Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Incarti n.

90.2011.74

90.2011.90

90.2011.91

Lugano

12 febbraio 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente

Flavia

Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sui ricorsi 13 settembre 2011 di

a.

b.

c.

RI

1,

patrocinata

da: PR 1

0

RI 2,

patrocinato

da: __________

RI

3,

patrocinato

da: __________

contro

la

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore

del comune del Gambarogno;

ritenuto, in

fatto

A. Nella frazione di Vira (Gambarogno) del comune del

Gambarogno RI 1 è proprietaria del mapp. 1362, ubicato in località Scesana. RI 2 è invece proprietario dei

mapp. 718, 1312 e 1313, tra di essi

confinanti e posti in località Fosano. A RI 3 appartiene infine il mapp. 1294,

pure posto in quest'ultima località e prossimo alla località Scesana. Tutti i

citati fondi distano, tra di loro, 100-150 m al massimo. Il piano

regolatore dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004) assegnava una

gran parte di questi fondi, che non

occorre quantificare esattamente ai fini del giudizio, alla zona residenziale

estensiva (R2).

B. a.

Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del

Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp. 1362 è stato assegnato completamente alla

zona agricola. Il mapp. 1294, di grandi

dimensioni, è stato attribuito a questa zona per la netta maggior parte; solo la porzione inferiore della

particella è stata inserita nella zona residenziale semi-intensiva (RSI). Il

complesso dei mapp. 718, 1312 e 1313 è infine stato assegnato per 2/3 circa alla

zona agricola; solo la parte adiacente al nucleo di Fosano è stata inserita nella zona di completazione del

nucleo (CN); l'unico fondo completamente inserito in quest'ultima zona è

risultato essere il piccolo mapp. 1313. In quanto attribuiti alla zona agricola di contorno delle zone residenziali, i citati fondi

sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio (ZPP2).

b. Con impugnativa 12 maggio

2009 RI 1 è insorta dinanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto di

mantenere nella zona edificabile il mapp.

1362. Trattavasi difatti di terreno urbanizzato, che rispondeva ai

requisiti della zona edificabile, già riconosciuto

come fabbricabile. Faceva solo difetto l'accesso stradale che l'ente pubblico aveva omesso di realizzare malgrado fosse

stato pianificato (strada di raccordo SR2) nel previgente piano.

Con gravame 14 maggio 2009 anche RI

2 si è appellato al Governo. Con argomenti

analoghi, egli ha postulato l'inserimento nella zona RSI della porzione

dei suoi fondi attribuiti alla zona agricola. In più, egli ha espressamente

domandato il mantenimento della strada di raccordo (SR2), in quanto volta ad

urbanizzare i settori di Fosano e Scesana.

Con

ricorso pure del 14 maggio 2009, pure RI 3 si è rivolto al Governo per chiedere

l'assegnazione integrale del mapp. 1294 alla zona fabbricabile (RSI) e

il mantenimento della strada di urbanizzazione del comparto (strada di raccordo

SR2). Diversamente dagli altri due insorgenti

il predetto ha rilevato di poter realizzare autonomamente un accesso al citato

fondo attraverso il sottostante mapp. 709, pure di sua proprietà.

c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad

altri (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).

C. a.

Con impugnative individuali del 13 settembre 2011 i proprietari insorgono

contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona

sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato. Si dolgono inoltre di una

doppia lesione del loro diritto di essere sentiti: anzitutto perché il Governo

non ha dato seguito alla loro domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio;

inoltre perché il giudizio di quest'ultimo

non affronta le loro contestazioni e risulta, pertanto, insufficientemente motivato.

b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del

Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di

queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.

D. Il

2 ottobre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In

occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno

rinunciato a presentare delle conclusioni, ad eccezione di RI 1, che il 13

gennaio 2013 ha fatto capo a questa facoltà. L'istruttoria, integrata

con la produzione rispettivamente il richiamo di alcuni atti, noti alle parti, è

quindi stata chiusa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990; LALPT;

BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione

dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30

cpv. 2 lett. b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Essi

vengono decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso

fondamento fattuale (art. 51 legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL

3.3.1.1).

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato

adottato ed approvato in vigenza

della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di

quest'ultima legge (art. 107 Lst).

2. 2.1. In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa

non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1

LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e

decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2

cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o

non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei

dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto

la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001

n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,

II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale

interviene quale unica autorità di

ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è

stato adottato dal consiglio

consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui

Fatti

i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno),

San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza

di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del

Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in

tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.

citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo

2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto

dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone

(cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU

40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.

E questo vuoi in veste di successore

del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà

mai perso una tale prerogativa a

favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti

locali.

3. 3.1. I piani di utilizzazione -

nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24

segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT).

3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati

entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va

attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di

tutti gli interessi pubblici e privati in causa,

effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e

3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori

della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti

dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un

terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una

portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi

criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione,

che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del

terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere

congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki,

Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio

per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,

per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i

terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva

necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i

terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25

febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono

essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona

agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16

LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in

precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue

non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in

ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione

dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del

paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale

concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl.

in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).

4. 4.1. I ricorrenti lamentano,

anzitutto, una lesione del loro diritto di essere sentiti, per il fatto che il Governo

non dato seguito alla loro domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio.

4.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art.

29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101) - e in precedenza dall'art. 4 della

Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1) - il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione

che lo concerne sia presa, di fornire prove sui fatti suscettibili di

influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare

all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito

(DTF 132 V 368 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000

n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia

costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio,

l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle

possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii). La

giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambito di una

procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga dello

stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con

rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in

presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con

rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo

se la persona interessata non subisca un pregiudizio

dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente

dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid.

2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che

l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito,

ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF

135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii).

4.3. In concreto, risulta

piuttosto difficile riassumere correttamente le considerazioni svolte nella

risoluzione impugnata dal Consiglio di Stato per rifiutare l'esperimento dei

sopralluoghi sollecitati dagli insorgenti (cfr. ris. impugnata, pag. 119). In

ogni caso, in termini generali il Governo ha spiegato che i funzionari preposti

all'approvazione del piano regolatore ed all'evasione dei ricorsi sono già

coinvolti nella procedura d'adozione del piano stesso nella fase dell'esame preliminare, per cui "il più delle volte"

conoscono già i luoghi interessati dalle contestazioni sollevate nei

vari ricorsi dei proprietari. Per questo motivo non appare sempre necessario

dar seguito alle richieste di sopralluogo dei singoli ricorrenti. Ciò malgrado "nel

caso che ci occupa, i funzionari della Sezione

dello sviluppo territoriale hanno esperito più sopralluoghi nel comune per gli

accertamenti necessari all'esame di opportunità del PR che compete al

CdS; per questa ragione è stato dato seguito solamente quando ritenuto

necessario, alle richieste di audizione delle parti, in contraddittorio, sul

posto" (cfr. ris. impugnata, pag. 119 in fine)."

4.4. Ora, nella fattispecie, non

è dato di capire se i funzionari delegati all'approvazione del piano regolatore

e all'evasione dei ricorsi fossero già sufficientemente a conoscenza della situazione

generale in cui versava il settore

Fosano-Scesana e di quella particolare in cui si trovavano i fondi dei

ricorrenti prima dell'inoltro delle impugnative da parte degli stessi.

4.4.1. In caso di risposta

negativa, questi impiegati hanno dovuto esperire un sopralluogo, cui non hanno

tuttavia convocato i ricorrenti, provocando in tal modo indubitabilmente una

violazione del diritto di essere sentiti di questi ultimi, di cui il Governo è

chiamato a rispondere. Questa lesione non potrebbe inoltre essere sanata, nel caso di specie, grazie ai ricorsi

inoltrati dinanzi al Tribunale. In effetti, a prescindere dal fatto che una

sanatoria trasformerebbe l'eccezione in regola, nella fattispecie il Tribunale

non fruisce di pieno potere cognitivo, poiché non interviene come unica

autorità di ricorso a livello cantonale (cfr. consid. 2.2. che precede): esso può dunque sindacare solo la

legalità, ma non anche l'opportunità della decisione dell'autorità di

pianificazione (cfr. STA 90.2009.78 del 26 aprile 2011 consid. 3). Una sanatoria

avrebbe eventualmente potuto intervenire, sempre a titolo eccezionale, solo

nell'ipotesi in cui il Governo avesse disatteso la pianificazione proposta dal Consorzio in assenza di ricorsi: in

questa ipotesi, che tuttavia non si avvera in concreto, il Tribunale avrebbe

effettivamente funto da prima istanza di ricorso. D'altra parte, il fatto

stesso che - come verrà spiegato in seguito - il Tribunale non entra nel merito

della vertenza, esclude d'acchito l'eventualità di una sanatoria.

4.4.2. In caso di risposta affermativa, ovvero che

i funzionari competenti avessero già preso conoscenza del comparto già

nella fase dell'esame preliminare del piano regolatore, in linea di principio l'apprezzamento anticipato delle prove

effettuato dal Governo (cfr. sul concetto RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a;

inoltre DTF 136 I 229 consid. 5.3 con rinvii),

tenuto altresì conto dell'ampio potere d'apprezzamento di cui disponeva

a questo scopo, reggerebbe invece alla critica dei ricorrenti. Un nuovo

sopralluogo in loro presenza appariva difatti superfluo, atteso come agli impiegati

coinvolti nella procedura i luoghi fossero già noti. Ora, tuttavia, questa

ipotesi solleva comunque dei dubbi, poiché l'emanazione dell'esame preliminare

da parte del Dipartimento, che è un esame di carattere generale esperito su di

una semplice proposta d'indirizzo del piano regolatore presentata dall'ente locale

- e, come tale, è insuscettibile di creare

prevenzione in capo ai funzionari incaricati nella successiva fase di

approvazione del piano regolatore e di

evasione dei ricorsi (cfr. STA

90.2008.76 del 30 luglio 2010 26 aprile 2011 consid. 3.1 con rinvii) - non implica una conoscenza circostanziata

del territorio come in quest'ultimo stadio

del processo pianificatorio, per cui è lecito ritenere che le persone incaricate di preparare la risoluzione di

approvazione del piano regolatore e la contestuale evasione dei ricorsi siano

per finire obbligate ad effettuare delle nuove e più approfondite ispezioni dei

luoghi per poter svolgere compiutamente il loro dovere a questo stadio del

processo pianficatorio, che si concretizza oltretutto,

talvolta, a parecchi anni di distanza dalla data in cui è stato emesso l'esame preliminare

del piano regolatore (nel caso di specie dopo 10 anni). Dubbio che, in concreto,

è alimentato dal testo stesso della motivazione data dal Governo nella

risoluzione impugnata, secondo cui i funzionari in rassegna hanno esperito più

sopralluoghi per preparare la risoluzione di approvazione del piano regolatore.

4.5. Ad ogni buon

conto, questa censura non dev'essere imprescindibilmente risolta ai fini del

presente giudizio, in quanto la risoluzione governativa dev'essere comunque sia

annullata a causa di un'altra lesione -

questa volta certa - del diritto di essere sentito commessa dal

Consiglio di Stato.

5. 5.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1

LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo

della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato

all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni

che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena

cognizione di causa ad una giurisdizione superiore,

la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229

consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002,

n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c; Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag.

29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta

sufficiente - ed adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno

brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in

un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a

pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che

le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni

rilevanti, in quanto atte ad influire sulla

decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono

ininfluenti (DTF cit., ibidem, inoltre 130 II 530 consid. 4.3,

con rinvii; sentenze del Tribunale federale

1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari, op. cit., n. 532 con rinvii,

tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti,

op. cit., ad art. 26 n. 2a, pure con rinvii).

È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la fattispecie all'esame:

considerazioni di natura generale, senza attinenza con il caso concreto,

non appaiono invece sufficienti (cfr. André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,

Ba-silea 2008, n. 3.106).

5.2. Nel caso in esame, ciascun

ricorrente ha censurato dinanzi al Consiglio

di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo rispettivamente dei

fondi di sua proprietà con una circostanziata motivazione.

Nel

giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica motivazione, i

gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che

contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti

nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno

altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha

pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco meno di una settantina di mappali. In alcuni casi

si trattava di proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima

volta, dei loro terreni nella zona

edificabile; in altri casi di proprietari che contestavano

l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente

piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio

1985 (n. 4004).

Il Governo ha anzitutto

richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di

approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato

il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che

il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della stessa), per cui il Consorzio aveva

deciso in piena autonomia e nel rispetto dei principi applicabili (pure

illustrati nella decisione stessa, al capitolo 1) quali fondi assegnare e quali

non attribuire alla zona fabbricabile. In questo ambito il Consorzio aveva deciso

di non riconfermare in zona edificabile "alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione". In seguito il Governo ha ricordato i

principi che presiedono alla delimitazione delle varie zone e la funzione

paesaggistica delle zona agricola (cfr,. ris. impugnata pagg. 131-135).

5.3.

Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte dal Consiglio

di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche

completamente differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è

risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano

minimamente per adempiere al requisito di

sufficiente motivazione; requisito che presuppone, del resto, anche un preventivo,

conveniente accertamento della singola

fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1 LPamm. Nella risoluzione

impugnata il Governo invece né esamina la

situazione fattuale e giuridica propria di ciascun fondo o settore interessato,

ma nemmeno si confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le varie,

specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli insorgenti e

del pari non considera le giustificazioni addotte dal Consorzio nella risposta

per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì rilevato che

il Governo è partito dall'assunto che il piano regolatore dallo stesso

sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto,

al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo

assunto è tuttavia smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc.

90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la

sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro

la risoluzione di approvazione del

nuovo piano regolatore. Questa circostanza

non fa che aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa

essere indistintamente applicata, nello stesso tempo, a fondi che non

sono mai stati assegnati alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece

stati fabbricabili sino alla revisione del piano regolatore, come quelli in

esame.

Va

infine rilevato che, se si esclude un passo, oltretutto poco chiaro,

dell'ostato giudizio (cfr. ris. impugnata, pag. 134), il Consiglio di Stato non

ha nemmeno preso posizione sulla domanda di RI 2 e di RI 3 di ripristinare il

tracciato della strada di raccordo (SR2), pianificata dal previgente piano regolatore e non più riproposta in sede di

revisione, la quale avrebbe permesso di urbanizzare il settore in

parola. Aspetto che riveste un'importanza cruciale

ai fini di una decisione sull'azzonamento del comparto in discussione.

5.4. Il difetto di motivazione,

essenziale, impedisce al Tribunale di esercitare un controllo effettivo della

risoluzione impugnata. Questo vizio si è del

resto ripercosso in maniera negativa sulla memoria di ricorso presentata in questa sede dagli insorgenti, ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre,

per finire, le stesse contestazioni

sollevate dinanzi al Consiglio di Stato, ma che quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al Tribunale, che

non è autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità

di prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici che possono legittimare una

soluzione pianificatoria piuttosto che un'altra.

Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti sono stati accertati in maniera corretta dalle istanze

inferiori e se le considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi

alla legge (cfr. consid. 2).

6. 6.1.

Ferme queste premesse, i ricorsi devono essere accolti, quantomeno parzialmente, già per le palesi

carenze di motivazione, precedute da quelle di accertamento, appena riscontrate

(art. 61 seg. LPamm). La risoluzione

governativa impugnata dev'essere

dunque annullata, nella misura in cui approva le proposte del Consorzio

e respinge i ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 LPamm gli

atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato, affinché effettui i necessari accertamenti ed emetta, in

seguito, una nuova decisione convenientemente motivata sui ricorsi medesimi.

6.2.

Per questo motivo non appare necessario prendere posizione sulle altre

censure sollevate dagli insorgenti.

7. Il Tribunale non preleva una tassa

di giudizio (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi,

è invece tenuto a rifondere agli insorgenti

le ripetibili, calcolate in funzione del successo dell'impugnativa (art.

31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi sono parzialmente

accolti.

§. Di conseguenza:

1.1. La

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella

misura in cui in cui approva l'assegnazione alla zona agricola e

alla zona di protezione del paesaggio, in tutto o in parte, dei mapp. 1362, 1294,

718 e 1312 ubicati nella frazione di Vira (Gambarogno);

1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato

affinché proceda ad emettere una nuova

decisione su questo oggetto conformemente a quanto disposto nel consid. 6.1.

di questo giudizio.

Considerandi

2.

Non si preleva una tassa di giustizia.

Il comune del Gambarogno è tenuto a versare a ciascun ricorrente fr. 500.- per

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario