90.2011.73

Modifica di un vincolo AP/EP relativo alla sopraelevazione di una casa comunale

31 maggio 2013Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. RI 1 è proprietario del mapp. 24 di Vico Morcote, sul quale grava

un onere di abitazione vita natural durante a favore di RI 2. Sulla porzione

est del fondo, che ha una superficie complessiva di 282 mq, sorge un edificio

di 118 mq. A ovest della particella si trova invece il giardino (164 mq), che

confina con il mapp. 25, di proprietà del comune. Questo fondo, di complessivi

323 mq, ospita in particolare la casa comunale (superficie 133 mq), situata a

sud rispetto al giardino di RI 1. Il nucleo in quel punto degrada da nord verso

sud, in direzione del lago, di modo che il mapp. 25 si presenta in pendio e la

casa comunale sporge unicamente per un piano a monte, mentre a valle l'edificio

conta due livelli, costituiti dal citato piano e da un alto porticato, che

permette l'accesso dalla sottostante piazzetta. Attualmente, la gronda dell'edificio

comunale si situa a un'altezza oscillante tra i 447.37 m.s.m. (angolo sud-est) e i 447.43 m.s.m. (angolo nord-ovest), mentre il colmo del tetto a

quattro falde è posto alla quota di 449.70 m.s.m.

b. Entrambe le particelle sono inserite nel perimetro della zona nucleo di

vecchia formazione (NV) del piano regolatore approvato con risoluzione 21

dicembre 1988 (n. 9636). Il mapp. 25 è inoltre gravato da un vincolo di edifici

e attrezzature d'interesse pubblico (EAP) per l'amministrazione pubblica (n.

1). La zona NV è retta dall'art. 32 delle norme d'attuazione del piano

regolatore (NAPR '88), il quale prevede in particolare che ogni intervento è

sottoposto alle prescrizioni generali da esso specificate e alle disposizioni

indicative per ciascuna unità immobiliare, trascritte negli elaborati grafici e

descrittivi allegati, denominate "schede" (cpv. 2). Per quanto qui interessa,

il mapp. 25 è oggetto della scheda n. 19, che alla voce configurazione altimetrica,

prevede la conservazione integrale dello stato di fatto per la casa comunale.

B. Nelle sedute dell'11 e 19 maggio 2010 l'assemblea comunale di Vico Morcote ha adottato la revisione del piano regolatore. Tale

strumento traccia un perimetro per l'allestimento di un piano particolareggiato

del nucleo, nel quale risultano compresi i due citati fondi. In attesa

dell'approvazione del piano particolareggiato, l'art. 46 delle norme

d'attuazione del piano regolatore (NAPR '11) prevede una disciplina transitoria,

che mantiene applicabili le schede indicative previste dal piano approvato il

21 dicembre 1988 (cpv. 2). Il legislativo comunale ha tuttavia modificato la

scheda n. 19 relativa al mapp. 25. Essa prevede in particolare una variazione

in altezza per le gronde su tutti i fronti sino alla quota di 448.5 m.s.m. e per il colmo a 451.1 m.s.m, ciò che permette una sopraelevazione dell'edificio esistente

di ca. 1.10 m in corrispondenza delle gronde e di 1.40 m al colmo del tetto.

C. a. Contro la pianificazione adottata dal comune, RI 1 e RI 2 sono

insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo la non approvazione della

scheda n. 19 relativa al mapp. 25. Secondo i ricorrenti il vincolo non era

sorretto da interesse pubblico, siccome il bisogno della collettività non era

stato né provato, né suffragato da calcoli; esso non risultava nemmeno previsto

nella tabella degli investimenti del rapporto di pianificazione. Inoltre,

atteso come la nuova pianificazione prevedeva l'allestimento di un piano particolareggiato,

ritenevano contrario alla logica pianificatoria anticipare il disciplinamento

di questo elemento puntuale - posto anche che l'edificio è situato in posizione

strategica nel nucleo - quando il rapporto di pianificazione stesso indicava la

necessità di salvaguardare e valorizzare il nucleo vecchio, oltre che di procedere

a studi pianificatori specifici.

b. Con risoluzione 12 luglio 2011 il Consiglio di Stato ha approvato il piano

e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1 e RI 2. Secondo il Governo l'entità

dell'intervento, che non pregiudicava la tutela del nucleo, era contenuta e

l'edificio situato in un settore marginale dello stesso. Inoltre, la risposta

al ricorso inoltrata dal municipio motivava debitamente la necessità di nuovi

spazi, da cui l'interesse pubblico.

D. Con ricorso 13 settembre 2011 RI 1 e RI 2 insorgono davanti al

Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione del

Governo e la sua riforma nel senso di annullare la scheda n. 19. Essi

ribadiscono le censure avanzate davanti al Consiglio di Stato. Gli insorgenti soggiungono

che le motivazioni espresse dal municipio in sede di risposta - peraltro

nemmeno intimata alle parti - sono tardive, siccome avrebbero dovuto essere

fornite dall'assemblea comunale. Tale modo di procedere svuoterebbe di ogni

portata e contenuto la garanzia della proprietà, le competenze e obblighi del

legislativo comunale, le componenti obbligatorie del piano regolatore, i

principi fondamentali della LALPT, il diritto di essere sentiti dei proprietari

interessati e, da ultimo, il principio democratico.

E. La Divisione chiede che il ricorso sia respinto,

mentre il municipio - pur senza determinarsi - spiega diffusamente i motivi a

sostegno della scelta contestata.

F. Il 28 febbraio 2013 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza

sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli

atti. In quel frangente i rappresentanti del comune hanno prodotto una variante

"riduttiva" di possibile intervento sull'edificio comunale, che

prevede un innalzamento inferiore a quello approvato dal Governo. Secondo

questo documento, ai fini di realizzare un terzo livello, sarebbe sufficiente

fissare a 450.12 m.s.m. (Δ

+0.42 m) la quota del colmo e a 448.18 m.s.m. quella della gronda (Δ +0.80 m). Entro il termine impartito, i ricorrenti hanno comunicato al Tribunale di non aderire alla

proposta formulata in sede di udienza.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il

ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio

del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL

7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT,

dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine.

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è

stato adottato e approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere

esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese

fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.

b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano

regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale

autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012,

art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche

dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate

di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare

l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi

pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno

2000.

(OPT; RS 700.1; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative

del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999

n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica

autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121

consid. 5; Bernhard Waldmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.

I ricorrenti contestano la modifica della scheda n. 19, la quale

permette la sopraelevazione della casa comunale che sorge sul mapp. 25 di Vico

Morcote, a valle del mapp. 24 di loro pertinenza. In particolare, essi

contestano che tale facoltà sia sorretta da un pubblico interesse, siccome il

bisogno non sarebbe stato provato. Non sussisterebbe infatti alcun progetto,

mancherebbe la concreta intenzione edificatoria e difetterebbe anche un'analisi

della necessità degli spazi, nonché delle possibili ubicazioni alternative. Le

giustificazioni addotte dal municipio in sede di risposta davanti al Governo,

peraltro nemmeno intimata loro, sarebbero tardive. Essi contestano anche la

scelta di anticipare questa scelta pianificatoria puntuale, quando la nuova

pianificazione prevede l'allestimento di un piano particolareggiato, siccome il

nucleo vecchio merita di essere salvaguardato e valorizzato al termine di studi

specifici.

4.

La Confederazione, i cantoni e i comuni elaborano e

coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale

(art. 2 cpv. 1 LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati,

a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si

traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14

cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le

zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero

territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre

prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani

regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per

le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di

utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle

zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a

soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano

indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una

buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse,

l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione

di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,

determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15

lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, è che il

bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera

pubblica sia prevista con una relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1.

con rinvii; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente

pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su

importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente

per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della

sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Eric Brandt/Pierre Moor, Commentario

LPT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio

Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In

quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni

grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i

fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico

(lett. d).

5.

Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT)

organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente

delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione

urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla

protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo

richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore

comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT). Il piano

particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per

ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici

da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici;

può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino

un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di

accesso. Il piano particolareggiato si distingue

dal piano regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni

e per la diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr. Adelio

Scolari, Commentario, Cadenazzo

1996, n. 409 seg. ad art. 54 LALPT, con relativi rinvii alla giurisprudenza).

6.

6.1.

Nell'ambito del piano regolatore previgente, il comune ha elaborato

uno studio di dettaglio che prevedeva diverse schede per ogni fondo compreso

nella zona nucleo di vecchia formazione. Tale impostazione è stata approvata

dal Consiglio di Stato con risoluzione 21 dicembre 1988, il quale ha tuttavia

attribuito alle schede unicamente un valore indicativo, adeguando di conseguenza

l'art. 32 NAPR '88. Il Governo aveva infatti ritenuto che esse non potessero

essere vincolanti, poiché non dovevano precludere possibilità derogative da

adottare d'intesa con l'allora commissione cantonale per la protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio (ris. citata, pag. 26). Quanto alle altezze,

l'art. 32 cpv. 3 lett. c NAPR '88 prevede che "le misure in altezza

delle gronde e dei colmi, come il loro andamento direzionale, non devono essere

superiori alle quote trascritte sulle relative schede indicative allegate".

6.2

6.2.1

Con la revisione del piano regolatore, il comune di Vico Morcote si è

posto l'obiettivo di salvaguardare il nucleo di vecchia formazione, attraverso

un sistema capillare di prescrizioni particolareggiate (art. 4 lett. b NAPR '11).

Ha così deciso di disciplinare il nucleo tradizionale attraverso l'elaborazione

di un piano particolareggiato, che dovrebbe tener conto di diversi criteri,

indicati nel rapporto di pianificazione, ritenuto che la rilevanza

storico-architettonica del nucleo necessita di studi particolari. Il rapporto indica

la necessità di procedere a una valutazione dei singoli edifici e degli spazi

liberi e, in un secondo luogo, all'elaborazione di direttive per gl'interventi

edilizi, l'uso e la sistemazione degli spazi aperti e di quelli pubblici,

rinunciando così all'imposizione di vincoli troppo rigidi e normative

edificatorie eccessivamente limitative o penalizzanti (rapporto di pianificazione,

pag. 43). In attesa dell'approvazione del piano particolareggiato, l'art. 46 NAPR

'11 prevede una disciplina transitoria, che mantiene applicabili

le schede indicative previste dal piano approvato il 21 dicembre 1988 (cpv. 2).

Il comune ha tuttavia frattanto deciso di modificare la scheda n. 19,

riferita al mapp. 25, in modo da permettere una sopraelevazione della casa

comunale di ca. 1.10 m in corrispondenza delle gronde e di 1.40 m al colmo del tetto.

6.2.2

La scelta di procedere a questa modifica puntuale, che non trova la

minima giustificazione negli atti pianificatori, è stata dibattuta in sede di

adozione del piano regolatore in occasione dell'emendamento presentato da RI 2,

teso a ottenere lo stralcio della nuova scheda n. 19 dal piano regolatore

(verbale della seduta del consiglio comunale). In questo senso, torna utile

riportare un passaggio del verbale dell'assemblea comunale dell'11 maggio 2010:

La mancanza di un progetto

attuale di ristrutturazione o di innalzamento dello stabile comunale è

confermata anche dal capo dicastero costruzioni __________, il quale indica che

l'altezza di circa ml. 1.50 è stata valutata semplicemente per mantenere la

possibilità di realizzo in un futuro. Anche il Sindaco indica che la proposta

municipale è una questione di cautela, senza sapere al momento attuale cosa

succederà in futuro, ritenuto che nel caso in cui l'assemblea dovesse decidere

in tal senso le possibilità edificatorie verrebbero limitate, e ritenuto che in

ogni modo eventuali opposizioni ad un futuro progetto potranno essere sollevate

dall'organo legislativo comunale anche in futuro, per esempio sulla concessione

dei crediti necessari all'investimento per il momento non ancora definito.

Solo

in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, il municipio ha meglio precisato

le necessità (ampliamento della cancelleria comunale, creazione dell'ufficio

del segretario, della sala del municipio, di una saletta per le commissioni, di

un locale per l'ufficio tecnico, di una sala assembleare da usare anche quale locale

di voto, oltre a locali tecnici e depositi) che intendeva soddisfare attraverso

la realizzazione di tre livelli abitabili, in luogo dei due attuali, ottenibili

unicamente con una moderata soprelevazione dell'edificio, che permettesse di

sfruttare il sottotetto.

7.

L'intenzione di adeguare la casa comunale alle necessità sorte

successivamente alla sua costruzione, dettate in particolare dall'aumento della

popolazione, è in linea di principio senz'altro legittima. Essa, tuttavia, non

poteva essere approvata dal Consiglio di Stato, per i seguenti motivi.

7.1

Attraverso la modifica contestata, il

comune ha messo mano a un parametro edilizio fondamentale, qual è l'altezza

massima degli edifici, concedendo un incremento dello sviluppo verticale della

casa comunale sul mapp. 25. Tale variazione, operata unicamente in relazione a

quest'edificio, non è sorretta da una valutazione del suo impatto nel delicato

tessuto del nucleo, che la pianificazione comunale si prefigge di salvaguardare

con l'istituzione del piano particolareggiato. Tale agire si pone dunque in

contrasto con il metodo che il legislatore comunale stesso indica di voler

seguire. Non basta che tale variazione sia volta a permettere la realizzazione

di un'opera di pubblico interesse per giustificarne il fondamento e per

garantire il corretto inserimento pianificatorio del nuovo volume nel pregevole

contesto in parola. Infatti, il comune ha proceduto ad un'anticipazione di un

elemento puntuale della futura pianificazione, limitandosi ad adeguare i parametri

del fondo alla necessità contingente (peraltro molto vaga dal profilo

progettuale e, come si vedrà in seguito, anche da quello della sua fattibilità

finanziaria), senza preoccuparsi di verificare se tale scelta fosse

sostenibile. Così procedendo, il comune ha inteso rendere subito applicabile

una regolamentazione che esso stesso dichiara ancora necessitare di studi e

approfondimenti, come dimostra il fatto che il legislatore comunale ha

rinunciato ad adottare immediatamente lo strumento particolareggiato definitivo,

mantenendo in vigore transitoriamente la precedente disciplina. Il comune non

ha nemmeno proceduto a una ponderazione globale degli interessi, così come

prescritto dall'art. 3 OPT (supra, 2.2.), ciò che avrebbe permesso di

verificare la consistenza dell'interesse pubblico dell'intervento non solo in

rapporto alle ripercussioni che questo avrebbe avuto sul fondo dei ricorrenti

nell'ottica della garanzia della proprietà, ma anche e soprattutto proprio in

riferimento alla tutela e valorizzazione del nucleo, che l'elaborando piano

particolareggiato persegue. In questi termini, l'intervento prospettato appare

avulso dal contesto pianificatorio in cui è inserito e si appalesa pertanto illegittimo.

7.2

Non dev'essere poi dimenticato che la controversa misura è riferita a una

zona AP/EP. Ne consegue che, come prevede il chiaro testo dell'art. 30 LALPT,

l'intervento deve essere considerato nel programma di realizzazione, componente

obbligatoria del piano regolatore (art. 26 LALPT), che costituisce in buona

sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente pubblico,

volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di

conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2.

con rinvii citati, con la precisazione che la STA citata è la n. 90.2008.60). Costi che il documento non contempla.

8.

Per i motivi che precedono il ricorso deve essere accolto. Il Tribunale

rinuncia a prelevare una tassa dall'ente pubblico soccombente, che non è

intervenuto in lite per tutelare interessi economici propri (art. 28 LPamm).

Esso non può essere tuttavia liberato dall'obbligo rifondere le ripetibili ai

ricorrenti, assistiti da un patrocinatore, a valere per entrambe le sedi di

ricorso (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza la risoluzione 12 luglio 2011 (n.

3969) del Con-siglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la modifica

della scheda n. 19 relativa al mapp. 25 di Vico Morcote.

2. Non si

prelevano la tassa di giustizia e le spese. Il comune di Vico Morcote rifonderà

a RI 1 e RI 2 le ripetibili, complessivamente fr. 1'500.-, a valere per

entrambe le sedi di ricorso.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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