. 2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa

non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1

LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst),

che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid.

3).

2.2.

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999

n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello

cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib

121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è

stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano

regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno),

San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio,

Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è

frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio

di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed

obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858).

Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione

dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU

40/2008, del 19 agosto 2008, 504),

dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che

pertocca all'ente preposto all'adozione del

piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del

Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso

una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei

predetti enti locali.

3. La Confederazione, i Cantoni e i

Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti

d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1

LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero

territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può

inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I

piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo

per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di

utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle

zone per gli edifici e le attrezzature di interesse

pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività,

purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la

loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi.

Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere

in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle

necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento

delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico,

è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione

dell'opera pubblica sia prevista con una

relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla giurisprudenza

precedente; Wald-mann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente

pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su

importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente

per poter disporre della maggior libertà di manovra

possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni

(cfr. Eric Brandt/Pierre Moor,

Commentario LPT, n. 22 ad art. 18 con

rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In

quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni

grafiche che compongono il piano regolatore

devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico

(lett. d) ed i posteggi pubblici (lett. p).

4. Una restrizione di diritto

pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un

interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art.

36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità,

l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei

principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie

attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che

coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che

compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel

caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente

dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruf-finen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 98-102; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo

2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni

della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico

desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo

venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario,

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, Diritto

amministrativo, op. cit., n. 595-610).

5. 5.1. La relazione di

pianificazione dell'agosto 2008 (pag. 104), spiega che il nucleo di Piazzogna,

di dimensioni particolari, genera un fabbisogno non indifferente di posteggi. Il

municipio dell'allora comune aveva fatto allestire da uno specialista il calcolo

di questa necessità, che concludeva ad un

ammanco di 50 posti auto (cfr. il documento fabbisogno posteggi, del 29 settembre

2001 dell'ing. F. Allievi; inoltre la risposta del consorzio al ricorso di

prima istanza). Il consorzio ha quindi proposto di vincolare il mapp. 32,

ubicato a valle del nucleo, per rispondere quantomeno parzialmente a questa

esigenza, ritenuto che si tratta di un fondo

"comunque non edificabile per la sua dimensione e forma"

(cfr. relazione di pianificazione, ibidem).

5.2.

Fatti

I ricorrenti mettono in discussione soprattutto la necessità della

creazione di parcheggi pubblici in loco, ovvero all'interno della zona

residenziale, dove chi edifica deve realizzare anche i posteggi. A loro

giudizio il fabbisogno di posti auto dev'essere affrontato e risolto all’interno del perimetro del nucleo. Ricordano che

il consorzio aveva delimitato un'area votata all'allestimento del piano

particolareggiato del centro storico di Piazzogna (PP4), tra i cui obiettivi

figurava anche la delimitazione dei posteggi di questo settore, ma il Consiglio di Stato non ha approvato questa

proposta. Essi contestano inoltre

l'inedificabilità del mapp. 32. A questo

scopo il 6 giugno 2011 essi hanno anche inoltrato una domanda di licenza

edilizia. Questa prevede la costruzione di una casa d'abitazione unifamiliare

sul lato nord della proprietà, e di 11

posteggi sulla residua superficie. Dietro richiesta degli istanti, la domanda

di licenza edilizia, per la quale è già stato emesso l'avviso cantonale,

è stata sospesa in attesa del presente giudizio.

5.3. La realizzazione di posteggi

pubblici al servizio di una zona che ne è

priva, ma soprattutto di un nucleo, risponde senz'altro, in linea di principio,

ad un interesse pubblico (cfr. RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.5).

Del

pari, nel caso di specie, a prima vista la decisione di ubicare l'area

finalizzata a questo scopo appena sotto il nucleo, su di un fondo che si presta

adeguatamente a svolgere questa funzione (foss'anche idoneo alla costruzione di

edifici per scopi privati), non appare sprovvista

di valide ragioni.

Se, quindi, da un lato, l'interesse pubblico dell'impugnato

provvedimento restrittivo e la sua proporzionalità non possono essere esclusi

d'acchito - ipotesi quest'ultima che imporrebbe l'accoglimento immediato dell'impugnativa - va, d'altro canto, rilevato

che, nel caso di specie, l'imposizione del controverso vincolo ha luogo in un

quadro pianificatorio locale ancora in evoluzione. In effetti, nell'ambito

della revisione del piano regolatore il consorzio aveva anticipato l'intenzione

di allestire un piano particolareggiato per il centro storico di Piazzogna

(PP4), tra le cui finalità rientrava la delimitazione, lungo la strada cantonale,

dei posteggi necessari al nucleo stesso (cfr. all'art. 47 NAPR proposto dal

consorzio); esso aveva pertanto delimitato all'uopo un ampio perimetro, che

lambiva la proprietà dei ricorrenti, dove inizia la zona residenziale. In sede

di approvazione del piano, il Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto che l'elaborazione

di un piano particolareggiato non fosse indispensabile, per cui ha disatteso

questa proposta ed ha invitato il nuovo comune pianificare anche questo settore

secondo i canoni generali (cfr. ris. impugnata, pag. 45 e allegato 22). Ora, in

assenza di una pianificazione ben definita del settore del nucleo, che indichi

altresì se e quanti posteggi pubblici sono previsti al suo interno, non è

possibile esprimersi compiutamente sulla necessità di dover vincolare, a questo

scopo, anche il mapp. 32, attiguo al centro storico.

D'altro canto, l'imposizione

di un vincolo di impianti pubblici a carico

di una proprietà privata dev'essere ulteriormente sostenuta da

pertinenti riscontri oggettivi - pur se commisurati, quanto al grado di approfondimento, allo stadio della procedura di

pianificazione dell'infrastruttura - i quali ne attestino la verosimile realizzazione.

Non basta quindi illustrare il fine di interesse pubblico perseguito

attraverso la realizzazione della struttura ed indicare quali terreni appaiono

necessari all'uopo. Bisogna, in più, rendere concretamente plausibile la

capacità, per l'ente locale, di potere prima o poi effettivamente soddisfare l'affermata esigenza di una tale

struttura, avuto riguardo segnatamente alle conseguenze economiche legate alla

sua realizzazione: aspetto questo che implica, se del caso, anche la verifica

della possibilità di conseguire dei sussidi in applicazione della pertinente

legislazione. Ora, i costi per l'acquisto dei

terreni e per l'approntamento dell'impianto sono contemplati, come impone

l'art. 30 LALPT, nel programma di realizzazione: componente obbligatoria

- ancorché con carattere indicativo - del piano regolatore a tenore dell'art.

26 LALPT, che costituisce in buona sostanza un preventivo di massima degli

interventi a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di

conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. diffusamente la sentenza

del Tribunale federale 1P.121/2004 del

24 settembre 2004, consid. 2.4, che avalla e tutela la giurisprudenza di questo

Tribunale; inoltre RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2 con rinvii). Infatti,

la tabella "stima dei costi delle opere previste dal piano regolatore",

allegata alla relazione di pianificazione adottata dal consiglio consortile

(pag. 114 segg.), preventiva un costo di fr. 288'000.-, comprensivo

dell'acquisto dei fondi e delle opere. La citata relazione di pianificazione

spiega però in seguito che, essendo in corso la procedura di aggregazione, non

è stata verificata la sostenibilità finanziaria dei costi di realizzazione del

piano regolatore (cfr. doc. cit., pag. 111). A tal punto che l'8 febbraio 2011

il municipio del nuovo comune ha dovuto trasmettere al Dipartimento del territorio,

dietro richiesta di quest'ultimo, il calcolo di una tale verifica, allestito a

quel momento, allo scopo di permettere la sua approvazione. Ora, questo documento non è stato adottato dall'organo

competente, ovvero il legislativo (art. 34 cpv. 1 LALPT) ed aumenta altresì

(senza spiegazioni) l'importo totale degli investimenti previsti a Piazzogna

di fr. 100'000.-.

6. 6.1. La mancanza di un assetto

pianificatorio del vasto settore del nucleo, che fornisca nello stesso tempo

anche delle indicazioni chiare e definitive

sul numero dei posteggi pubblici colà previsti, impedisce una decisione

sul fondamento della restrizione predisposta a questo stesso scopo sul mappale

dei ricorrenti. Nel concreto caso, inoltre, i costi del controverso impianto hanno

costituito l'oggetto di una verifica viziata della sostenibilità finanziaria, in quanto non adottata dall'organo

legislativo (consiglio consortile e, successivamente all'aggregazione,

consiglio comunale). L'accertamento di queste rilevanti irregolarità, formali e

sostanziali, trae seco l'accoglimento del

ricorso, senza che sia necessario confrontarsi con tutte le censure ricorsuali.

Già a causa delle stesse le ostate restrizioni non appaiono difatti sorrette

né da una valida base legale né da un interesse

pubblico preponderante. Non è, pertanto, nemmeno necessario procedere all'esame

della proporzionalità degli impugnati provvedimenti. Questi ultimi devono, pertanto, essere annullati.

6.2.

Non spetta tuttavia al Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione,

di assegnare una nuova funzione ai fondi interessati. Secondo la regola

generale questo compito compete al consiglio comunale di Gambarogno, dietro

proposta del municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente

conseguire l'avallo del Governo.

6.3. Rimane beninteso riservato

il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione, se del

caso con le tutte modifiche che riterrà di

dover apportare, giustificando compiutamente la necessità di vincolare

anche il terreno dei ricorrenti, onde soddisfare i requisiti della base legale,

dell'interesse pubblico e della proporzionalità dei provvedimenti. A tutela

degli interessi di questi ultimi viene di conseguenza fissato al comune un

termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente giudizio per riproporre

e conseguire la sanzione, da parte del Governo, dell'annullata pianificazione, ritenuto che in caso di non

approvazione entro quel termine, da parte del Consiglio di Stato, del

controverso vincolo o di successivo suo nuovo annullamento da parte delle

istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del comune di vincolare per questi

scopi pubblici il fondo dei ricorrenti decadrà definitivamente.

7. Il comune può essere sollevato dal pagamento della

tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Ai ricorrenti, che non sono assistiti da

una patrocinatore, non vengono assegnate ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara

e pronuncia

1. Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza:

1.1. La risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con

cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella

misura in cui approva l'imposizione del vincolo di posteggio pubblico (P1) a

carico del mapp. 32 ubicato nella frazione di Piazzogna;

1.2. al comune è fissato un termine di 5 anni per eventualmente

riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione, alle

condizioni vincolanti specificate al consid. 6.3.

Considerandi

2.

Non si preleva

una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario