90.2011.58

Conferma dell'assegnazione di un fondo alla zona agricola

12 febbraio 2014Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella

frazione di Vira (Gambarogno) del comune del Gambarogno RI 1 è proprietario dei

mapp. 720 e 721. I fondi, confinanti

tra di loro, sono ubicati in località Fosano, poco distanti dall'omonimo nucleo.

Il piano regolatore dei comuni del

Gambarogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n.

4004), assegnava le particelle, in quanto non boschive, al territorio fuori

dalle zone edificabili.

B. a.

Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del

Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in rassegna

sono stati attribuiti, in quanto non costituivano foresta, alla zona agricola.

b. Con ricorso 14 maggio 2009 il proprietario è insorto

dinanzi al Consiglio di Stato, al

quale ha domandato di assegnare i fondi in oggetto alla zona edificabile.

Trattavasi di terreni urbanizzati o comunque urbanizzabili, che rispondevano ai requisiti della zona

edificabile e prossimi a costruzioni.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore ed ha disatteso il ricorso, che ha evaso insieme

ad altri (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).

C. a. Con impugnativa 8 settembre 2011 RI 1 insorge contro il giudizio

governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli

argomenti già sottoposti al giudizio

del Consiglio di Stato. Egli censura anche la messa sotto protezione dei muri a secco posti sulla sua

proprietà.

La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del

Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di

queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.

D. Il 2 ottobre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In

occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno

rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata chiusa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è

tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990; LALPT;

BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione

del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30

cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. La

contestazione della messa sotto tutela dei muri a secco ubicati sulla proprietà

del ricorrente è tuttavia stata sollevata per la prima volta dinanzi al

Tribunale: essa risulta pertanto inammissibile, in quanto nuova (art. 63 cpv. 2

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL

3.3.1.1).

1.2. Poiché

il controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza

della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di

quest'ultima legge (art. 107 Lst).

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa

non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst),

che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione

di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno

2000.

(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27

consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,

II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale

interviene quale unica autorità di

ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3

Nel caso di specie, il piano regolatore è

stato adottato dal consiglio consortile

del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i

già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno),

San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di

elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del

Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in

tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.

citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo

2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto

dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone

(cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU

40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.

E questo vuoi in veste di successore

del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in real-

tà mai perso una tale prerogativa a

favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti

locali.

3.

3.1. I piani di utilizzazione -

nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24

segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT).

3.2

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati

entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va

attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di

tutti gli interessi pubblici e privati in causa,

effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e

3.

LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori

della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti

dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un

terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una

portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi

criteri rappresentano piuttosto degli

obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti -

non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla

zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati

con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni,

op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n.

40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna

2001, n. 314).

3.3

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1°

settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la

base dell'approvvigionamento alimentare,

a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la

compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le

loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione

agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari

compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono

essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1

LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16

cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore

dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto

un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica

agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale

eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione

dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della

LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con

rinvii).

4.

4.1. Il ricorrente chiede unicamente la conferma dell'assegnazione dei fondi di sua

proprietà alla zona edificabile. Ora,

tuttavia, com'è noto, l'azzonamento di piano regolatore è volto in

linea di principio a disciplinare la

funzione di un determinato territorio, non di una singola particella.

Rimane riservato il caso in cui questa presenti dimensioni a tal punto notevoli da legittimare un azzonamento autonomo. Ipotesi che tuttavia manifestamente non

si avvera nel caso in esame. Per non pregiudicare ab initio la

possibilità di conseguire

l'inserimento definitivo dei suoi fondi nella zona fabbricabile, l'insorgente

avrebbero pertanto dovuto contestare, nel caso concreto, l'esclusione dalla

stessa dell'intero comparto cui essi

appartengono, quindi - concretamente - anche quella dei mappali immediatamente a valle degli stessi, sino al tracciato del riale che delimita il settore, ma soprattutto postulare,

com'era non solo lecito, ma anzi necessario (cfr. RtiD II-2012 n. 19 consid.

3.2

seg. con rinvii), anche l'attribuzione di tutti questi fondi alla zona edificabile. Nella fattispecie è,

difatti, escluso che i terreni del ricorrente possano ricevere, da soli,

una collocazione pianificatoria differente da quella assegnata agli altri fondi

sottostanti; sarebbe semmai, piuttosto, possibile l'inverso.

4.2

La domanda formulata dal ricorrente di attribuire solo le sue proprietà alla zona fabbricabile, cui il Tribunale è vincolato

(diversamente dal Governo; cfr. art. 56 cpv. 2 LPamm), dev'essere dunque

respinta d'acchito (nel merito) già per le dianzi illustrate ragioni di ordine pianificatorio, che vietano in linea di

principio azzonamenti limitati a singole particelle.

4.3

Per questo motivo l'esame dei presupposti che legittimerebbero

l'assegnazione del settore in oggetto alla zona fabbricabile ha luogo a titolo

puramente abbondanziale.

5.

5.1. Attraverso la revisione del

piano regolatore il Consorzio ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili

di alcuni terreni o territori. Esso ha tuttavia, nel contempo, proposto anche

degli ampliamenti delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio

di Stato ha condiviso le riduzioni delle aree costruibili ma ha disatteso gli

ampliamenti. A fronte di 15'328 unità insediative (UI) effettive (di cui 4'060

abitanti nel 2009, data di adozione della revisione)

e di una previsione, dallo stesso eseguita, di circa 16'400 UI (di cui 4'475

abitanti nel 2020, applicando i tassi di crescita della popolazione verificatisi nel decennio

2000-2009, pari a circa l'1.14% l'anno), esso ha rilevato che le zone

edificabili proposte avrebbero invece permesso di accogliere circa 21'500 UI

(di cui 7'052 abitanti), ovvero una quantità eccessiva rispetto ad un'ipotesi

realistica di sviluppo demografico ed economico del comune (+ 40% nel complesso,

+ 74% per quanto concerneva particolarmente gli abitanti per rapporto

alla situazione del 2009; cfr. ris. impugnata, pag. 34-39).

In sede di risposta al ricorso

inoltrato dal comune contro la risoluzione di

approvazione del piano regolatore (inc. 90.2011.77, evaso con sentenza

del 28 giugno 2013, pubblicata integralmente nel sito del comune), la Divisione dello sviluppo territoriale ha ribadito la bontà di questa previsione. Da una

minuziosa riverifica dei calcoli, è anzi

risultato che la superficie edificabile netta (SEN) del nuovo piano fosse leggermente

più estesa di quella conteggiata

nella risoluzione, per cui la sua capacità risultava per finire, del pari,

leggermente superiore a quanto indicato nella risoluzione di approvazione: 22'336 UI complessivamente (in luogo

dei 21'500 circa), di cui 7'485 abitanti (in luogo dei 7'052).

5.2

Va poi detto che il

Consiglio di Stato non ha esatto il puntiglioso rispetto della prognosi dallo

stesso effettuata circa la presumibile evoluzione a 16'400 UI, ma - attraverso

la non approvazione dei vari ampliamenti della zona fabbricabile proposti rispettivamente

la non conferma di taluni azzonamenti sanciti dal previgente piano regolatore -

esso ha semplicemente ricondotto la contenibilità

del controverso piano a 19'100 UI circa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 62),

che sono stati precisati dal Dipartimento, in sede di risposta al citato

gravame del comune, in 20'010 UI (di

cui 7'066 abitanti). La significativa differenza tra quanto previsto dal Governo

e quanto dallo stesso approvato permette, per finire, di tenere nella debita considerazione anche il possibile, importante

maggior incremento dello sviluppo demografico ed economico del comune

sostenuto da quest'ultimo.

6.

6.1. Anche per quanto attiene al

caso di specie, il Tribunale ritiene di condividere gli argomenti e le

conclusioni del Governo.

6.2

Da un canto, le zone

edificabili definite attraverso il piano regolatore previgente, approvato dal

Governo il 12 luglio 1985 (n. 4004), integrate dalle riduzioni di

superfici fabbricabili proposte dal Consorzio ed approvate dal Consiglio di Stato

in sede di revisione, sono già più che

sufficientemente dimensionate per soddisfare il fabbisogno presumibile di terreni

fabbricabili nel comune anche per i prossimi 15 anni (cfr. su questo

argomento, diffusamente, il consid. 5 che precede). Non è pertanto necessario,

né lecito (art. 15 lett. b LPT), ampliarle.

6.3

D'altro canto, i fondi del ricorrente, che si presentano allo stato naturale, sostanzialmente prativo, con piante e filari

di vigna, rappresentano l'inizio di un ampio settore verde assegnato alla zona

agricola, che si estende ad ovest del nucleo di Fosano e rappresenta una fascia di separazione tra

le zone edificabili e il bosco che sale verso

la montagna. I terreni del ricorrente, piuttosto

scoscesi, confinano solo in minima parte con la zona fabbricabile sancita dal nuovo piano regolatore:

più precisamente, per nemmeno una

trentina di metri, con i mapp. 1312 e 1313, inedificati e posti a valle degli

stessi ed assegnati alla zona di completazione del nucleo. Non si è pertanto in presenza di un territorio

già ampiamente edificato nel senso

restrittivo inteso dalla giurisprudenza (art. 15 lett. a LPT; cfr. sul concetto RtiD II-2010 n. 31 consid. 3.5 con

rinvii). Il fatto che il settore confini, per una

manciata di metri, con l'area fabbricabile, non permette di mutare questa conclusione.

6.4

La decisione

della Delegazione consortile, avvallata dal Consiglio di Stato, di assegnare questo comparto alla

zona agricola, intesa nel suo senso più

ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in

vigore dal 1° settembre 2000 (ed illustrato

sub 3.3.), merita dunque tutela già per il fatto che lo stesso non soddisfa i

requisiti di cui all'art. 15 LPT. Non è pertanto nemmeno necessario verificare

se i terreni in discussione si prestino

o meno, ed eventualmente in quale misura,

alla lavorazione agricola.

La circostanza secondo cui i terreni sarebbero urbanizzati

o comunque urbanizzabili (sono difatti

ancora privi di un accesso veicolare) non è decisiva e non conferisce un

diritto all'attribuzione degli stessi alla zona edificabile (DTF 122 II 326

consid. 6a, 117 Ia 434

consid. 3g; Waldmann/Hänni, op.

cit., ad art. 15 n. 23; Flückiger/Gro-decki,

op. cit., ad art. 15 n. 87; Zen-Ruf-finen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 321).

6.5

Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid.

3.2

), oltre all'obiettivo di interesse generale ad impedire la formazione di

zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), va poi

evidenziata la necessità di preservare il paesaggio e l'imprescindibile

esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi

per le future generazioni.

7.

Sulla scorta di queste considerazioni, un'attribuzione dei fondi del ricorrente alla zona fabbricabile deve essere, per

finire, esclusa.

8.

Il ricorso deve dunque essere respinto.

9.

La tassa di giustizia è posta a

carico del ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-,

è posta a carico del ricorrente.

3.

Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario