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Annullamento di vincoli per attrezzature pubbliche (posteggi, lavatorio e sosta)

12 febbraio 2014Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

I fondi, tra di essi confinanti, sono ubicati in località Ronco, appena

sopra l'omonimo nucleo, dal quale sono divisi dalla strada che collega, lungo

la collina, Gerra (Gambarogno) con San Nazzaro.

B. a.

Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del

Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto

interessa a questo stadio della procedura, i fondi in rassegna sono stati vincolati per la realizzazione di un

posteggio pubblico (P1) di 20 posti auto: i mapp. 128 e 129 integralmente, i

mapp. 947 e 126 limitatamente ad una striscia profonda circa 2.5/3 m lungo la

strada cantonale. Una modesta porzione del mapp. 126, ricompresa tra la strada

cantonale ed il lavatoio comunale al mapp. 127, è inoltre stata assegnata, dal

piano delle zone, alla zona per attrezzature di interesse pubblico (AP).

b. Con impugnativa 14 maggio

2009 i proprietari indicati in ingresso sono insorti dinanzi al

Consiglio di Stato censurando soprattutto, con vari argomenti, l'interesse

pubblico delle restrizioni imposte sui loro fondi. Essi hanno domandato, in

particolare, l'attribuzione dei fondi vincolati integralmente (mapp. 128 e 129)

ad una zona d'utilizzazione mista a carattere non molesto destinata a deposito

e posteggio. Hanno pure formulato altre conclusioni che non occorre riassumere

ai fini del presente giudizio.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore ed ha respinto il ricorso (cfr. ris.

impugnata, pag. 128 seg.).

C. a.

Con impugnativa 13 settembre 2011 i proprietari insorgono contro il

giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le

domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato.

b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del

Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di

queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.

D. Il

18 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione.

In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed

hanno rinunciato a presentare conclusioni scritte. L'istruttoria è quindi stata

chiusa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990,

365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;

Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1°

gennaio 2012) e la legittimazione dei

ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30

cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è

pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed

approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà

essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge

(art. 107 Lst).

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa

non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1

LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst),

che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid.

3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative

del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999

n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica

autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121

consid. 5; Bernhard Waldmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3

Nel caso di specie, il piano regolatore è

stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano

regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno),

San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini

avevano delegato la competenza di elaborare

questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1°

marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il

subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr.

Dispositivo

dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl.

nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è

il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a

quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008,

pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008,

504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale

che pertocca all'ente preposto all'adozione

del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del

Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso

una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei

predetti enti locali.

3. La Confederazione, i Cantoni e i

Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti

d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1

LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero

territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può

inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I

piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo

per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di

utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle

zone per gli edifici e le attrezzature di interesse

pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività,

purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la

loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi.

Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere

in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle

necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento

delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico,

è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione

dell'opera pubblica sia prevista con una

relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla

giurisprudenza precedente; Wald-mann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente

pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su

importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente

per poter disporre della maggior libertà di manovra

possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni

(cfr. Eric Brandt/Pierre Moor,

Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art.

18 con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In

quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni

grafiche che compongono il piano regolatore

devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le

attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i posteggi pubblici (lett. p).

4. Una restrizione di diritto

pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un

interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art.

36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità,

l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei

principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie

attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che

coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che

compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel

caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente

dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermar-co Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement

du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo

2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le

restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse

pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, Diritto

amministrativo, op. cit., n. 595-610).

5. 5.1. Come spiega la relazione di

pianificazione dell'agosto 2008 (pag. 105), lo stazionamento di veicoli a Ronco

ha sempre costituito un problema mai risolto. Il previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato, vincolava

completamente per questo scopo i mapp. 126, 128 e 129, di proprietà dei

ricorrenti. Difficoltà di esecuzione e costi elevati - i terreni, posti

all'interno di un tornante, sono difatti stretti ed in forte pendìo - hanno spinto

il Consorzio ad abbandonare il vincolo per quanto interessava il mapp. 126; la

restrizione di posteggio pubblico è, per contro, stata mantenuta lungo una

striscia di terreno attigua alla strada cantonale, che si estende anche sui

confinanti mapp. 947 (di proprietà di RI 1) e mapp. 946 (di proprietà di terzi).

L'intenzione dell'ente locale è dunque quella di ricavare i 20 posteggi pianificati

in parte lungo la citata striscia di terreno ed in parte intervenendo sui mapp.

128 e 129, ma soprattutto sul primo di questi fondi, dove esistono già dei

parcheggi, realizzati dal'allora proprietario __________ sulla scorta di una

licenza edilizia rilasciatagli il 26 agosto 1979, con l'onere, assunto convenzionalmente

dal beneficiario, di locare preferenzialmente tali posteggi ai proprietari del

nucleo di Ronco. Sia soggiunto, per completezza, che il 14 luglio 1987 il

comune di Gerra (Gambarogno) ed il beneficiario della licenza avevano

modificato quest'accordo, fissando a 10 il numero dei posteggi che dovevano

essere messi a disposizione dei proprietari

di case nell'allora frazione (ora quartiere)

di Ronco, sotto forma di locazione, servitù personale o pre-diale; il rimanente

spazio era a disposizione del proprietario. Il nuovo accordo è tuttavia stato

dichiarato nullo dal Governo, intervenendo sua sponte quale autorità di

vigilanza in occasione dell'evasione di un ricorso contro l'ordine del municipio

di Gerra (Gambarogno) di sgomberare il materiale depositato sull'area destinata

a posteggio (cfr. ris. n. 5409 del 23 ottobre 1996). Va infine detto che sotto la soletta del posteggio in discussione, è stato ricavato

il magazzino dell'impresa di __________ Sagl, che si estende altresì sull'intera

particella.

5.2. I ricorrenti mettono in

discussione soprattutto la necessità della creazione di posteggi pubblici in

loco, giacché solo quattro proprietari di abitazioni ubicate a Ronco hanno, per

finire, sottoscritto un contratto di servitù prediale, iscritto a registro

fondiario, per l'utilizzo dei parcheggi creati al mapp. 128. D'altro canto essi

evidenziano l'importanza di poter continuare a disporre del magazzino per macchinari e materiali edili, atteso

come il reperimento di una sede alternativa per questo scopo sia

praticamente impossibile.

5.3. La realizzazione di posteggi

pubblici al servizio di una zona che ne è

priva, ma soprattutto di un nucleo, risponde senz'altro, in linea di principio,

ad un interesse pubblico (cfr. RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.5).

Del

pari, nel caso di specie, a prima vista la decisione dell'ente

pianificante di definire il perimetro di questa area, contenendola il più

possibile e cercando altresì di sfruttare delle strutture edilizie esistenti già create con questo stesso scopo, non

appare minimamente sprovvista di buone ragioni.

Se, quindi, da un lato, l'interesse pubblico dell'impugnato

provvedimento restrittivo e la sua proporzionalità non possono essere esclusi

d'acchito - ipotesi quest'ultima che imporrebbe l'accoglimento immediato dell'impugnativa - va, d'altro canto, rilevato

che l'imposizione di un vincolo di attrezzatura pubblica a carico di una

proprietà privata dev'essere ulteriormente sostenuta da pertinenti riscontri

oggettivi - pur se commisurati, quanto al grado di approfondimento, allo stadio della procedura di pianificazione

dell'infrastruttura - i quali ne attestino la verosimile realizzazione. Non

basta quindi illustrare il fine di interesse pubblico perseguito attraverso la

realizzazione della struttura ed indicare quali terreni appaiono necessari all'uopo. Bisogna, in più, rendere concretamente

plausibile la capacità, per l'ente locale, di potere prima o poi effettivamente soddisfare l'affermata esigenza di una tale

struttura, avuto riguardo segnatamente alle conseguenze economiche legate alla

sua realizzazione: aspetto questo che implica, se del caso, anche la verifica

della possibilità di conseguire dei sussidi in applicazione della pertinente

legislazione. Ora, i costi per l'acquisto dei terreni e per l'approntamento

dell'impianto sono contemplati, come impone l'art. 30 LALPT, nel

programma di realizzazione: componente obbligatoria - ancorché con carattere

indicativo - del piano regolatore a tenore dell'art. 26 LALPT, che costituisce

in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente

pubblico, volto a dimostrare la

sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità

dei relativi vincoli (cfr. diffusamente la sentenza del Tribunale federale 1P.121/2004 del 24 settembre 2004, consid. 2.4,

che avalla e tutela la giurisprudenza di questo Tribunale; inoltre RtiD

I-2012 n. 10 consid. 6.2 con rinvii). Infatti, la tabella "stima dei

costi delle opere previste dal piano regolatore", allegata alla relazione di pianificazione adottata

dal consiglio consortile (pag. 114 segg.), preventiva un costo di fr.

402'000.-, comprensivo dell'acquisto dei fondi e delle opere. La citata

relazione di pianificazione spiega però in seguito che, essendo in corso la

procedura di aggregazione, non è stata verificata la sostenibilità finanziaria dei

costi di realizzazione del piano regolatore (cfr. doc. cit., pag. 111). A tal

punto che l'8 febbraio 2011 il municipio del nuovo comune ha dovuto trasmettere

al Dipartimento del territorio, dietro richiesta di quest'ultimo, il calcolo di

una tale verifica, allestito a quel momento, allo scopo di permettere la sua approvazione. Ora, questo documento non è stato adottato dall'organo

competente, ovvero dal legislativo (art. 34 cpv. 1 LALPT).

5.4. Per quanto concerne invece la superficie del mapp. 126 riservata

alla funzione di zona per attrezzature di interesse pubblico (AP), di nemmeno

50 mq, attigua al lavatoio al mapp. 127, il Tribunale rileva ancor più vizi.

Intanto

l'art. 50 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) proposto

dal consorzio (corrispondente all'art. 46 NAPR dopo il riordino effettuato a

seguito della risoluzione di approvazione del piano), che è dedicato alle zone

AP e nel quale l'autorità di pianificazione locale ha voluto elencare

compiutamente tutte le particelle toccate dai

vari vincoli di quest'indole, non menziona questo mappale tra quelli votati a "lavatoio

e sosta" nella frazione di Gerra (Gambarogno), che sarebbe costituito

- secondo la lettera della disposizione - dal solo mapp. 127. Ora, le NAPR

costituiscono, insieme alle rappresentazioni grafiche, le (due)

componenti vincolanti del piano regolatore (art. 26 LALPT). Se, quindi,

l'autorità di pianificazione decide di indicare nella pertinente normativa di

attuazione le particelle colpite da una restrizione di attrezzature di

interesse pubblico, essa deve per forza di cose menzionare nella stessa tutte

le particelle coinvolte, ritenuto che quelle non elencate si danno per non

vincolate.

Inoltre vi è una chiara incongruenza tra il piano delle zone,

che vincola quella superficie, e quello del traffico e delle AP-EP, che non la

vincola.

In terzo luogo, i costi per

l'acquisto di quest'area, che non appaiono in ogni caso trascurabili, non sono

contemplati nel programma di realizzazione. Infine, a maggior ragione, questa

spesa non è entrata a far parte del calcolo della sostenibilità finanziaria

dei costi di realizzazione del piano regolatore, a prescindere dall'assenza di

adozione da parte dell'organo legislativo.

6. 6.1. L'accertamento di queste

rilevanti irregolarità, formali e sostanziali, trae seco l'accoglimento - quantomeno

parziale - del ricorso, senza che sia necessario confrontarsi con tutte le

censure ricorsuali. Già a causa delle stesse le ostate restrizioni non appaiono

difatti sorrette né da una valida base legale né da un interesse pubblico preponderante. Non è, pertanto, nemmeno necessario

procedere all'esame della proporzionalità degli impugnati provvedimenti.

Questi ultimi devono, pertanto, essere annullati.

6.2.

Non spetta tuttavia al Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione,

di assegnare una nuova funzione ai fondi interessati, come chiedono i

ricorrenti. Secondo la regola generale questo compito compete al consiglio

comunale di Gambarogno, dietro proposta del municipio; la relativa deliberazione

dovrà successivamente conseguire l'avallo del Governo.

6.3. Rimane beninteso riservato

il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione, se del

caso con le tutte modifiche che riterrà di

dover apportare, giustificando compiutamente la necessità di vincolare

anche i terreni dei ricorrenti, onde soddisfare i requisiti della base legale, dell'interesse

pubblico e della proporzionalità dei provvedimenti. A tutela degli interessi di

questi ultimi viene di conseguenza fissato al comune un termine di 5 anni dalla

crescita in giudicato del presente giudizio per riproporre e conseguire la

sanzione, da parte del Governo, dell'annullata pianificazione, ritenuto che in caso di non approvazione entro quel

termine, da parte del Consiglio di Stato, del controverso vincolo o di

successivo suo nuovo annullamento da parte delle istanze giudiziarie di

ricorso, il diritto del comune di vincolare per questi scopi pubblici i fondi

dei ricorrenti decadrà definitivamente.

7. Il

comune può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 LPamm),

ma non può sottrarsi all'obbligo di rifondere ai ricorrenti, assistiti da un

avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm), a valere per entrambe le

istanze di ricorso.

Per

questi motivi,

dichiara

e pronuncia

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§ Di conseguenza:

1.1. La

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella

misura in cui approva l'imposizione del vincolo di posteggio pubblico (P1) a carico

dei mapp. 126 (parzialmente), 128 e 129 ubicati nella frazione di Gerra (Gambarogno)

e del vincolo di attrezzature di interesse pubblico (AP) con funzione di "lavatoio

e sosta" a carico dei mapp. 126, pure ubicato nella frazione di Gerra (Gambarogno);

1.2. al comune è fissato un termine di 5 anni per eventualmente

riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione, alle

condizioni vincolanti specificate al consid. 6.3.

2.Non si preleva

una tassa di giustizia. Il comune del Gambarogno è tenuto a rifondere ai

ricorrenti fr. 1'000.- per ripetibili.

3. Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario