Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Incarti n.

90.2011.47

90.2011.87

90.2013.12

Lugano

12 febbraio 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente

Flavia

Verzasconi, Marco Lucchini

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sui ricorsi

a.

b.

c.

1° settembre 2011 di

RI 1

RI 2

patrocinati da: PR 1

14 settembre 2011 di

patrocinati

da,

14

settembre 2011 del

Comune

del Gambarogno,

rappresentato

dal suo municipio, 6573 Magadino,

(evasione

parziale)

contro

la

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno;

ritenuto, in

fatto

A. a. Nella

frazione di Magadino del comune del Gambarogno __________ __________ è stata

proprietaria del mapp. 217, di 6074 mq. La predetta è deceduta il 4 gennaio

2010, lasciando quali eredi i qui insorgenti RI 1 e RI 2 (cfr. certificato

ereditario in atti). E__________ e L__________ B__________i sono invece proprietari

del mapp. 218, di 83423 mq, in comunione ereditaria. Di quest'ultima ha fatto

parte, sino alla sua estromissione, iscritta a registro fondiario il 14 dicembre

2011, anche G__________ B__________i. I citati fondi, tra di essi confinanti,

sono ubicati in località Monda, nel quartiere di Quartino. Insieme al mapp. 516

essi formano un quadrilatero delimitato da via al Trodo, via Monte Ceneri

(strada cantonale), via Gerascia e via in Paes.

b. Il piano regolatore

dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12

luglio 1985 (n. 4004) assegnava alla zona edificabile l'area fronteggiante via

al Trodo. Anzitutto, una fascia di profondità di 60 m rispetto a questa strada e per circa 190 m di lunghezza della stessa era stata attribuita in

parte alla zona residenziale estensiva (R2) ed in parte alla zona residenziale

estensiva a verde vincolato (R2v); quest'area includeva gran parte del mapp.

217 (zona R2v) ed una porzione del mapp. 218 (zona R2). I terreni affacciati

lungo il tratto residuo di via Al Trodo (circa 120 m) erano invece stati assegnati, per una profondità di circa 100 m, alla zona del nucleo (NV4); questo azzonamento interessava parte del mapp. 218 e l'intero

mapp. 516. Le rimanenti superfici dei mapp. 217 e 218 erano infine state inserite

nel territorio agricolo.

B. a. Nella seduta del 18 febbraio

2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni

del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I terreni fronteggianti

via al Trodo sono stati stato assegnati, su tutta la loro lunghezza, alla zona

residenziale semi-intensiva (RSI) per una profondità di soli 20 m. Le rimanenti superfici sono state tutte attribuite alla zona agricola. In quanto assegnate a

quest'ultima zona, i fondi in

rassegna sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio (ZPP1).

b. Con impugnativa 13 maggio 2009

__________ è insorta dinanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto di

mantenere nella zona edificabile l'intero mapp. 217. Trattavasi difatti di

terreno urbanizzato, che rispondeva ai requisiti della zona edificabile, già

riconosciuto come fabbricabile ed anzi già edificato, non idoneo per

l'agricoltura.

Con gravame 14 maggio 2009 anche la

comunione ereditaria E__________, G__________ e L__________ B__________ si è

appellata al Governo. Con argomenti analoghi, ha postulato il mantenimento in

zona fabbricabile del mapp. 218 nella stessa estensione e funzione prevista dal

piano regolatore approvato il 12 luglio 1985. Questi insorgenti hanno altresì

chiesto al Consiglio di Stato di non approvare nuove zone edificabili ed i

comparti non urbanizzati.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011

(n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Per quanto

qui interessa, il Governo, vista in generale l'alta contenibilità del medesimo e

ritenendo altresì che via al Trodo costituisse un chiaro limite della zona

fabbricabile, ha disatteso la zona residenziale semi-intensiva (RSI) proposta dal

Consorzio lungo la stessa, assegnando d'ufficio il relativo territorio alla

zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 60, allegato 54 alla risoluzione). I

ricorsi dei proprietari, che il Consiglio di Stato ha evaso insieme ad altri,

sono quindi stati respinti (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).

C. a. Con impugnative individuali del

1° rispettivamente 14 settembre 2011 i proprietari insorgono contro il giudizio

governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli

argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato. Si dolgono inoltre

di una lesione del loro diritto di essere sentiti, perché il giudizio del

Governo non affronta le loro contestazioni e risulta, pertanto,

insufficientemente immotivato. I ricorrenti B__________, che non chiedono più

di non approvare nuove zone edificabili ed i comparti non urbanizzati,

eccepiscono anche un violazione del diritto di essere sentiti per il fatto il

Consiglio di Stato non li ha interpellati prima di modificare d'ufficio lo

statuto pianificatorio del mapp. 218 proposto dal Consorzio. A loro dire, ciò facendo

il Consiglio di Stato ha disatteso anche la procedura di informazione e

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio. In caso di

reiezione dei loro ricorsi entrambi gli insorgenti chiedono di accertare di

accertare la sussistenza di un'espropriazione materiale a pregiudizio dei loro

fondi.

b. La Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto

del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno chiedono che i ricorsi

vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di queste autorità si dirà, per

quanto necessario, in diritto.

D. a. Con gravame 14 settembre 2011

anche il comune del Gambarogno impugna davanti al Tribunale la risoluzione di

approvazione del piano regolatore su numerosi oggetti. Tra questi figura la

contestazione della pianificazione imposta dal Governo nel settore che qui interessa; il comune postula la

conferma dell'assegnazione dei fondi in discussione alla zona RSI per

una profondità di 20 m rispetto a via al Trodo. Esso mette in discussione, in

primo luogo, la prognosi circa l'evoluzione

delle unità insediative nel nuovo comune effettuata dal Consiglio di Stato ed

insiste sulla necessità di poter disporre di nuove aree edificabili per

assicurare il suo sviluppo.

b. L'impugnativa del comune è frattanto

stata evasa con sentenza 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente

nel sito del comune), tranne che per quanto attiene alla definizione dell'assetto

urbanistico del settore qui in esame. Per procedere, mediante un unico

giudizio, all'evasione dei tre ricorsi concernenti questo oggetto, per la quale

si prospettano tre differenti scenari, con decreto 25 marzo 2013 il gravame del

comune è difatti stato congiunto, esclusivamente per la definizione di questa

controversia, con quello dei proprietari dei mapp. 217 e 218 in applicazione dell'art. 51 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Per questo motivo, ai proprietari è stata offerta la possibilità

di presentare una risposta.

c. La Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto

del Governo, chiede che il ricorso del comune venga respinto. I proprietari

confermano invece i loro ricorsi. Dei rispettivi argomenti si dirà, per quanto

necessario, in diritto.

E. Il 9 ottobre 2012 si è tenuta

un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti

hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno rinunciato a presentare delle

conclusioni. L'istruttoria, integrata con la produzione rispettivamente il

richiamo di alcuni atti, noti alle parti, è quindi stata chiusa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la

legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e b LALPT, dal 1°

gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. a e b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili

in ordine. Essi vengono decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso fondamento fattuale

(art. 51 LPamm). La domanda di accertamento

di un'espropriazione materiale dei terreni, ancorché formulata solo in via

subordinata, esula comunque pacificamente dalla presente procedura di impugnazione

del piano regolatore; va d'acchito dichiarata inammissibile.

1.2. Poiché il

controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della

LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima

legge (art. 107 Lst).

2. 2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo

l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio,

del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di

Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che

approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo

della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi

su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al

contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27

consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo

è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT;

dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997

n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a

livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/

Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3. Nel caso di

specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio

per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano,

Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino,

Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la

competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato

sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il

quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del

medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8

marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta

aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo

decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto

2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale

che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.

E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse

ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una

tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti

enti locali.

3. 3.1. I piani di utilizzazione -

nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg.

LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di

massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile

a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e

privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione

territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata

relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri

rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che -

ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del

terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere

congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/

Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/ Stépha-ne Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

3.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio

per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,

per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti

funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento

dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale,

devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68

cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie

superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo

senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in

vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere

riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di

politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,

quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla

protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio

federale concernente la revisione parziale

della LPT, del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471,

con rinvii).

4. 4.1. I ricorrenti B__________ lamentano,

anzitutto, una lesione del loro diritto di essere sentiti, per il fatto che il

Governo non li ha interpellati prima di modificare d'ufficio l'azzonamento del

mapp. 218 proposto dal Consorzio, che essi avevano oltretutto impugnato.

4.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS

101) - e in precedenza dall'art. 4 Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.;

RU 1, 1) - il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione

che lo concerne sia presa, di fornire prove

sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare

all'assunzione delle prove, di

prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368 consid.

3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure

con rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di

natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della

decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo

nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con

rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio

nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga

dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3

con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in

presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con

rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo

se la persona interessata non subisca un pregiudizio dalla concessione

successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF

129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso

che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere

sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo

corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii).

4.3. In concreto, il

Governo ha modificato la situazione giuridica del fondo degli insorgenti adottata

dal Consorzio, senza preventivamente prospettare loro tale soluzione. Agendo in

tal modo il Consiglio di Stato ha violato il loro diritto di essere sentiti.

Tale lesione potrebbe tuttavia essere sanata, quantomeno a titolo eccezionale, grazie

al ricorso al Tribunale, che dispone in simile evenienza di pieno potere

cognitivo (cfr. consid. 2.2; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.3). Ad ogni buon

conto, questa censura non dev'essere imprescindibilmente risolta ai fini del

presente giudizio, in quanto la risoluzione governativa dev'essere comunque sia

annullata a causa di un'altra lesione - questa volta non sanabile - del diritto

di essere sentito degli insorgenti commessa dal Consiglio di Stato.

5. 5.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1

LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo

della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato

all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni

che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena

cognizione di causa ad una giurisdizione superiore,

la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229

consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIa

ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c; Lorenz

Kneubühler, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29

seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - ed adempiere pertanto

al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che

l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non

è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli

argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni

rilevanti, in quanto atte ad influire sulla decisione, e passare invece sotto

silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente

non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem, inoltre 130

II 530 consid. 4.3, con rinvii; sentenze del Tribunale

federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,1C_287/2007 del 17

marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari,

op. cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 26 n.

2a, pure con rinvii). È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la

fattispecie all'esame: considerazioni di natura generale, senza attinenza con

il caso concreto, non appaiono invece sufficienti (cfr. André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneu-bühler, Prozessieren

vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea 2008, n. 3.106).

5.2. Nel caso in esame, ciascun

ricorrente ha censurato dinanzi al Consiglio di Stato l'estromissione dalla

zona fabbricabile del fondo di sua proprietà con una circostanziata motivazione.

Nel giudizio impugnato il Governo

ha evaso, con un'unica motivazione, i gravami dei qui insorgenti insieme a

quelli dei molti altri proprietari che contestavano gli azzonamenti dei loro

fondi ubicati negli otto comuni coinvolti nella pianificazione territoriale disposta

dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno altrettante frazioni del nuovo

comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha pertanto deciso, congiuntamente,

41 ricorsi riguardanti poco meno di una

settantina di mappali. In alcuni casi si trattava di proprietari che

chiedevano l'inserimento, per la prima volta, dei loro terreni nella zona

edificabile; in altri casi di proprietari che contestavano l'estromissione dei

loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente piano regolatore,

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004).

Il Governo ha anzitutto

richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di

approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato

il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che

il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della

stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto

dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo

1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In

questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile

"alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione". In

seguito il Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione

delle varie zone e la funzione paesaggistica della zona agricola (cfr,. ris.

impugnata pagg. 131-135).

5.3. Ora, le generiche

considerazioni di ordine generale svolte dal Consiglio di Stato per definire

l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche completamente differenti

e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è risultato dal sopralluogo

esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano minimamente per

adempiere al requisito di sufficiente motivazione; requisito che presuppone,

del resto, anche un preventivo, conveniente accertamento

della singola fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1 LPamm. Nella

risoluzione impugnata il Governo invece non esamina la situazione fattuale e

giuridica propria di ciascun fondo o settore interessato, ma nemmeno si

confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le varie, specifiche e

circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli insorgenti e del pari non considera le giustificazioni addotte dal Consorzio

nella risposta per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì

rilevato che il Governo è partito

dall'assunto che il piano regolatore dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985

non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio

1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia stato smentito

dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, già citato),

che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal

comune del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro la risoluzione di

approvazione del nuovo piano regolatore. Questa circostanza non fa che

aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa essere

indistintamente applicata, nello stesso tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati

alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino

alla revisione del piano regolatore, come quelli in esame.

Certo, nelle considerazioni

svolte per l'approvazione delle singole

componenti del nuovo piano, il Consiglio di Stato ha invero accennato al

fatto che via al Trodo costituisca il limite della zona fabbricabile (cfr. ris.

impugnata, pag. 60). Ma questa considerazione, per quanto sufficiente, è

riferita alla non approvazione della nuova proposta di azzonamento adottata dal

consiglio consortile, tendente ad assegnare all'area fabbricabile solo una striscia

di 20 m di profondità oltre a questa strada, per lo più inedificata, mentre che

Fatti

i ricorsi dei proprietari postulavano il mantenimento nella zona edificabile di

superfici differenti, di ben maggior entità e già costruite, che erano state consapevolmente

inserite in tale zona, con il benestare del Governo stesso, dal previgente piano

regolatore a dispetto dell'esistenza dell'asse viario in rassegna.

5.4. Il difetto di motivazione,

essenziale, impedisce al Tribunale di esercitare un controllo effettivo della

risoluzione impugnata. Questo vizio si è del resto ripercosso in maniera negativa

sulla memoria di ricorso presentata in questa sede dagli insorgenti, ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre,

per finire, le stesse contestazioni sollevate dinanzi al Consiglio di

Stato, ma che quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al Tribunale, che

non è autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità

di prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici che possono legittimare una

soluzione pianificatoria piuttosto che un'altra.

Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti sono stati

accertati in maniera corretta dalle istanze inferiori e se le considerazioni di

diritto svolte dalle stesse sono conformi alla legge (cfr. consid. 2).

6. 6.1. Ferme queste premesse, i

ricorsi dei proprietari devono essere accolti, quantomeno parzialmente, già per

le palesi carenze di motivazione, precedute da quelle di accertamento, appena riscontrate

(art. 61 seg. LPamm). La risoluzione governativa impugnata dev'essere dunque

annullata, nella misura dispone d'ufficio una nuova pianificazione del settore

all'esame e respinge i ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 LPamm gli

atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato, affinché effettui i necessari accertamenti

e ed emetta, in seguito, una nuova decisione convenientemente motivata sui

ricorsi medesimi.

6.2. Per questo motivo non

appare, di conseguenza, necessario, prendere posizione sulle altre censure

sollevate dagli insorgenti. Va tuttavia rilevato che, contrariamente a quanto

sostenuto dai ricorrenti B__________, il Consiglio di Stato non doveva esperire

una nuova procedura di informazione e partecipazione della popolazione prima di

modificare d'ufficio la proposta pianificatoria del Consorzio. Questa procedura

ha avuto luogo nei dovuti modi a cura dell'ente locale, per cui non doveva

essere ripetuta.

7. 7.1. L'accoglimento dei ricorsi

dei proprietari, che implica l'annullamento dell'azzonamento dei fondi

interessati disposto d'ufficio dal Consiglio di Stato, rende in linea di

principio privo di oggetto il gravame del

comune, vertente sullo stesso oggetto; la circostanza secondo cui le

conclusioni dell'ente locale divergono da quelle dei proprietari non appare di

rilievo a questo riguardo: in effetti, sia comecchessia, è giocoforza

constatare che il Governo dovrà nuovamente

pronunciarsi sull'approvazione dell'azzonamento di questo settore, annullata nel

presente giudizio. Il comune non può pertanto (più) dolersi di una non

approvazione dell'azzonamento adottato a livello locale.

7.2. Va tuttavia rilevato che l'impugnativa del comune concerne anche

l'azzonamento del mapp. 516, di modeste dimensioni, stretto tra il mapp.

218 e via al Trodo, trascurato nei ricorsi dei proprietari citati. Di

conseguenza, anche il gravame del comune, in quanto non divenuto privo di

oggetto, dev'essere accolto, negli stessi

limiti di quelli dei proprietari e per gli stessi motivi, quantomeno per

quanto attiene al mapp. 516.

8. Il Tribunale non preleva una tassa

di giudizio (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi

dei proprietari, è invece tenuto a rifondere agli stessi le ripetibili,

calcolate in funzione del successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. In

quanto ricevibili e - per quanto attiene al solo ricorso del comune - in quanto

non divenuto privo di oggetto, i ricorsi sono parzialmente accolti.

§. Di conseguenza:

1.1. La

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha approvato

la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella misura

in cui dispone d'ufficio l'assegnazione alla zona agricola e alla zona di

protezione del paesaggio delle superfici dei mapp. 217, 218, e 516, ubicati

nella frazione di Magadino, che erano assegnate alla zona fabbricabile dal

piano regolatore approvato con risoluzione 12 luglio 1985 o che lo sono state

nell'ambito dell'adozione della revisione del piano regolatore adottata il 18

febbraio 2009 dal consiglio consortile;

1.2. gli atti

sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché proceda ad emettere una nuova

decisione su questo oggetto conformemente a quanto disposto nel consid. 6.1. di

questo giudizio.

Considerandi

2.

Non si preleva una tassa di giustizia.

Il comune del Gambarogno è tenuto a versare fr. 500.- per ripetibili ai

ricorrenti RI 1 e RI 2, complessivamente, e fr. 500.- ai ricorrenti E__________,

G__________ e L__________ B__________, pure complessivamente.

3.

Contro la presente decisione è dato

ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il

termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale

federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario