90.2011.69

Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

12 febbraio 2014Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

i motivi addotti a questo scopo nella relazione di pianificazione. Essi hanno inoltre

chiesto il mantenimento delle potenzialità edificatorie assicurate dal

precedente piano. RI 4 ha infine contestato la linea di arretramento delle costruzioni

imposta lungo il lato nord del mapp. 369.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad

altri (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).

C. a. Con impugnative individuali del 12 e 13

settembre 2011 i proprietari insorgono

contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona

sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato.

b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del

Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di

queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.

D. Il

13 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione.

In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed

hanno rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata

chiusa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990; LALPT;

BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione

dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30

cpv. 2 lett. b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Essi vengono

decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso fondamento

fattuale (art. 51 legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato

adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere

esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa

non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1

LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e

decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS

700.

; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61

seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,

II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n.

23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i

casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3

Nel caso di specie, il piano regolatore è

stato adottato dal consiglio

consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui

i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno),

Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini

avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è

frattanto stato sciolto mediante

risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha

decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo

(cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl.

nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del

Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni,

insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno

2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza,

riconosciuta l'autonomia decisionale che

pertocca all'ente preposto

all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di

successore del Consorzio, vuoi - qualora si

volesse ritenere che i comuni che lo

componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente

causa dei predetti enti locali.

3.

3.1. I piani di utilizzazione -

nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24

segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT).

3.2

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati

entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va

attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di

tutti gli interessi pubblici e privati in causa,

effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e

3.

LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori

della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti

dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un

terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una

portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi

criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione,

che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del

terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere

congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki,

Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.3

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo

spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono

essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i

terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva

necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i

terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25

febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono

essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona

agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16

LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,

dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,

poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche

obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di

prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella

del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio

1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).

4.

4.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1

LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo

della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato

all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni

che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena

cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta

esercitare un suo controllo effettivo (RDAT

1988.

n. 45, consid. 2a; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte

generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 26 n.

2c; Lorenz Kneubüh-ler, Die Begründungspflicht,

tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta

sufficiente - ed adempiere pertanto al citato

scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che

l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non

è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli

argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole

allegazioni rilevanti, in quanto atte ad influire sulla decisione, e passare invece

sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono

ininfluenti (DTF cit., ibidem,

inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; sentenze

del Tribunale federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,1C_287/2007

del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari, op. cit., n. 532 con rinvii,

tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti,

op. cit., ad art. 26 n. 2a, pure con rinvii).

È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la fattispecie all'esame:

considerazioni di natura generale, senza attinenza con il caso concreto,

non appaiono invece sufficienti (cfr. André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea

2008, n. 3.106).

4.2

Nel caso in esame, ciascun

ricorrente ha censurato dinanzi al Consiglio

di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo di sua proprietà con

una circostanziata motivazione.

Nel

giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica motivazione, i

gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che

contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti

nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno

altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha pertanto

deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco meno di una settantina di mappali. In alcuni casi si trattava di

proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima volta, dei loro terreni

nella zona edificabile; in altri casi di proprietari che contestavano

l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente

piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio

1985.

(n. 4004).

Il Governo ha anzitutto richiamato

le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di

approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato

il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che

il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della

stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto

dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo

1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In

questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile

"alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione". In

seguito il Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione

delle varie zone e la funzione paesaggistica della zona agricola (cfr,. ris.

impugnata pagg. 131-135).

4.3

Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte dal Consiglio

di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche completamente

differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è risultato dal sopralluogo

esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano minimamente per

adempiere al requisito di sufficiente motivazione; requisito che presuppone,

del resto, anche un preventivo, conveniente accertamento della singola

fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1 LPamm. Nella risoluzione impugnata il

Governo invece né esamina la situazione fattuale e giuridica propria di ciascun

fondo o settore interessato, ma nemmeno si confronta - ancorché nei limiti surriferiti

- con le varie, specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate

dagli insorgenti e del pari non considera le giustificazioni addotte dal

Consorzio nella risposta per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso.

Va altresì rilevato che il Governo è partito dall'assunto che il piano

regolatore dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla

LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata,

pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia stato smentito dal Tribunale con

giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito

del comune), che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte

altre, dal comune del Gambarogno nell'impugnativa

presentata contro la risoluzione di approvazione del nuovo piano

regolatore. Questa circostanza non fa che

aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa essere indistintamente

applicata, nello stesso tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati

alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino

alla revisione del piano regolatore, come quelli in esame.

Va infine rilevato che il

Consiglio di Stato non ha nemmeno accennato alla contestazione della linea di

arretramento delle costruzioni imposta sul lato nord del mapp. 376, sollevata

nel gravame di RI 4.

4.4

Il difetto di motivazione,

essenziale, che non è stato sollevato dai qui ricorrenti (ma lo è stato in

numerose altre impugnative su questo stesso oggetto), dev'essere rilevato

d'ufficio in concreto dal Tribunale, com'è in suo potere (cfr. Bernhard Waldmann/

Jürg

bickel in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori],

Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad

art. 29 n. 104 con rinvii), perché impedisce allo stesso di esercitare un

controllo effettivo della risoluzione impugnata. Questo vizio si è del resto

ripercosso in maniera negativa sulla memoria di ricorso presentata in questa

sede dagli insorgenti, ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre, per

finire, le stesse contestazioni sollevate

dinanzi al Consiglio di Stato, ma che

quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al Tribunale, che non è

autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità di

prima istanza, i fatti e

gli argomenti giuridici che possono legittimare una soluzione pianificatoria

piuttosto che un'altra. Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i

fatti sono stati accertati in maniera corretta dalle istanze inferiori e se le

considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi alla legge (cfr.

consid. 2).

5.

5.1. Ferme queste premesse i ricorsi devono essere accolti, quantomeno

parzialmente, già per le palesi carenze di motivazione, precedute da quelle di

accertamento, appena riscontrate (art. 61 seg. LPamm). La risoluzione governativa impugnata dev'essere dunque annullata, nella misura in cui approva le

proposte del Consorzio e respinge i

ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 LPamm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché effettui i necessari accertamenti ed emetta, in

seguito, una nuova decisione convenientemente motivata sui ricorsi medesimi.

5.2

Per questo motivo non appare, di conseguenza, necessario, prendere

posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti.

6.

Il Tribunale non preleva una tassa

di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi,

è invece tenuto a rifondere agli insorgenti

le ripetibili, calcolate in funzione del successo dell'impugnativa (art.

31.

LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1.

I ricorsi sono parzialmente

accolti.

§. Di conseguenza:

1.1

La risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune

del Gambarogno è annullata nella misura in cui approva l'assegnazione alla zona

agricola dei mapp. 526, 343 e 369 ubicati nella frazione di Sant'Abbondio, l'assegnazione

dei mapp. 526 e 343 alla zona di protezione del paesaggio e l'imposizione di

una linea di arretramento lungo il lato nord del mapp. 376 sempre posto nella frazione

di Sant'Abbondio;

1.2

gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato

affinché proceda ad emettere una nuova

decisione su questo oggetto conformemente a quanto disposto nel consid. 5.1.

di questo giudizio.

2.

Non si preleva una tassa di giustizia.

Il comune del Gambarogno è tenuto a versare a ciascun ricorrente fr. 500.- per

ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario