Revisione generale di un piano regolatore adottato e approvato in vigenza della LPT

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Numero d'incarto:

90.2011.77

Data decisione, Autorità:

28.06.2013, TRAM

Titolo:

Revisione generale di un piano regolatore adottato e approvato in vigenza della LPT

BENE PAESAGGISTICO

DEMANIO PUBBLICO

IDONEITÀ

INDICE DI SFRUTTAMENTO

INQUINAMENTO FONICO

NORME DI ATTUAZIONE

PARAMETRI EDIFICATORI

PARCHEGGIO O POSTEGGIO

PONDERAZIONE

URBANIZZAZIONE

VINCOLO SPECIALE

ZONE SPECIALI

art. 54 LALPT

art. 12 cpv. 1 let. a LCPN

art. 1 let. a LDP

art. 4 LDP

art. 6 cpv. 2 LDP

art. 22 LPAMB

art. 24 cpv. 1 LPAMB

art. 15 let. a LPT

art. 15 let. b LPT

art. 16 LPT

art. 18 LPT

art. 19 cpv. 2 LPT

art. 21 cpv. 2 LPT

art. 24 LPT

art. 35 cpv. 1 let. b LPT

art. 36 cpv. 3 LPT

art. 10 LRFF

art. 9 LRL

art. 51 LST

art. 13 cpv. 4 OIF

art. 2 cpv. 1 RDP

art. 3 RDP

Incarto n.

90.2011.77

Lugano

28 giugno

2013

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente

Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 14 settembre 2011 del

RI 1,

rappr. dal suo RA 1

contro

la risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio

di Stato ha approvato la revisione del

piano regolatore del comune del Gambarogno;

vista la risposta 30 gennaio 2012

della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio

per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del

piano regolatore.

B. Con

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il

piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie

e ne ha modificato altre d'ufficio.

C. a. Con ricorso 14 settembre 2011 il comune del

Gambarogno impugna la menzionata risoluzione governativa dinanzi al Tribunale

su numerosi oggetti, di cui si dirà in dettaglio in diritto, lamentando una

violazione della sua autonomia.

b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del

Governo, chiede la reiezione integrale dell'impugnativa.

D. a. In data 20 agosto 2012 il Tribunale ha tenuto un'udienza

di discussione. Nei giorni successivi, 21 e 22 agosto 2012, sono stati

esperiti i sopralluoghi, che sono stati documentati mediante fotografie,

acquisite agli atti.

b. L'8

maggio 2013 si è tenuta l'udienza finale, in occasione della quale le parti hanno

ribadito le rispettive posizioni.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale è data,

il ricorso è tempestivo

(art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la

legittimazione del ricorrente certa (art. 38

cpv. 4 lett. a LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. a Lst).

Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato

adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso

dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art.

107 Lst).

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese

fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3

lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno

1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del

piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino

tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare

l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi

pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del

28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1°

gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL

3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).

Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in

cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3.

Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni

del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra Gambarogno, San Nazzaro,

Magadino, Vira Gambarogno, Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato

la competenza di elaborare questo strumento.

Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011

(n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune

in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.

citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Il comune del

Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il

relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19

agosto 2008, 504), è dunque senz'altro legittimato a rivendicare il

rispetto dell'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione

del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del

Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere

che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale

prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti

enti locali.

3. Decadenza

del piano regolatore approvato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004)

3.1. Nell'ambito della verifica generale della

situazione pianificatoria il Consiglio di Stato ha, preliminarmente, rilevato

che il comune si fosse dotato di un piano regolatore, dallo stesso approvato mediante

risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004), ma che questo strumento non fosse conforme

alla LPT, sia perché non operava, per talune superfici, una separazione chiara tra

zone edificabili e non edificabili, sia perché la sua contenibilità appariva

superiore alle necessità di sviluppo del comune. Questo piano era pertanto decaduto,

al più tardi, al 1° gennaio 1988, in applicazione dell'art. 35 cpv. 1 lett. b

LPT, che fissa ai Cantoni un termine di 8 anni dall'entrata in vigore della LPT

per elaborare dei piani di utilizzazione conformi alla stessa. Da quella data, la

zona edificabile doveva essere circoscritta al comprensorio largamente edificato

a tenore dell'art. 36 cpv. 3 LPT. Il nuovo piano costituiva pertanto il primo

strumento pianificatorio conforme alla LPT di cui disponesse il comune. Il Governo

si è altresì appoggiato, a questo scopo, ad una sentenza dell'8 novembre 2000

del Tribunale della pianificazione del territorio (nell'inc. 90.1999.87/89), che

aveva rilevato un manifesto sovradimensionamento del piano regolatore dei monti

di Gerra (cfr. ris. impugnata, pag. 18-20).

Fondandosi

su queste premesse, il Governo ha negato la sua approvazione a svariati

territori assegnati alla zona fabbricabile dal previgente piano regolatore e

che venivano semplicemente riproposti in tale zona attraverso il nuovo piano.

3.2. Queste premesse non possono essere senz'altro

sottoscritte dal Tribunale.

Intanto va rilevato che il precedente piano

regolatore, il quale operava una netta distinzione tra la zona fabbricabile e

quella non edificabile, è stato approvato dal Consiglio di Stato non

solo in vigenza ma anche in applicazione della LPT (cfr. ris. cit., pag. 6). In quel frangente, il Governo ha anche respinto la

maggior parte dei numerosi ricorsi chiedenti l'ampliamento delle aree fabbricabili

proprio in nome dell'uso parsimonioso del territorio propugnato dalla legislazione

federale. A chi domandava invece una riduzione

delle zone edificabili, il Governo ha opposto questa motivazione, che

val la pena di riprendere in quanto illustra molto bene la situazione in cui versa

il territorio del comune:

La delimitazione delle

zone edificabili nel comprensorio del Gambarogno è stata condizionata dalla

situazione attuale degli insediamenti sparsi su tutto il territorio, escludendo

quindi la possibilità di concentrare l'edificazione in certe zone. È stato

assai arduo adottare dei principi pianificatori quali quelli della compattezza

delle zone costruite e della riduzione sensata e ragionevole delle zone potenzialmente

edificabili. La dispersione delle costruzioni esistenti non concedono spazio

alla previsione di uno sviluppo organico e razionale. Alcuni correttivi per

arginare questo stato di cose sono previsti e dovrebbero consentire una

ristrutturazione del territorio e favorire un raggruppamento del tessuto

edilizio in alcuni comparti della regione. La scelta delle zone edificabili è

pure derivata dalla presenza o meno delle infrastrutture principali che rappresentano

una premessa indispensabile per assegnare al piano una effettiva concretezza e

utilità. Questo fatto di estrema importanza deve comunque essere valutato

assieme ad altri criteri di assegnazione delle zone come il paesaggio collinare

e lacuale, l'alternanza tipica tra bosco e prato e l'accessibilità della zona.

(cfr. ris. di approvazione 12 luglio 1985, evasione del ricorso n.

14 presentato dalla società per la conservazione delle bellezze naturali e

artistiche, pag. 28 segg., 29, ad a).

Una

verifica di identica indole è poi stata esperita dall'autorità di ricorso di

seconda istanza, ovvero il Gran Consiglio, che - con il benestare del Governo

- ha concesso anche una minima completazione

della zona edificabile nella seduta del 12 dicembre 1989 (cfr. RVGC,

sessione ordinaria autunnale 1989, pag. 179 segg., 313 seg., 405 segg., 433

segg.).

Successivamente all'approvazione, il Governo ha

sanzionato numerose varianti del piano regolatore, alcune di carattere

puntuale, altre di portata generale (aumento dell'indice di sfruttamento della

zona residenziale R2, approvazione dei gradi di sensibilità al rumore ecc.).

Il piano

originario, sottoposto dal Consorzio al Consiglio di Stato per approvazione,

presentava una contenibilità "a pieno sfruttamento" di 16'190 unità

insediative (UI), di cui 5'020 abitanti residenti, 9'280 posti letto turistici

e 1'890 posti lavoro (cfr. relazione finale di pianificazione, agosto

1978/agosto 1981, pag. 51, tavola 21). Le ipotesi di sviluppo demografico si

attestavano comunque attorno ai 4'100/4'300 abitanti (cfr. relazione cit., pag.

34-36), a fronte di poco meno di 3'300 abitanti nel 1975 (cfr. relazione cit.,

tavola 8). Nella risoluzione di approvazione 12 luglio 1985, il Governo ha approvato

senza riserve - e dunque condiviso - queste proposte.

A pag. 35

della risoluzione qui impugnata, il Governo illustra invece il risultato di un

calcolo, dallo stesso effettuato e documentato, giusta cui la contenibilità del

previgente piano regolatore si attestava a

21'451 UI, di cui 8'829 abitanti, 10'760 posti turismo e 1'862 posti

lavoro. Il dettaglio di questo calcolo, che è stato trasmesso in seguito al

Tribunale, parte dalle superfici aggiornate delle aree edificabili, tiene in

considerazione il maggior indice di sfruttamento frattanto disposto, applica -

in linea di principio - dei gradi di

attuazione del piano elevati, ben maggiori di quelli in uso a suo tempo, mentre che, inversamente, utilizza

per la zona residenziale R2, la più importante per il calcolo della contenibilità,

il rapporto tra superficie utile lorda (SUL) ed UI che veniva applicato nei

decenni precedenti e che era di molto inferiore a quello impiegato oggigiorno. Ora,

la combinazione di tutti questi fattori, ma in particolare degli ultimi due,

contribuisce senza ombra di dubbio a far lievitare la contenibilità del piano. La

presentazione di questo nuovo conteggio non permette tuttavia in alcun modo di dedurre

senz'altro che la previsione svolta dall'ente pianificante oltre trent'anni fa,

secondo canoni allora condivisi, fosse errata al momento della sua esecuzione. Tanto

più che il nuovo calcolo della contenibilità del previgente piano regolatore presentato

dal Governo nella risoluzione impugnata appare viziato già per il fatto di impiegare,

nello stesso tempo, parametri in uso oggigiorno con altri superati e non più

attuali, per cui non è dato di capire, per finire, a quale preciso momento

debba essere riferita la verifica in parola. Ma in ogni caso - e questo è

decisivo - la presentazione di questo nuovo conteggio non basta nemmeno lontanamente

per concludere retrospettivamente che il piano regolatore, adottato ed approvato sulla base della citata previsione, risultasse

illegittimo - e sia pertanto decaduto - a partire dal 1° gennaio 1988,

ovvero dopo nemmeno tre anni dalla data della sua approvazione. Traendo questa tanto

affrettata quanto incongruente conclusione, il Governo smentisce, in primo

luogo, il suo stesso operato in quanto

autorità di approvazione del piano e crea nel contempo un'insicurezza

giuridica - è il men che si possa dire - che supera ogni limite, sol se si

pensa che il piano approvato il 12 luglio

1985, integrato dalle successive varianti, è stato applicato ed attuato dalle

autorità (cantonali e federali) e dai privati per oltre 25 anni nella piena

convinzione che fosse perfettamente

legale, efficace e vincolante per ognuno a tenore dell'art. 21 cpv. 1

LPT sino al momento in cui è stato sostituito dal nuovo piano qui contestato.

Il fatto che la legge imponga all'autorità di

verificare i piani di utilizzazione (cfr. art. 41 cpv. 1 LALPT; dal 1°

gennaio 2012 art. 33 cpv. 1 Lst) e che, in tale contesto, possa risultare che le previsioni effettuate nei medesimi

(come la crescita demografica) non si sono completamente avverate, rispettivamente

che sono mutati la sensibilità sul modo di attuare il principio dell'impiego appropriato

e parsimonioso del territorio od i parametri di calcolo impiegati per

conseguire questo scopo, non relega quindi all'illegalità pura e semplice, e tantomeno

con effetto retroattivo, quanto è stato disposto in precedenza con lo stesso fine.

D'altra parte l'art. 15 LPT, che definisce la zona edificabile, non è

immediatamente vincolante nei confronti dei proprietari fondiari. L'applicazione

di questa norma non può quindi comportare direttamente una riduzione di zone fabbricabili

troppo estese secondo la stessa; una tale riduzione può avere luogo solo

mediante una modifica del piano regolatore (Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 6).

La sentenza emessa dal Tribunale della

pianificazione del territorio l'8 novembre 2000 non è d'aiuto alle tesi governativa,

perché era riferita ad un piano regolatore approvato prima dell'entrata in

vigore della LPT - e che, pertanto, poteva effettivamente ricadere nel campo di

applicazione degli art. 35 seg. LPT - ed era altresì riferita ad un settore ben

circoscritto (zona ai monti) di un comune.

4. Non

approvazione degli ampliamenti della zona edificabile

4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24

segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le

zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett.

a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni

(lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi

pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi

della pianificazione territoriale ancorati

agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel

territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona

edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al

pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli

strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono

necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile,

ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli

altri (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre Wald-mann/Hänni,

op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/

Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n.

314).

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio

per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere

tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro

differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva

necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che,

nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr.

nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT,

testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16

cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma

valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,

poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche

obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla

protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio

federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio

1996, FF 1996, 457 segg., 471, con rinvii).

4.2.

Attraverso la revisione del piano regolatore il

Consorzio ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di alcuni terreni o

territori, prevalentemente inedificati, per ragioni di varia indole (motivi di

ordine paesaggistico, naturalistico, mancanza di urbanizzazione ecc.). Esso ha

tuttavia, nel contempo, proposto anche degli ampliamenti

delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio di Stato ha condiviso

le riduzioni delle aree costruibili ma ha disatteso gli ampliamenti. A fronte

di 15'328 UI effettivi (di cui 4'060 abitanti nel 2009, data di adozione della

revisione) e di una previsione, dallo stesso eseguita, di circa 16'400 UI (di

cui 4'475 abitanti nel 2020, applicando i tassi di crescita della popolazione

verificatisi nel decennio 2000-2009, pari a circa l'1.14% l'anno), esso ha rilevato

che le zone edificabili proposte avrebbero invece permesso di accogliere circa

21'500 UI (di cui 7'052 abitanti), ovvero una quantità eccessiva rispetto ad un'ipotesi

realistica di sviluppo demografico ed economico del comune (+ 40% nel complesso,

+ 74% per quanto concerneva particolarmente gli abitanti per rapporto alla situazione

del 2009; cfr. ris. impugnata, pag. 34-39).

In sede

di risposta, la Divisione dello sviluppo territoriale ha ribadito la bontà di

questa previsione. Da una minuziosa riverifica dei calcoli, è anzi risultato che la superficie edificabile netta (SEN) del

nuovo piano fosse leggermente più estesa di quella conteggiata nella

risoluzione, per cui la sua capacità risultava per finire, del pari, leggermente

superiore a quanto indicato nella risoluzione di approvazione: 22'336 UI

complessivamente (in luogo dei 21'500 circa), di cui 7'485 abitanti (in

luogo dei 7'052).

4.3. Il

comune contesta la prognosi della presumibile evoluzione delle UI, che - a suo

giudizio - è stata sottostimata dal Governo in tutte le categorie: abitanti,

posti di lavoro e posti (letto) del turismo. Al conteggio dell'autorità

cantonale, di circa 16'400 UI, esso oppone una sua prognosi, che stima la

presenza nel comune, nel 2025, di 19'292 UI, di cui 4'967 abitanti (cfr.

ricorso, pag. 10). Esso afferma inoltre di disporre di una riserva veramente

minima di zone edificabili destinate alla

residenza, pari a nemmeno il 14% di quelle totali. Mette inoltre in

discussione i gradi di attuazione (GA) impiegati dal Consiglio di Stato nel

calcolo della contenibilità del nuovo piano. Rimprovera infine a quest'ultimo

di essersi limitato ad una verifica di ordine quantitativo circa il dimensionamento

delle aree fabbricabili. Questo modo di operare ha comportato la non

approvazione di fondamentali scelte strategiche proposte attraverso il nuovo

piano, quali ad esempio l'approntamento di superfici destinate esclusivamente

alla residenza primaria (come il piano particolareggiato PP9 a Caviano) o comunque particolarmente idonee per accogliere

questa funzione, rispettivamente la delimitazione di settori a vocazione

alberghiera, in un comune dove il numero di posti letto turistici in case di vacanza

sono il doppio di quello degli abitanti residenti.

4.4. Intanto

va subito rilevato che i rispettivi calcoli concernenti la contenibilità totale del piano regolatore proposto presentano

- quantomeno nel risultato - una differenza trascurabile, che raggiunge a

malapena il 5%. In effetti, se il Consorzio aveva indicato una ricettività totale

di 21'279 UI (cfr. relazione di pianificazione, agosto 2008, tabella a pag.

93), il Consiglio di Stato l'ha valutata in circa 21'500 UI, che sono

poi stati precisati dal Dipartimento, in sede

di risposta, in 22'336 UI. La divergenza tra le parti si concentra

invece nella stima dell'evoluzione demografica ed economica del comune, che permette di stabilire quante UI sussisteranno

presumibilmente alla scadenza dell'orizzonte temporale

dei 15 anni, determinante per la definizione delle zone fabbricabili (art. 15

lett. b LPT). Al riguardo, com'è già stato accennato, l'autorità cantonale

pronostica circa 16'400 UI, mentre che

il ricorrente presenta (per la prima volta) una prognosi, che stima la

presenza nel comune di 19'292 UI. I dettagli dei rispettivi scenari si

presentano come segue (cfr. ricorso, pag. 10):

Comune

Consiglio di Stato

differenza

abitanti

4'967

4'475

+ 492

posti

turismo

12'200

10'000

+ 2'200

posti

lavoro

2'125

1'950

+ 175

Totale

19'292

16'425

+ 2'867

Le

differenze di valutazione sono riconducibili principalmente, da un lato, ad una

diversa determinazione del citato orizzonte temporale (anno 2020 per il

Consiglio di Stato, anno 2025 per il comune),

dall'altro, ad una differente fissazione dell'incremento percentuale

delle UI per alcuni settori. Più in dettaglio, per quanto riguarda il numero

degli abitanti, il Governo ha stimato, sull'arco di tempo 2010-2020 (11 anni), la stessa crescita demografica registrata

nel periodo 2000-2009, ossia di 415 abitanti (+ 10 % complessivamente), mentre

che il comune, applicando la crescita media annua registrata nel periodo

2000-2010 (1.4 % secondo i dati dallo stesso

presentati), ha stimato un aumento complessivo di 862 unità della popolazione

residente sul periodo 2011-2025 (15

anni). La maggior divergenza tra le proiezioni dell'autorità cantonale e

quelle dell'ente pianificante consiste tuttavia nella stima dell'evoluzione dei

posti letto per il turismo. Il Governo non ha pronosticato in buona sostanza alcuna

crescita, mentre che il comune pretende di applicare, per le case di vacanza, un

incremento annuo delle UI del 2.5%, tale quello verificatosi mediamente negli ultimi

3-4 anni (a partire dal 2007): proposta recisamente

contestata dal Dipartimento in sede di risposta, il quale si è dichiarato

disposto a considerare, al più, una crescita complessiva del 5%, tale quella

contemplata nel programma d'agglomerato del Locarnese, che farebbe

lievitare al massimo a poco meno di 10'500 circa le UI di questo settore. Per

quanto attiene infine i posti di lavoro, la

divergenza di calcolo, ancorché minima in termini assoluti, risiede esclusivamente

nel fatto che il probabile incremento annuo (1.8/1.9%)

è stato calcolato su 10 (Governo) rispettivamente 15 anni (comune).

Ora, nella

misura in cui la battaglia sulle cifre appaia di un certo rilievo ai fini del

giudizio, la contestazione dell'orizzonte temporale entro il quale dev'essere

pronosticato lo sviluppo del comune, che il Consiglio di Stato ha fissato all'anno

2020, non appare priva di pregio. In effetti, poiché il controverso piano,

fondato su di una relazione di

pianificazione dell'agosto 2008, è stato proposto con messaggi del 24 dicembre 2008

ed è stato adottato il 18 febbraio 2009, la stima delle UI che si insedieranno

nel comune poteva legittimamente estendersi di alcuni anni oltre il 2020,

atteso come la necessità di terreni fabbricabili generata dalla presenza di

queste UI dev'essere valutata sull'arco di 15 anni (art. 15 lett. b LPT). D'altro

canto, non è però possibile far iniziare a decorrere questo lasso di tempo da

una data posteriore a quella in cui l'autorità

competente (legislativo comunale o come, nella fattispecie, consortile) ha

adottato il piano regolatore. In effetti la procedura di approvazione e

di ricorso, sebbene possa richiedere anni in materia di pianificazione del

territorio, è finalizzata alla verifica dell'operato dell'autorità di

pianificazione la quale, ad una certa data,

ha decretato il piano sulla base di una previsione fondata su precisi

dati. La protrazione dell'inizio del termine di 15 anni oltre la data di

adozione dello strumento pianificatorio implica del resto la presa in

considerazione di rilievi statistici riferiti agli anni successivi alla stessa,

inserendo, nella verifica, degli elementi di giudizio di cui l'autorità di

adozione del piano regolatore non poteva avere conoscenza e sui quali non ha di

conseguenza potuto fondare la propria decisione; donde una particolare cautela

nel loro impiego, specialmente nell'ipotesi in cui i nuovi dati dovessero

divergere dalle tendenze di medio-lungo termine rilevate al momento dell'adozione

del piano: il rischio che le autorità di approvazione rispettivamente di

ricorso possano modificare l'esito della valutazione dell'autorità competente soprattutto a causa del conferimento di un'importanza

eccessiva a queste nuove, talora semplicemente contingenti emergenze -

con il risultato di sostituirsi indebitamente al potere d'apprezzamento dell'autorità

di pianificazione ed ingerendo altrettanto indebitamente nell'autonomia decisionale

che le spetta - è dietro l'angolo. Il

ricorrente non può dunque pretendere di estendere la prognosi circa la

presenza di UI sul territorio comunale, calcolando i 15 anni determinanti a

partire dall'anno 2011 (e, dunque, sino al 2025), quando il consiglio

consortile ha adottato la revisione del piano regolatore il 18 febbraio 2009: è

piuttosto quest'ultima data a far testo. Può

solo pretendere che vengano presi in considerazione, nei severi limiti appena

illustrati, i dati statistici rilevati negli anni successivi a tale data.

In applicazione

al caso di specie di quanto appena insegnato il comune riesce a strappare solo

un modesto incremento delle UI conteggiate

dal Consiglio di Stato. Se in effetti, da un lato, per tener conto del numero

del differimento di tre anni pieni del termine di 15 anni, il numero di

abitanti lievita al massimo di circa 150 unità e quello dei posti di lavoro di

circa 60 unità, un analogo ragionamento non può essere senz'altro applicato al numero

dei posti turistici, per i quali il comune pronostica un incremento del 2.5%

annuo quantomeno per le case di vacanza, che generano la stragrande maggior

parte, se non la quasi totalità di questa categoria di unità insediative (sono

escluse solo le strutture alberghiere e paraalberghiere). Da un lato, questa

crescita si fonda su risultanze degli ultimissimi anni (3-4), non note al momento

dell'adozione del piano e, secondo quanto obietta il Dipartimento in sede di

risposta, fa seguito ad periodo di un calo di dimensioni ancora superiori

verificatosi negli anni immediatamente precedenti (2003-2007). D'altro canto,

soprattutto, l'11 marzo 2012 il popolo svizzero ha accolto l'iniziativa

popolare "Basta con la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie!",

introducendo nella Costituzione federale (Cost.; RS 101) il nuovo articolo 75b,

giusta il cui cpv. 1 "la quota di abitazioni secondarie rispetto al

totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a

scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento". Il Consiglio

federale ha frattanto sancito le prescrizioni di esecuzione nell'ordinanza sulle

abitazioni secondarie del 22 agosto 2012, in vigore dal 1° gennaio di quest'anno (ordinanza; RS 702) e sino all'adozione di una legge di applicazione della

normativa costituzionale. L'ordinanza si applica ai Comuni in cui la quota di

tale tipo di alloggi supera il 20% del totale delle abitazioni (art. 1 cpv. 1 ordinanza).

In questi comuni possono essere rilasciate autorizzazioni soltanto per la

costruzione di abitazioni primarie (art. 4 lett. a ordinanza). Negli stessi sono

ammesse, a precise condizioni, solo le abitazioni secondarie sfruttate

commercialmente a scopi turistici qualificati, che non generano "letti freddi",

combattuti dall'iniziativa popolare (cfr., per i relativi requisiti, l'art. 4 lett.

b ordinanza). Il comune del Gambarogno rientra nel campo di applicazione dell'ordinanza,

giusta il suo allegato (cfr. art. 1 cpv. 2 ordinanza). Questo comune, a

vocazione turistica, presenta anzi un numero di residenze secondarie elevato.

Esse costituiscono circa il 60% di quelle totali secondo la risoluzione di approvazione

del piano regolatore qui impugnata (cfr. ris. cit., pag. 65); del pari, la tabella riportata nella relazione di

pianificazione indica che le abitazioni occupate temporaneamente nel comune assommavano,

nel 2004, al 57% (cfr. doc. cit., pag. 27). La limitazione, incisiva,

della costruzione di residenze secondarie frattanto decretata a livello

federale frustra quindi senza ombra di dubbio le aspettative circa una crescita

dei posti (letto) turistici nel prossimo decennio, se non totalmente quantomeno

in larga misura per rapporto ai pronostici eccessivamente ottimistici formulati

dal ricorrente.

4.5. Va

poi detto che il Consiglio di Stato non ha esatto il puntiglioso rispetto della

prognosi dallo stesso effettuata circa la presumibile evoluzione a 16'400 UI, contestata

con successo molto parziale dal ricorrente, ma - attraverso la non approvazione

dei vari ampliamenti della zona fabbricabile proposti rispettivamente la non conferma

di taluni azzonamenti sanciti dal previgente piano regolatore - esso ha semplicemente

ricondotto la contenibilità del controverso piano a 19'100 UI circa (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 62), che sono stati precisati dal Dipartimento, in sede di

risposta, in 20'010 UI (di cui 7'066 abitanti). La significativa differenza tra

quanto pronosticato dal Governo e quanto dallo stesso approvato permette, per finire, di tenere nella debita considerazione anche

il possibile, importante maggior incremento dello sviluppo demografico ed

economico del comune sostenuto da quest'ultimo

nel suo ricorso, dove sono state preventivate 19'292 UI. Certo, i gradi

di attuazione (GA) utilizzati dal Consiglio di Stato per determinare la contenibilità

del piano regolatore proposto in approvazione rispettivamente quella del piano

approvato sono talora superiori a quelli impiegati dal comune allo stesso

scopo. Va tuttavia detto, in linea generale, che i GA applicati dal Consiglio

di Stato corrispondono a quelli correntemente utilizzati nella prassi di

approvazione dei piani regolatori, tutelati dal Tribunale (cfr., diffusamente,

per quanto concerne le zone residenziali con indici di sfruttamento compresi

tra 0.7 e 0.4, che nel comune ricorrente rappresentano la maggior parte dei

terreni edificabili, RtiD II-2010 n. 31 consid. 3.4., concernente il comune di

Minusio). L'entità della differenza complessiva tra le UI stimate (dal Governo)

e quelle approvate è inoltre tale per cui anche l'impiego puntuale di un grado

di attuazione inferiore per certi territori non farebbe scendere comunque sia la

contenibilità del piano regolatore approvato sotto la soglia delle UI stimate.

Va, infine, altresì rilevato che l'accoglimento in questa sede delle richieste

ricorsuali del comune volte a mantenere l'edificabilità dei comparti assegnati dal

previgente piano regolatore all'area fabbricabile,

che non è invece stata riconfermata in taluni casi dal Governo mediante

il giudizio qui impugnato, permette di incrementare ulteriormente la

contenibilità del nuovo piano per rapporto a quanto stabilito nella risoluzione

d'approvazione.

4.6. Ne

discende che, in linea di principio, a ragione il Consiglio di Stato ha disatteso

gli ampliamenti della zona fabbricabile proposti dal Consorzio, poiché essi non

rispondono ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati

entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Il fatto che, ciò facendo, esso

abbia disatteso delle asserite scelte strategiche del Consorzio, quali la promozione

della residenza primaria o della vocazione alberghiera, non permette di

modificare questa conclusione, giacché anche le scelte di fondo del piano

regolatore devono rispettare il quadro legale. Tanto più che l'avvento della

nuova regolamentazione federale in merito alle residenze secondarie ha già più

che vigorosamente contributo al raggiungimento di questi obiettivi. Del pari, non

ritorna utile alla causa del comune appellarsi alla ridotta riserva di terreni

edificabili. Il contenimento del perimetro delle zone fabbricabili conduce ad un aumento della pressione sulle stesse

e, pertanto, permette di conseguire un loro razionale impiego, conforme con gli

scopi e i principi della pianificazione del territorio, ma in particolare con

le esigenze di un'utilizzazione parsimoniosa del suolo (cfr. art. 1 e 3 LPT); un

loro ampliamento senza necessità favorisce invece la pratica, diffusa, di

sottosfruttare - e quindi sprecare - il territorio edificabile. Va, d'altro

canto, rilevato che il miglioramento dello sfruttamento delle riserve esistenti

all'interno dei comprensori insediativi già ampiamente edificati (cosiddetto

sviluppo centripeto degli insediamenti) rappresenta una delle priorità della

politica svizzera di assetto del territorio (cfr. Messaggio del Consiglio

federale concernente la revisione parziale della LPT, del 20 gennaio 2010, FF

2010, 931 segg., 946). Infine - ma non per ordine di importanza - che lo

sviluppo degli insediamenti è sostenibile a

lungo termine solo se è possibile stabilizzare le dimensioni delle superfici

insediative (cfr. ibidem, 953).

4.7. Sulla

scorta delle considerazioni generali finora svolte, il Tribunale affronta nel

seguito l'esame delle numerose contestazioni sollevate

dal ricorrente avverso la risoluzione di approvazione del piano

regolatore, nell'ordine in cui sono state presentate.

5. Non

approvazione del piano particolareggiato 8 (PP8) nella frazione di Sant'Abbondio

(ricorso, pag. 18, lett. a)

Non approvazione della zona residenziale estensiva

con prescrizioni paesaggistiche a Pianello/Prestino, nella frazione di Sant'Abbondio

(ricorso, pag. 18, lett. a)

5.1. Nella frazione di Sant'Abbondio il

Consorzio ha assoggettato una manciata di fondi ubicati in località

Pianello, tra il nucleo di questa frazione e quello di Calgiano, all'elaborazione

di un piano particolareggiato (PP8), ed ha

attribuito il territorio che scende da quest'ultima località verso Prestino

alla zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche.

Il Consiglio

di Stato non ha approvato il PP8, in quanto propone interventi di natura

pubblica, per cui non si giustifica il ricorso a questo strumento; basta l'inserimento

delle aree toccate in una zona per edifici ed attrezzature pubbliche. Esso ha

quindi rinviato gli atti al comune per l'assegnazione all'area in rassegna

della funzione più idonea (AP-EP; ris. impugnata, pag. 45, allegato 24). Il

Governo ha negato la sua sanzione anche alla porzione centrale della zona

residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche, ritenendo che la stessa

meriti una soluzione pianificatoria più attenta, che permetta di coniugare il

suo particolare valore paesaggistico con le necessità edificatorie meglio di

quanto non faccia l'art. 40 delle norme di attuazione (NAPR), che regge questo

tipo di zona. Tanto più che i fondi interessati sono accessibili solo pedonalmente, per cui non sono urbanizzati (cfr.

ris. impugnata, pag. 54, allegato 40). In questo caso il Consiglio di Stato ha

chiesto al comune, cui ha parimenti rinviato gli atti, di proporre una

soluzione in grado di garantire sia l'edificabilità dei fondi sia la tutela

paesaggistica.

5.2. Il comune contesta queste decisioni.

Intanto rileva che il PP8 è volto, tra l'altro, a definire le aree di

parcheggio necessarie per gli edifici dei nuclei e delle adiacenti zone

residenziali; in questo modo vengono create le premesse per poter edificare anche

la sottostante zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche,

senza dovere eseguire delle strade; questa soluzione, insieme ai restrittivi

parametri edificatori di questa zona, soddisfa le esigenze di salvaguardia del

paesaggio.

5.3. La

località Pianello rappresenta la porta d'entrata dei nuclei di Sant'Abbondio e

Calgiano e, nel medesimo tempo, un importante elemento di collegamento urbanistico

tra questi. Il comune intende mettere in risalto le peculiarità di questo sito,

tramite la definizione delle aree di parcheggio al servizio dei nuclei e delle

circostanti zone residenziali, la delimitazione di un'area di svago e d'incontro,

la fissazione di punti di vista e la rivalutazione della funzione naturalistica

del corso d'acqua che scorre, entro il suo perimetro, sotto l'esistente

posteggio (cfr. art. 47 lett. h NAPR, non approvato dal Governo). Ora, per il

perseguimento di quest'obiettivo, al comune

non è preclusa la possibilità di far capo all'istituto del piano particolareggiato

(cfr. art. 54 seg. LALPT, applicabile - com'è stato spiegato al consid. 1.2. - alla

contestazione; dal 1° gennaio 2012 art. 51-53 Lst), che anzi si pone quale

strumento particolarmente appropriato all'uopo. Poco importa se esso contempla solo interventi di natura pubblica. A

torto, pertanto, il Governo è approdato alla soluzione contraria, rinviando

il comune all'impiego di una pianificazione meno propositiva e qualificante, e

quindi meno consona al settore all'esame, tramite il generico inserimento delle

superfici coinvolte in una zona AP-EP.

5.4. Com'è stato spiegato, la pianificazione

delle aree di parcheggio proposta attraverso il PP8, entro il cui

perimetro insiste già del resto un parcheggio pubblico, è volta a soddisfare il

problema dello stazionamento dei veicoli di chi risiede nelle aree edificabili

adiacenti. A questa previsione (in parte già attuata) vanno sommati i posteggi P3

e P4, già realizzati ed ubicati appena sotto, a diretto contatto con la zona

residenziale estensiva con prescrizioni

paesaggistiche, e la riserva di un ulteriore posteggio, immediatamente sotto la

stessa (P5). Anche la parte centrale della zona residenziale estensiva con

prescrizioni paesaggistiche che scende da Pianello verso Prestino e che

il Governo non ha voluto approvare beneficia pertanto di quest'offerta. Quest'area,

stretta tra due settori ampiamente ed anzi quasi completamente edificati di Pianello (a monte) e Prestino (a valle), delimitati

su ambo i lati da una strada di collegamento (via Sant'Abbondio), ricomprende, in tutto o in parte, 9 fondi (mapp.

268, 269, 270, 278, 279, 281, 282, 283, 551), per una superficie complessiva

di circa 12'400 mq, di cui circa 1'500 costituita da bosco. Le tre particelle site

nella parte inferiore (mapp. 268, 269 e 270), ma che costituiscono in pari

tempo la metà circa della superficie interessata, sono già state edificate; le

altre sono ancora allo stato naturale; qua e

là spunta anche un qualche filare di vite. Solo il fondo più a valle (mapp.

269) dispone di un accesso diretto (e veicolare) verso la strada che conduce

alla frazione (via Sant'Abbondio). Il settore è, per il rimanente

servito da due percorsi pedonali pavimentati; l'uno, generosamente

dimensionato, che sale da Prestino, l'altro che scende, con pendenze più

marcate, dal nucleo di Sant'Abbondio; in quest'ultimo si immette inoltre un sentiero

che si diparte in prossimità del posteggio P3.

Nel

previgente piano regolatore il territorio che scendeva da Pianello verso

Prestino era assegnato alla zona residenziale R2, caratterizzata da un indice

di sfruttamento di 0.5, un indice di occupazione del 30% e da un'altezza delle

costruzioni alla gronda di 9 m (art. 60 vNAPR). Nell'ambito della revisione questo

territorio è stato attribuito alla zona residenziale estensiva con prescrizioni

paesaggistiche (REPP). Questa zona, che negli allegati grafici viene definita

come zona residenziale estensiva con particolari prescrizioni

paesaggistiche, è stata appositamente prevista per regolamentare la costruzione

nei comparti dove vi è la necessità di edificare in modo estensivo e dove il

verde e le piantumazioni favoriscono l'integrazione degli insediamenti nel

contesto paesaggistico (cfr. relazione di pianificazione, agosto 2008, pag. 85).

Predisposta per costruzioni mono e bifamiliari, essa presenta un indice di sfruttamento

di 0.4, un indice di occupazione del 25%, un'altezza delle costruzioni alla

gronda di 7 m, una superficie permeabile del 60%, di cui almeno il 40% devono essere

prati e giardini (cfr. art. 40 cpv. 1 e 3 NAPR proposto, corrispondente all'art.

38 cpv. 1 e 3 NAPR dopo il riordino delle norme effettuato dal Dipartimento a

seguito dell'approvazione del piano). Le domande di costruzione che concernono

questa zona devono essere inoltre accompagnate da un progetto paesaggistico relativo

alle sistemazioni esterne (superfici verdi, pavimentazioni, recinzioni, muri,

arredi ecc.; cfr. art. 40 cpv. 2 NAPR, rispettivamente art. 38 cpv. 3 NAPR dopo

il riordino delle norme). Tramite un azzonamento più restrittivo del territorio

all'esame il Consorzio ha quindi non solo riconosciuto i suoi pregi

paesaggistici ma ha nello stesso tempo messo in campo le misure per salvaguardarli.

Per quanto concerne poi la parte centrale del settore che va da Pianello a

Prestino, che qui interessa, ad una riduzione generalizzata dei parametri

edificatori di base, vengono ad aggiungersi altre limitazioni, imposte rispettivamente

discendenti dallo stato dei luoghi, che pure favoriscono direttamente o

indirettamente la sua tutela; tra queste

figurano, in particolare, l'inserimento del percorso pedonale che scende dal

nucleo di Sant'Abbondio tra quelli panoramici di interesse paesaggistico e comprensoriale, che implica l'obbligo, per le costruzioni sui

fondi a valle dello stesso, di assicurare un'adeguata prospettiva verso

il lago, la fissazione di punti di vista panoramici lungo il sentiero che

scende dai posteggi pubblici, la necessità

di ossequiare la distanza dalla piccola isola boschiva sita nel mezzo del

settore e quella dal corso d'acqua che scorre parallelamente al percorso

pedonale testé citato, la messa sotto protezione di alcuni alberi

isolati, infine la sagoma e le dimensioni ridotte di talune particelle. Ulteriori

restrizioni non risultano oggettivamente necessarie, atteso altresì che il Governo

non ha minimamente dimostrato che il valore paesaggistico

di questo specifico comparto sia superiore a quello di altri settori che

il Consorzio ha voluto attribuire di sua iniziativa alla zona REPP. Le

preoccupazioni, generiche e sommarie, svolte dal Consiglio di Stato nella

risoluzione impugnata, appaiono eccessive e, per di più, difficilmente

praticabili nel caso di specie. Va poi

ricordato che la Lst, approvata dal Gran Consiglio il 21 giugno 2011, alla

vigilia dunque dell'approvazione del piano regolatore, ed entrata in vigore dal

1° gennaio 2012, ha fissato il principio (nuovo) secondo cui le

costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa

(art. 94 cpv. 2 della stessa). L'introduzione di questo requisito, volto alla

promozione ed alla valorizzazione degli insediamenti, cui dovranno soddisfare i

nuovi progetti edilizi, depone parimenti a favore della rinuncia a porre

preventivamente delle ulteriori restrizioni di carattere particolare finalizzate

allo stesso scopo.

Del pari,

non può essere ascoltata l'asserita mancanza di urbanizzazione del settore in

esame: critica che può essere riferita solo all'assenza di un accesso veicolare,

atteso come lo stesso sia servito dalle canalizzazioni. In effetti, a

prescindere dal fatto che la metà del settore centrale in parola è già stato

edificato, va ricordato che secondo la giurisprudenza di questa Corte l'obbligo,

per l'ente pubblico, di urbanizzare le zone edificabili sancito all'art. 19

cpv. 2 LPT non può essere in alcun modo interpretato - per quanto concerne l'accesso,

che qui interessa - come obbligo di equipaggiare anche ogni singolo mappale che

fa parte di queste zone, così che ogni particella assegnata alla zona fabbricabile

possa essere raggiunta direttamente attraverso un'opera viaria (segnatamente

una strada di servizio) realizzata dalla collettività (cfr. STA 90.2003.2 del 30 aprile 2009 consid. 4.2.). D'altro canto,

come attesta del resto la stessa visita delle costruzioni insistenti in loco, anche

accessi pedonali possono talora bastare per permettere il rilascio delle

licenze edilizie, laddove la realizzazione di strade di accesso (private) è

resa difficoltosa dalla configurazione e dalle condizioni del suolo (art. 22

cpv. 2 lett. b LPT; STA 52.2011. 21 del 10 novembre 2011 consid. 2.1.,

52.2010.172 del 12 ottobre 2010 consid. 4.1., 52.2009.432 del 2 febbraio

2010 consid. 2., 52.2006.143 del 5 marzo 2007

consid. 3.1.; André Jomini, Commentario

LPT, ad art. 19 n. 18). L'affermazione secondo cui il

comparto centrale del territorio che scende da Pianello verso Prestino non sia

urbanizzato appare, di conseguenza, errata nella

misura in cui è riferita all'obbligo di urbanizzare il territorio

edificabile che incombe all'ente pubblico e che dev'essere vagliato nel processo

di approvazione del piano regolatore; essa appare invece prematura in quanto

riferita alla necessità dei proprietari di disporre di un accesso veicolare ai

loro fondi in vista del conseguimento del permesso di costruzione, che concerne

la fase successiva, ossia quella attuativa del piano. Non

senza ricordare, a quest'ultimo riguardo, che nel caso di specie l'ente

pianificante ha precauzionalmente previsto, e già parzialmente realizzato,

tutta una serie di luoghi per lo stazionamento dei veicoli di chi risiede in zone fabbricabili e che non potrebbero

soddisfare alla menzionata necessità. A tutto vantaggio della tutela del paesaggio.

Anche il

settore centrale in discussione, coerentemente azzonato, andava dunque

approvato così come proposto. Il Governo ha invece voluto sostituire completamente

la sua visione pianificatoria di tale settore a quella del Consorzio, senza tuttavia

che ciò fosse imposto da motivi sufficientemente validi e pertinenti o da precise norme di legge. Rifiutando la sua sanzione,

il Governo ha pertanto leso l'autonomia decisionale che spettava al Consorzio

in punto alla tutela del paesaggio del settore e, in pari tempo, l'art. 19 LPT,

per quanto attiene alla sua urbanizzazione.

5.5. Su

questi due oggetti il ricorso dev'essere integralmente accolto. Tanto il piano particolareggiato 8 (PP8) a Pianello, comprensivo della relativa normativa di attuazione, che l'attribuzione della

porzione centrale del territorio che scende da quest'ultima località verso

Prestino alla zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche

devono essere approvati come proposti dal Consorzio.

6. Non approvazione del piano particolareggiato 9 (PP9) nella

frazione di Caviano, attribuzione d'ufficio del relativo territorio alla

zona agricola ed estensione sulla stessa della zona di protezione del paesaggio

2 (ZPP2; ricorso, pag. 20, lett. b)

6.1. A Caviano

il Consorzio ha riservato un ampio settore posto a nord-est del nucleo, in

località Messon, per la costruzione di residenze primarie, allo scopo di salvaguardare

la continuità della vita sociale di questa frazione. Quest'area, di poco inferiore

a 14'500 mq (tra cui va comunque annoverato un migliaio almeno di aree boschive),

è parimenti stata vincolata all'elaborazione di un piano particolareggiato (PP9),

Fatti

i cui obiettivi sono la delimitazione dell'impianto edificatorio del comparto, la

definizione degli spazi per le funzioni comunitarie, il ridisegno della

piazzetta esistente e la ricomposizione

particellare (cfr. art. 47 lett. i NAPR proposto dal Consorzio).

ll Governo

ha tuttavia negato anche l'approvazione del PP9, in quanto si estende su un'ampia

area agricola con notevole interesse paesaggistico. Esso ha richiamato il

calcolo della contenibilità del piano regolatore proposto, di gran lunga

superiore alle esigenze di sviluppo del comune,

e ha messo in rilievo che il limite della zona fabbricabile è costituito

dal corso d'acqua posto a sud-ovest del settore

ov'è previsto il piano particolareggiato. Esso ha pertanto assegnato d'ufficio

il comparto in oggetto all'area agricola, estendendo sulla stessa anche

la zona di protezione del paesaggio 2

(ZPP2). In questo frangente, il Consiglio di Stato non ha nemmeno

approvato la strada esistente a valle del comparto ed il posteggio pubblico P8,

per il motivo che questi impianti erano inclusi nel perimetro del PP9 (cfr.

ris. impugnata, pag. 45, allegato 26).

6.2. Il

ricorrente ribadisce la bontà della propria proposta, volta a stimolare la presenza

di giovani famiglie in una località discosta e migliorare il rapporto tra

residenze primarie e secondarie. Mette in

luce l'intenzione di rispettare particolarmente il paesaggio mediante il

ricorso ad un disegno urbanistico che permetta di evitare una

dispersione delle costruzioni su tutto il versante e di creare una fascia di stacco

verso l'area forestale. Contesta altresì lo stralcio della strada ubicata nella

parte inferiore del settore, che serve le proprietà edificabili a valle dello

stesso.

6.3. Con

risoluzione 15 novembre 2011 (n. 6272) il Consiglio di Stato, resosi conto che

la strada a valle del settore (via Quinta) ed il posteggio P8 non avevano una relazione

diretta con la delimitazione del settore edificabile per la residenza primaria

promossa attraverso il PP9 (la strada urbanizza difatti le proprietà

edificabili sottostanti, mentre che il P8 è al servizio del nucleo), ha

approvato questi impianti. Su questo punto il ricorso del comune diventa privo

d'oggetto e può essere stralciato dai ruoli.

6.4. Per quanto attiene invece la proposta

del PP9, il Tribunale non può che condividere gli argomenti e le conclusioni

del Governo.

Da un canto, le

zone edificabili definite attraverso il piano regolatore previgente, approvato

dal Governo il 12 luglio 1985 (n. 4004), integrate

dalle riduzioni di superfici fabbricabili proposte dal Consorzio ed approvate

dal Consiglio di Stato in sede di revisione, sono già più che sufficientemente

dimensionate per soddisfare il fabbisogno presumibile di terreni fabbricabili nel

comune anche per i prossimi 15 anni (cfr. su questo argomento, diffusamente, il

consid. 4. che precede). Non è pertanto necessario, né lecito (art. 15 lett. b

LPT), ampliarle. Com'è già stato spiegato, la promozione

della residenza primaria nella frazione in oggetto non può prescindere

dal rispetto delle disposizioni della LPT concernenti il dimensionamento delle

aree edificabili, ma in particolare degli art. 1, 3, 14, 15, 16 e 17 LPT, che

impongono di contenerne il perimetro nei termini dagli stessi fissati. L'obiettivo

divisato dal comune non costituisce pertanto una valida giustificazione per

estendere questo perimetro in barba alle citate limitazioni (cfr., per analogia,

relativamente alle zone edificabili di interesse comunale, ZEIC, RDAT II-2003

n. 24, con rinvii). Va del resto rilevato

che quest'obiettivo può ora essere raggiunto - proprio senza dover

ampliare le zone fabbricabili - grazie all'entrata in vigore della normativa

federale sulle abitazioni secondarie (cfr. consid. 4.4. e 4.6. che precedono).

D'altro canto, il settore in

discussione, di dimensioni importanti, è separato dalle zone fabbricabili,

verso valle, dalla strada di servizio (via Quinta), verso sud-ovest (nucleo di

Caviano), da un corso d'acqua (riale Preda), affiancato da una striscia di bosco.

Completamente inedificato (con l'eccezione di qualche modesto manufatto agricolo)

e composto esclusivamente da prati e vigne che

scendono verso il piano, con vista sul lago, presenti pure degli alberi da

frutta o d'alto fusto, esso è delimitato, a monte, da una strada di servizio

sterrata, oltre la quale il territorio agricolo sale verso il bosco e la

montagna, a nord-est, da un altro corso d'acqua (riale Gesora), che lo separa

dalla zona agricola. Esso non può nemmeno essere annoverato tra i terreni già

edificati in larga misura giusta l'art. 15 lett. a LPT.

Poiché il settore in esame non soddisfa già i requisiti di

cui all'art. 15 LPT, non solo dev'essere tutelata la decisione del Consiglio di

Stato di non approvare la proposta del Consorzio di renderlo edificabile, ma anche quella, adottata d'ufficio dallo stesso Governo, di assegnarlo alla zona agricola, intesa

nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ed illustrato sub 4.1. Non sarebbe pertanto

nemmeno necessario approfondire se i terreni in discussione si prestino

o meno, ed eventualmente in quale misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni

buon conto rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla

sezione dell'agricoltura, attribuisce alla quasi totalità dei terreni

interessati un'idoneità alla viticoltura ed al pascolo. Non

solo quindi, in definitiva, i fondi in oggetto non adempiono ai requisiti della

zona fabbricabile, ma, al contrario, soddisfano quelli della zona agricola.

La circostanza secondo cui i terreni sono urbanizzati

(sicuramente almeno per quanto concerne gli accessi) non è decisiva e non

conferisce un diritto all'attribuzione degli stessi alla zona edificabile (DTF

122 II 326 consid. 6a,

117 Ia 434 consid. 3g; Waldmann/Hänni,

op. cit. ad art. 15 n. 23; Flückiger/Grodecki,

op. cit., ad art. 15 n. 87; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 321).

Nell'ambito

di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4.1.), oltre all'obiettivo

di interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo

vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), va poi evidenziata la necessità, messa in

risalto dal Governo, di preservare il paesaggio, sottolineata dall'estensione

sul territorio in oggetto della ZPP2, e l'imprescindibile esigenza, troppo

spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future

generazioni.

6.5. Su questo oggetto il

ricorso dev'essere respinto.

7. Non approvazione della zona di completazione del nucleo ad ovest del

nucleo di Scaiano, nella frazione di Caviano, attribuzione d'ufficio del relativo territorio alla

zona agricola (ricorso, pag. 22, lett. c)

Modifica

d'ufficio della linea di arretramento concernente i mapp. 8, 9, 10, 11, 12, 13 posti

nella zona residenziale semi-intensiva a Ticc, nella

frazione di Caviano (ricorso, pag. 22, lett. c)

7.1. Nell'ambito della

revisione il Consorzio ha proposto l'assegnazione

dell'area immediatamente posta sotto il nucleo di Scaiano (un quartiere

del nuovo comune, ubicato nella frazione di Caviano) alla zona di completazione

del nucleo (CN). Il Governo ha invece ritenuto che questo comparto di pregio,

prevalentemente libero da edificazioni, qualifichi l'immagine del nucleo.

Atteso altresì come sia raggiungibile solo tramite l'attraversamento pedonale

del nucleo o percorrendo dei sentieri, pertanto non urbanizzato, esso ha negato

la sua approvazione, assegnandolo d'ufficio alla zona agricola, vista l'alta

contenibilità del piano (cfr. ris. impugnata, pag. 53, allegato 39).

Il Governo ha altresì

modificato la linea di arretramento delle costruzioni concernente il settore

assegnato alla zona residenziale semi-intensiva (RSI) a Ticc, posto appena sotto

il nucleo, a lato della zona CN di cui si è appena riferito (cfr. ris.

impugnata, pag. 53, allegato 39). Questa

modifica era volta a creare un'area di stacco tra la zona in oggetto ed

il sovrastante nucleo concentrata sul mapp. 13, che non gode di accesso

veicolare.

7.2. Il comune impugna

queste decisioni, affermando la legittimità della proposta del Consorzio,

finalizzata proprio alla tutela del nucleo. Rileva inoltre che la soluzione

imposta sul mapp. 13 rende completamente inedificabile la particella.

7.3. L'area attribuita

alla zona CN è composta da nove fondi (alcuni solo parzialmente) posti

prevalentemente in località Campii e si estende su di un'area di circa 5'000/5'500

mq. I tre fondi che formano il perimetro esterno del settore sono già stati

edificati a scopi residenziali (mapp. 26, 28, 43). Altri quattro (mapp. 41, 42,

47, 48), che concorrono a costituire la fascia interna di contorno del nucleo,

non sono costruiti - salvo alcuni edifici di piccola taglia (di cui quello al

mapp. 42 abitabile) - per la parte assegnata a questa zona di utilizzazione, ma

sono edificati nella porzione superiore, che il piano regolatore attribuisce

alla zona del nucleo (NV 3). Due particelle, che sono anche tra le più minute,

risultano invece completamente inedificate (mapp. 27, 600). Si può accedere a questo settore attraverso le strade (pedonali)

del nucleo e, soprattutto, utilizzando il percorso pedonale panoramico di interesse paesaggistico e comprensoriale (sentiero

Cento Campi), che - dipartendosi dal

nucleo - scende verso Dirinella, delimitando a valle il settore, appena sotto

il quale esso lambisce la piazza di giro di una strada di servizio (via

Campien). Il previgente piano attribuiva quest'area alla zona residenziale R2.

Per scongiurare la costruzione di edifici che potessero danneggiare l'insediamento

storico retrostante, il Consorzio ha attribuito questo settore alla zona CN, dove sono ammesse solo costruzioni a

completazione dell'impianto urbanistico del nucleo e che rispettino la

tipologia degli edifici di quest'ultimo (cfr. la dettagliata regolamentazione di cui all'art. 35 NAPR proposto

dal Consorzio, art. 34 NAPR dopo il riordino).

7.4. Ora, anche su questo

oggetto, le considerazioni svolte dal Governo non possono essere sottoscritte.

Rispetto alla normativa previgente, il Consorzio ha difatti formulato una

proposta di edificazione assai più rispettosa della tutela del nucleo di Scaiano

per migliorare l'immagine, piuttosto dimessa e votata ad un sicuro peggioramento,

di questo settore, già edificato e che beneficia della stessa urbanizzazione

del nucleo. Il Consiglio di Stato non poteva pertanto sostituirsi d'acchito

alle competenze pianificatorie del Consorzio per

inserire il territorio di questo comparto nella zona agricola, come

unica soluzione possibile. Certo, anche la proposta dell'ente pianificante -

come del resto accade per tutte le proposte pianificatorie

- può dare adito a qualche riserva; ma questo semplice motivo non basta

per legittimare l'autorità d'approvazione a non rispettare il potere d'apprezzamento

che spetta all'autorità di pianificazione ed imporre autoritativamente e

direttamente un azzonamento differente in spregio

dell'autonomia decisionale che spetta a quest'ultima. Nemmeno l'alta contenibilità

del piano regolatore può essere d'aiuto nel caso di specie alla tesi

governativa, trattandosi di un settore già edificato in larga misura, posto a

ridosso di un comparto densamente edificato e stretto tra due zone fabbricabili

(art. 15 lett. a LPT). Per quanto attiene alla sua urbanizzazione valgono,

anche per questo comparto, le stesse considerazioni svolte per il settore ricompreso

tra Pianello e Prestino a Sant'Abbondio (cfr. consid. 5.4.).

7.5. Il Consiglio di Stato

ha, in seguito, modificato la linea di arretramento delle costruzioni

concernente il settore assegnato alla zona residenziale semi-intensiva (RSI) a

Ticc, posto sotto il nucleo e la zona CN di cui si è appena riferito, dalla

quale è separato dal percorso pedonale panoramico di interesse paesaggistico e

comprensoriale. Per i fondi di questa zona, che si affacciano sulla sottostante

strada di servizio (via Campien) il Consorzio ha proposto, a valle, una linea

di costruzione e, a monte, una linea di arretramento delle costruzioni; quest'ultima

non era tuttavia prevista per i mapp. 9, 10 e 11. Il Governo ha invece prolungato

la linea di arretramento anche lungo tale confine, con il risultato che il

mapp. 13, che è posto immediatamente sopra i citati fondi ed è anche l'unico in

posizione arretrata rispetto alla strada di servizio, è diventato completamente

inedificabile. Ora, tuttavia, l'edificabilità di questo fondo, a forma

triangolare, è già pesantemente limitata, oltre che dalla sua sagoma, dal fatto

di confinare a monte, lungo il suo lato più

lungo, con il percorso pedonale

panoramico di interesse paesaggistico e comprensoriale, per cui una sua edificazione

è possibile solo se viene garantita un'adeguata prospettiva verso il lago (cfr.

art. 33 e 57 NAPR proposti dal Consorzio, ora art. 32 e 52 NAPR). Di conseguenza, l'edificazione della particella dovrà

concentrarsi nella sua porzione nord-est, che è la più ampia e dove il

citato percorso corre inoltre molto più in

alto rispetto alla stessa. Ora, con queste premesse, nulla osta tuttavia all'edificazione

di questo fondo. Anche qui le preoccupazioni di natura pubblica (paesaggistica)

manifestate dal Consiglio di Stato appaiono sproporzionate, tanto più che un'area

di stacco non avrebbe più molto senso dopo il ripristino della zona CN di cui

sopra. Anche per quanto attiene invece all'urbanizzazione del mapp. 13, che è

separato da un solo fondo dalla sottostante strada di servizio e che è già oggi

raggiungibile attraverso il percorso pedonale in rassegna, il Tribunale rinvia

alle riflessioni svolte per il comparto Pianello/Prestino a Sant'Abbondio (cfr.

consid. 5.4.).

7.6. Su questi due

oggetti il ricorso dev'essere integralmente accolto. La zona di completazione del nucleo ad ovest del nucleo

di Scaiano (non ad est dello stesso, come ha ritenuto a torto il Governo),

nella frazione di Caviano, e la linea di arretramento delle costruzioni concernente i mapp. 8, 9, 10, 11, 12,

13 posti nella zona residenziale semi-intensiva

a Ticc, sempre nella frazione di Caviano, devono essere approvate come proposte dal Consorzio.

8. Non

approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche a

Piodé, nella frazione di Sant'Abbondio (ricorso, pag. 25, lett. d)

8.1.

Nella frazione di Sant'Abbondio il Consorzio ha esteso la zona fabbricabile alla

località Piodé ed in parte ai suoi dintorni (località Stalla Mondasc e Rosso).

Il Consiglio di Stato non ha avallato questa proposta a cagione della

contenibilità del piano regolatore, ed ha attribuito il territorio interessato

alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 54, allegato 41).

8.2. Il comune

contesta questa decisione, ribadendo l'errato conteggio della contenibilità del

piano regolatore effettuato dal Consiglio di Stato.

8.3. Il

settore in oggetto, composto di 13 particelle e che interessa una superficie (bosco escluso) che può essere stimata, con

grande approssimazione, attorno a 18'000 mq, è posto a nord-est del tornante che conduce alla frazione (via

Sant'Abbondio). È separato dalla residua zona fabbricabile da un corso d'acqua

ed è cinto e delimitato dalla foresta. Servito

da una stradina pavimentata (Mondasc), esso è edificato puntualmente (8 residenze),

in modo diffuso (fondi di grandi rispettivamente molto grandi dimensioni con

una sola costruzione, distanza tra costruzioni che raggiungono talora i 50 m). L'area era assegnata dal piano regolatore previgente al territorio

non edificabile, tranne che i mapp. 176 e 168, invero i più pressati dalla foresta,

i quali erano stati attribuiti, alla zona R2 per la parte non boschiva.

8.4.

Ferme queste premesse, il giudizio governativo appare immune da censura. Il

settore, oltretutto di dimensioni importanti, va mantenuto integralmente

escluso dalla zona fabbricabile, in quanto

non sussistono ragioni (legali) per estendere il perimetro di quest'ultima

rispetto al previgente piano regolatore. Il Tribunale rinvia anzitutto, anche a

questo riguardo, agli argomenti svolti al consid. 4. che precede per quanto

concerne la prognosi circa il fabbisogno di terreni edificabili (art. 15 lett.

b LPT). Non si è inoltre in presenza, nel caso di specie, di un territorio già

edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza

(art. 15 lett. a LPT). In casu può inoltre essere condivisa la rettifica del perimetro della zona edificabile lungo la linea del corso d'acqua

imposta dal Governo, non particolarmente contestata dal ricorrente, che conduce

ad escludere dall'area fabbricabile anche la porzione non boschiva dei mapp.

494, 168 e 176.

8.5. Su

questo oggetto il gravame dev'essere disatteso.

9. Non approvazione

della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche a

Mottascia/Zotte, nella frazione di Gerra Gambarogno (ricorso, pag. 26,

lett. e)

9.1. A

Gerra il Consorzio ha confermato la zona fabbricabile nella località Mottascia/Zotte.

Il Consiglio di Stato ha disatteso questa proposta a causa della sua importanza

paesaggistica. Questo settore, in forte

pendenza, funge da cornice al sottostante nucleo e costituisce inoltre uno spazio

libero di transizione tra l'edificato ed il bosco. Il Governo ha anche

rilevato la scarsa edificazione del comparto e l'accesso difficoltoso allo

stesso. Ha pure rammentato il sovradimensionamento del piano regolatore. Anche

a questo settore è stato attribuito d'ufficio alla zona agricola (cfr. ris.

impugnata, pag. 55, allegato 42).

9.2. Il comune

contesta anche questa decisione per i noti motivi. Esso ribadisce la bontà dei

suoi calcoli in merito alla necessità di terreni

fabbricabili e censura il conteggio della contenibilità del piano

regolatore effettuato dal Consiglio di Stato.

9.3. Il

settore in oggetto si trova appena a monte della ferrovia, sopra il nucleo di

Gerra. Sullo stesso sorgono quattro abitazioni, di cui una costruita

recentemente. Esso era assegnato dal piano regolatore approvato il 12 luglio

1985 alla zona residenziale R2. La superficie fabbricabile interessava 18 fondi

e si estendeva su circa 20'000 mq, sempre calcolati con grande approssimazione.

In sede di revisione l'ente pianificante ha

suggerito di inserire queste aree nella zona REPP, più consona alla tipologia

delle costruzioni del comune e che permette un miglior inserimento delle

edificazioni nel territorio (cfr. consid. 5.4.). Il Governo pretende invece che

questo settore venga semplicemente escluso dalla zona fabbricabile per ragioni

di ordine paesaggistico. A torto, però.

Intanto, va

rilevato che il comparto era stato assegnato alla zona edificabile nel previgente

piano e che la sua importanza paesaggistica, che non deve nemmeno essere

sovrastimata, era già nota all'autorità cantonale, la quale aveva altresì dovuto

occuparsi dell'evasione di alcuni ricorsi che ne chiedevano l'estensione. In esito a questo esame, lo stesso Consiglio di Stato,

in accoglimento di un ricorso, aveva quindi, anzitutto, incluso nella zona

edificabile in oggetto il mapp. 53, la cui superficie fabbricabile

costituisce, da sola, il 20% circa di tutto il settore (cfr. risoluzione 12

luglio 1985, pag. 82, allegato I). Esso aveva inoltre, successivamente,

proposto al Gran Consiglio di accedere anche alla richiesta di inserire nella stessa, sul lato opposto, il mapp. 62:

proposta che il Parlamento aveva accolto nella seduta del 12 dicembre 1989

(cfr. RVGC cit., pag. 313 seg., 424 seg., 431, 497 seg.). In quell'occasione il

Consiglio di Stato aveva anche sollecitato il reinserimento nella citata zona

della porzione più a monte del settore (interessante, in parte, i mapp. 67, 69,

70, 71 e 72), pure significativa dal profilo quantitativo, che esso aveva

disatteso nella risoluzione di approvazione del piano (cfr. risoluzione 12

luglio 1985, ibidem): reinserimento poi decretato dal Legislativo (RVGC, ibidem).

Ora, com'è

ben noto, lo strumento del piano regolatore, per poter adempiere

gli scopi per i quali è stato previsto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art.

21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare

un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il

legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il

piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza

giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il

loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo

rimanga costantemente attribuito alla stessa zona (cfr. RtiD I- 2008 n. 51

consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).

Nel caso di

specie, quindi, non solo l'autorità governativa ha condiviso

l'edificabilità del settore all'esame, ma ne ha altresì esteso rispettivamente

contribuito ad estendere in misura rilevante i suoi margini verso il bosco, a

discapito della creazione di una zona di transizione inedificata opportunamente

proposta dal Consorzio. Il Consiglio di Stato si mette quindi in contraddizione

con sé stesso quando, in sede di revisione, esige

di espungere puramente e semplicemente dal perimetro delle aree fabbricabili tutto

il comparto in discussione, a fronte di una proposta di sua edificazione

estensiva, più attenta alle esigenze paesaggistiche di quella precedentemente

in vigore. La revisione di un piano regolatore non costituisce difatti un

pretesto per pianificare ex novo il territorio, facendo completamente astrazione

dall'ordinamento in vigore e dalla situazione giuridica e fattuale dei fondi

interessati che esso ha originato.

Né, in assenza di validi motivi di ordine paesaggistico,

al Governo basta, per legittimare questo risultato, richiamarsi genericamente all'obbligo

di ridurre le zone edificabili sovradimensionate. Questo principio è intimamente

legato a quello della delimitazione dell'estensione

delle aree fabbricabili, per cui anche la sua applicazione può discendere solo

da una completa ponderazione degli interessi in causa e risultare altresì

proporzionata (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 37 con rinvio alla giurisprudenza). Se,

quindi, un terreno che soddisfa i requisiti di applicazione dell'art. 15 LPT

non va necessariamente attributo alla zona fabbricabile in esito a una tale

ponderazione (cfr. consid. 4.1. che precede), per effetto della stessa anche un

terreno già attribuito alla zona edificabile da un piano regolatore in vigore ma

che, asseritamente, non adempie più alle condizioni della citata norma, non

andrà automaticamente estromesso dalla detta zona in sede di revisione di

questo strumento. Determinante appare, al riguardo, una circostanziata

valutazione dei contrapposti interessi in

gioco. Valutazione che, nella fattispecie, fa però completamente difetto,

già per il motivo che il Governo è partito dall'erroneo assunto che il piano

regolatore dallo stesso approvato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla

LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. consid. 3.).

Il Consiglio di Stato ha quindi semplicisticamente ritenuto che si trattasse di

definire, per la prima volta, un azzonamento dei terreni conforme alla legislazione federale scevro da condizionamenti

di sorta, quando invece ci si trovava di fronte a terreni validamente

assegnati alla zona edificabile secondo questa legislazione, per i quali un'estromissione

dalla stessa esigeva una particolarmente accurata verifica, nella quale dovevano

essere congruamente soppesati - proprio con riferimento al caso particolare - l'interesse

della collettività e quello dei proprietari, oltre che le relative, presumibili conseguenze di un tale provvedimento. Rinunciando

completamente a presentare un tale bilancio nel caso specifico ed optando

invece per una riduzione sistematica di tutte le aree fabbricabili del comune che,

a suo giudizio, non adempivano i requisiti per essere assegnati alla zone

edificabili, tra cui quella in esame, il Governo ha dunque violato il diritto pianificatorio

federale e, nello stesso tempo, si è sostituito, senza tuttavia presentare una

valida ed effettiva giustificazione, che potesse essere contestata dagli

interessati e vagliata dal Tribunale, alle competenze pianificatorie del Consorzio.

9.4. L'esperimento

del sopralluogo ha comunque sollevato un problema circa

l'urbanizzazione di questo comparto, con un potenziale insediativo rilevante,

per quanto concerne il soddisfacimento del requisito dell'accesso sufficiente

ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT: accesso che, come noto, per costruzioni

ubicate nella zona residenziale del piano regolatore, dev'essere, di regola, veicolare (cfr. art. 4 legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974; LCAP; RS 843; RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.4;

Waldmann/Hänni, op. cit., ad art.

19 n. 20). In effetti, questo settore può essere raggiunto attraverso

uno stretto sottopassaggio ferroviario di poco più di 2 m di larghezza, che impedisce l'accesso ai veicoli pesanti. Ma, in realtà, il problema più spinoso

è costituito dal tracciato della strada (via Grüm), in forte pendenza e con due tornanti, che è appena più largo di quello

del sottopassaggio. Per di più, proprio in corrispondenza dell'uscita dal sottopassaggio

la strada disegna una curva ad angolo retto rispetto al tracciato stradale di

quest'ultimo, la quale impedisce anche il transito dei veicoli leggeri che non

siano di piccole dimensioni. Emblematica è, a questo riguardo, la dichiarazione

spontanea di un partecipante al sopralluogo svolto nell'ambito dell'istruttoria dei ricorsi dei privati, giusta

cui il proprietario di una berlina di importante taglia che risiedeva

nel quartiere era costretto ad uscire dallo stesso in retromarcia!

Il piano regolatore non prevede alcun intervento

di sistemazione di questo accesso. Il comune non ha quindi compiutamente soddisfatto

i suoi obblighi legali in materia di equipaggiamento delle zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT; art. 8, 5

cpv. 1 legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2; art. 77

segg. LALPT), quantomeno - per quanto qui interessa - allo stadio della previsione.

È quanto ammette del resto, a chiare lettere, la stessa relazione di

pianificazione (cfr. doc. cit., pag. 23), la quale ipotizza la possibilità di creare un posteggio di 15 posti

auto in località Scimiana nell'ambito del piano particolareggiato del

delta della Valle di Gerra Gambarogno (PP7): ora, al di là della sufficienza di

una tale soluzione, questo strumento deve ancora essere adottato ed approvato.

Spetterà pertanto al comune di nuovamente

chinarsi sul problema per approntare un soddisfacente adempimento del requisito

dell'accesso sufficiente al quartiere in rassegna. Fino all'esperimento di questa verifica ed alla pianificazione dei necessari

provvedimenti, il settore non può essere confermato in zona fabbricabile.

9.5. Su

questo oggetto, il ricorso dev'essere parzialmente accolto. La decisione del

Consiglio di Stato dev'essere annullata nella misura in cui non approva la zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche a

Mottascia/Zotte, nella frazione di Gerra. Quest'ultima non può tuttavia essere sanzionata

direttamente da parte del Tribunale. Gli atti devono invece essere retrocessi

al municipio del comune del Gambarogno affinché formuli all'attenzione del legislativo una nuova proposta di azzonamento

del settore in discussione, atteso come la conferma dell'attribuzione dello

stesso alla zona fabbricabile potrà avere luogo solo alla condizione che sia

pianificata anche una sua conveniente urbanizzazione.

10. Non

approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche

lungo la linea ferroviaria a Vignascia, nella frazione di Gerra Gambarogno

(ricorso, pag. 28, lett. f)

10.1. Il

Consiglio di Stato non ha approvato nemmeno la zona REPP a sud-ovest del nucleo

di Gerra, in direzione di Sant'Abbondio (località Vignascia). Oltre alla contenibilità

eccessiva del piano, esso ha rilevato che il settore è poco edificato e che è esposto

a rilevante inquinamento fonico, in quanto ubicato tra la ferrovia (a monte) e

la strada cantonale. Esso ha quindi retrocesso gli atti al comune affinché, previo

attento esame del comparto, abbia a proporre una pianificazione che tenga conto

di un tale inquinamento (cfr. ris. impugnata, pag. 55, allegato 43).

10.2. Il comune

contesta anche questa decisione, appellandosi ai noti motivi circa le

previsioni di sviluppo. Ricorda che le FFS hanno appena terminato i lavori di

risanamento della linea ferroviaria. Si chiede quindi in che cosa debbano

consistere le verifiche di natura fonica che esso dovrà esperire per poter presentare

una nuova pianificazione del settore.

10.3. Il

settore in discussione è composto da una manciata di fondi (8 se si escludono i

terreni con dimensioni assolutamente insignificanti, di poche decine di mq), su

cui insistono diversi edifici, di cui ben cinque

abitazioni. Esso era stato assegnato, in precedenza, alla zona residenziale R2. Tranne che per il fatto di

essere forse un poco meno densamente costruito (ma già comunque completamente compromesso

dall'edificazione), la situazione di questo piccolo comparto, adiacente alla

zona fabbricabile, non si differenzia da quella degli altri settori del comune

posti tra la ferrovia e la strada cantonale, in primis quello a nord del

nucleo di Gerra, per i quali anche il Governo ha confermato l'edificabilità. Atteso

come il previgente piano regolatore non fosse decaduto (cfr. consid. 3.), non

vi è motivo di estromettere dall'area fabbricabile questa modesta estensione di

territorio; tanto meno per eventualmente formare una mini-zona agricola completamente isolata e di cui non si vede una

qualche utilità sotto l'aspetto pianificatorio. Valgono, al riguardo ed a

maggior ragione, le riflessioni sviluppate in relazione al comparto Mottascia/Zotte

(cfr. consid. 9.3.).

La circostanza, genericamente ritenuta dal

Governo, secondo cui il comparto sia esposto ad inquinamento fonico non

permette di mutare questa conclusione. Intanto, questo dato era già noto al

momento del suo primo inserimento nella zona edificabile. L'edificabilità del

territorio comunale adiacente alla ferrovia sancito dal previgente piano

regolatore ha inoltre comportato l'obbligo di risanamento della linea ferroviaria

(altrimenti non dato; cfr. art. 13 cpv. 4 lett. a ordinanza contro l'inquinamento

fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS 814.41), e che è appena stato attuato

dalle FFS mediante la posa, in primis, di pareti antirumore sulla base

dei piani approvati dall'ufficio federale dei trasporti con decisioni separate

per ciascuna frazione del comune del 23 giugno 2010. Questa procedura ha, tra l'altro,

permesso di definire gli edifici autorizzati prima del 1 ° gennaio 1985, per le

cui misure di isolamento fonico la Confederazione è tenuta a partecipare ai costi, in tutto o in parte, a seguito delle

facilitazioni accordate (cfr. art. 10

legge federale concernente il risanamento fonico delle ferrovie del 24

marzo 2000; LRFF; RS 742.144). Tra di essi figurano tre edifici adibiti a

residenza nel settore in esame, ove le FFS sono state dispensate dall'obbligo

di eseguire delle pareti antirumore a titolo di facilitazione. Il risanamento

dell'asse ferroviario (ancorché eseguito nei

termini appena citati per quanto concerne il settore in discussione)

rende pertanto ancor meno difendibile la

decisione del Governo di rimettere in discussione l'assegnazione alla zona

edificabile dei terreni adiacenti allo stesso.

10.4. Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. La zona

residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche lungo la linea

ferroviaria nella frazione di Gerra del nucleo, in località Vignascia,

dev'essere essere approvata come proposta dal Consorzio.

11. Non

approvazione della zona alberghiera vincolata a verde privato nella frazione di

San Nazzaro, quartiere di Vairano, mapp. 1481 e 801 (ricorso, pag. 30,

lett. g)

11.1. Il Consorzio

ha previsto un'estensione verso est della zona alberghiera in cui è inserito l'albergo

__________, a Vairano, inglobando anche i mapp. 1481 e 801. Su questi fondi non

possono tuttavia essere erette costruzioni principali (vincolo di verde

privato; cfr. art. 11 NAPR, corrispondente all'art. 10 NAPR dopo il riordino

effettuato a seguito dell'approvazione del piano regolatore). Il Consiglio di Stato ha tuttavia disatteso questo ampliamento

della zona edificabile, che esso ha ritenuto - a torto - concerna il solo mapp.

801. Oltre a richiamarsi alla contenibilità eccessiva del piano regolatore,

esso ha sostenuto che il limite naturale della zona fabbricabile è determinato

dal corso d'acqua che separa l'albergo da queste particelle. Esso ha pertanto assegnato

il territorio interessato alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 56, allegato

44).

11.2. Il comune

insorge contro questo provvedimento, affermando

di voler permettere la realizzazione delle strutture complementari dell'albergo,

che già occupano la maggior parte della superficie interessata,

delimitata dalla strada comunale. Il Tribunale ritiene di poter accogliere,

quantomeno in parte, le ragioni del ricorrente.

11.3. Il

sopralluogo ha dimostrato che la maggior parte dell'area in discussione è già

stata sistemata (da oltre vent'anni) ed utilizzata nell'ambito dell'esercizio

dell'albergo __________, che insiste a Vairano da quasi cinquant'anni e che

costituisce un esercizio pubblico di riferimento in un comune a marcata vocazione

turistica, tale quello del Gambarogno. In effetti il mapp. 1481, di 3'054 mq,

che è collegato all'esercizio pubblico con due ponticelli e che appartiene ai

proprietari dello stesso, ospita un piccolo campo di calcio, un minigolf da 18

buche e una casetta con i servizi igienici. L'intenzione del Consorzio di

sostenere questa consolidata attività commerciale merita quindi una ben migliore

attenzione di quella riservatale dal Governo,

fondata certo su principi teorici corretti, i quali risultano tuttavia

inapplicabili alla realtà che si

tratta di regolare. Il Consorzio ha inoltre predisposto i vincoli necessari affinché

questa area non possa ricevere edifici destinati all'abitazione od al lavoro.

Essa non si presta quindi nemmeno, a ben vedere, a creare delle unità insediative.

Tenuto conto dei numerosi manufatti presenti

sullo stesso, il mapp. 1481 non presenta infine idoneità agricole, come

conferma l'apposita carta gestita dalla sezione dell'agricoltura. Una sorte

differente tocca invece al mapp. 801, che non appartiene ai proprietari dell'albergo,

si presenta vignato ed è effettivamente idoneo alla viticoltura e allo sfalcio giusta

la predetta carta. In assenza della dimostrazione di una precisa e prevalente necessità

per altro scopo, l'assegnazione alla zona agricola di quest'ultimo appare

imprescindibile.

11.4. Su

questo oggetto il ricorso dev'essere accolto parzialmente.

La zona alberghiera vincolata a verde privato proposta dal Consorzio nella frazione di San Nazzaro, quartiere di Vairano, dev'essere

confermata limitatamente al mapp. 1481.

12. Non

approvazione della zona residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a

Mussana, nella frazione di San Nazzaro (ricorso, pag. 32, lett. h)

12.1. Il

Consiglio di Stato non ha inoltre approvato una porzione della zona residenziale

semi-intensiva (RSI) ubicata appena sopra la ferrovia nella frazione di San

Nazzaro, in località Mussana. Analogamente a

quanto esso aveva considerato per la località Vignascia a Gerra (cfr.

consid. 10.), oltre alla contenibilità eccessiva del piano, esso ha rilevato che

il settore è poco edificato e che è esposto a rilevante inquinamento fonico. Anche

per queste superfici, il Governo ha ritornato gli atti al comune "per

definire la destinazione d'uso più idonea proponendo idonee misure per l'eventuale

edificazione dei fondi" (cfr. ris. impugnata, pag. 56, allegato 45).

12.2. Il comune

contesta anche questa decisione, appellandosi agli stessi motivi evocati per

confortare l'edificabilità della località Vignascia a Gerra (cfr. consid. 10.2.).

12.3. La

zona RSI in discussione è composta da oltre una trentina di fondi. È delimitata,

a monte, dall'omonima via (via Mossana) e da via Alabardia.

Questo settore era assegnato alla zona residenziale

intensiva R3 dal piano regolatore approvato con risoluzione governativa 12

luglio 1985. Facevano eccezione il mapp. 351, la parte inferiore del mapp. 349 e

la parte bassa e quella a sud-ovest del mapp. 281, inseriti nell'area forestale,

riportata nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore a titolo

indicativo. Con risoluzione 13 ottobre 1998 (n. 4743) il Consiglio di Stato ha formalmente accertato l'estensione della foresta al

mapp. 281, riducendo in misura rilevante l'area boschiva nella parte

inferiore dello stesso. Questo fatto non ha tuttavia comportato un automatico ed

altrettanto rilevante incremento dell'estensione dell'area fabbricabile della

particella. Anzitutto l'entità della superficie interessata esigeva una

decisione dell'autorità pianificatoria in punto al suo azzonamento (ed eventualmente, in casu, anche a quello dei

fondi vicini). Inoltre - per i motivi che verranno spiegati in seguito - non

erano stati verificati i requisiti ambientali fissati dal diritto federale per poter

attribuire senz'altro alla zona fabbricabile questo territorio, esposto a

notevole inquinamento fonico. Va poi rilevato che, con decisione dell'11

settembre 2009, la Sezione forestale ha accertato il limite del bosco che

avrebbe potuto confinare con la zona edificabile proposta attraverso la revisione

del piano regolatore a tenore dell'art. 10 cpv. 2 della legge federale sulle

foreste del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0); in questa procedura è stato

confermato il limite del bosco sul mapp. 281 fissato mediante decisione governativa

del 13 ottobre 1998, mentre che non è stata rilevata foresta né sul mapp. 349

né sul mapp. 351.

Il piano

regolatore previgente non assegnava alla zona edificabile neppure i piccoli

mapp. 283 e 284, tra di essi confinanti e già costruiti, ubicati proprio a

ridosso della ferrovia e circondati dalla superficie boschiva posta sui mapp.

281, 349 e 351. Queste due particelle erano state genericamente poste fuori del

territorio edificabile.

Il settore interessato è frattanto stato

completamente edificato, se si escludono i citati mapp. 351, 281 e 349. Ritenuto

che il previgente piano regolatore non era decaduto (cfr. consid. 3.), non vi è

motivo per non riconfermare nell'area fabbricabile anche questa porzione di

territorio, urbanizzata e facente parte di un territorio ampiamente edificato

giusta l'art. 15 lett. a LPT; tanto più che, anche in questo caso, nell'ipotesi

contraria si verrebbe a creare un'isola agricola in mezzo alla zona fabbricabile.

La circostanza, ritenuta dal Governo, secondo cui

il comparto sia esposto ad inquinamento fonico non è decisiva. Valgono, a questo

riguardo, gli stessi motivi sviluppati in merito all'azzonamento della località

Vignascia nella frazione di Gerra. Intanto, questo dato era già noto al momento

del primo inserimento di questo settore nella zona edificabile. L'edificabilità

del territorio comunale adiacente alla ferrovia sancito dal previgente piano

regolatore ha inoltre comportato l'obbligo di risanamento della linea

ferroviaria (altrimenti non dato; cfr. art. 13 cpv. 4 lett. a OIF), che è

appena stato attuato dalle FFS mediante la posa, in primis, di pareti

antirumore sulla base dei piani approvati dall'ufficio federale dei trasporti

con decisioni separate per ciascuna frazione del comune del 23 giugno 2010.

Questa procedura ha, tra l'altro, permesso di definire gli edifici autorizzati

prima del 1° gennaio 1985, per le cui misure di isolamento fonico la

Confederazione è tenuta a partecipare ai costi, in tutto o in parte, a seguito

delle facilitazioni accordate (cfr. art. 10 LRFF). Tra di essi figurano in

pratica tutti gli edifici adibiti a residenza e posti nella parte bassa della

zona RSI di Mussana, ove le FFS hanno eseguito una parete antirumore solo nella

parte più a nord-est. Il risanamento dell'asse ferroviario (ancorché eseguito

nei termini appena citati per quanto concerne il settore in discussione) rende

pertanto ancor meno difendibile la decisione del Governo di rimettere in discussione

l'assegnazione alla zona edificabile dei terreni adiacenti allo stesso. La procedura

federale ha del resto messo in evidenza che un superamento dei valori limite di

immissione, determinanti non solo per la costruzione di nuovi edifici (art. 22 legge

federale sulla protezione dell'ambiente, del 7 ottobre 1983, LPAmb, RS 814.01)

ma anche per il risanamento (cfr. art. 13 cpv. 2 lett. b OIF; art. 19 cpv. 1

ordinanza concernente il risanamento fonico delle ferrovie del 14 novembre 2001;

ORFF; RS 742.144.1), si avvera sostanzialmente solo per i terreni ubicati nella

parte bassa del settore, ossia quelli più prossimi alla ferrovia; il risanamento

ha quindi interessato esclusivamente questi ultimi.

12.4. In concreto, di conseguenza, le porzioni

superiori dei mapp. 281 e 349 possono di principio rimanere assegnate alla zona

fabbricabile, come ha proposto il Consorzio. Diversa sorte tocca invece alla

parte inferiore di queste particelle e del mapp. 351, che era attribuita dal

previgente piano regolatore all'area forestale, ancorché riportata nei piani a

titolo indicativo, e che è stata parzialmente (mapp. 281) o definitivamente (mapp.

349 e 351) cancellata attraverso gli accertamenti di cui si è detto sopra. Il

nuovo piano rappresenta in effetti il primo inserimento di queste superfici nella

zona edificabile; donde la necessità di ossequiare l'art. 24 cpv. 1 LPAmb, giusta cui le

nuove zone per la costruzione di abitazioni o edifici destinati al soggiorno

prolungato di persone possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le

immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi

valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione

o costruzione. Nel caso in esame, dagli atti concernenti la procedura di

risanamento fonico della ferrovia trasmessi dall'autorità cantonale risulta che

questi terreni sono esposti ad un livello di rumore che supera non solo i valori

di pianificazione ma anche (e, di notte, abbondantemente) quelli di immissione,

mentre che il Consorzio non ha in alcun modo fissato, a livello di piano

regolatore, quei provvedimenti che permetterebbero di far rientrare il livello

di rumore cui questi sono esposti entro i valori di pianificazione; fissazione che

non può essere semplicemente rimandata perché, una volta che un fondo è entrato

a far parte della zona fabbricabile, nell'ambito della procedura di rilascio

della licenza edilizia l'autorità potrà esigere solo l'ossequio dei valori

limite di immissione del rumore (art. 22 LPAmb), nettamente superiori a quelli

di pianificazione. Stessa sorte tocca, per identici motivi, ai mapp. 283 e 284.

12.5.

Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere parzialmente

accolto. La decisione del Consiglio di Stato dev'essere annullata nella misura

in cui non approva una parte della zona residenziale semi-intensiva

lungo la linea ferroviaria a Mussana, nella frazione di San Nazzaro. La

riconferma, legittima, di una porzione di queste superfici in zona fabbricabile

necessita tuttavia di una sua precisa delimitazione cartografica; l'eventuale inserimento

completo di queste aree in zona edificabile presuppone invece la dimostrazione

dell'ossequio dell'art. 24 cpv. 1 LPAmb per i territori che non erano già

assegnati alla zona fabbricabile in vigenza del piano regolatore approvato il

12 luglio 1985. Per questo motivo il Tribunale non può definire direttamente l'entità

precisa dell'area fabbricabile che potrà essere approvata. Gli atti devono dunque

essere retrocessi al municipio del comune del Gambarogno affinché formuli all'attenzione del Legislativo

una nuova proposta di azzonamento del

settore in discussione, tenendo conto delle considerazioni appena svolte.

13. Non

approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche

in località Pianca, nella frazione di Piazzogna (ricorso, pag. 34, lett. i)

13.1. Il

Governo ha disatteso anche l'assegnazione alla zona edificabile del mapp. 589 a Piazzogna, a causa della presenza di un corso d'acqua e del sentiero tra questo fondo ed il

mapp. 586, oltre che a causa della

contenibilità del piano regolatore. Ha quindi attribuito d'ufficio il

terreno interessato alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 57, allegato

47).

13.2. Il comune censura questo diniego, che poggia

- a suo dire - su motivi non comprensibili. Afferma la necessità di

confermare l'attribuzione alla zona edificabile di questa particella, già

sancita dal previgente piano regolatore.

13.3. Il mapp. 589 è posto sopra il nucleo di Piazzogna.

Raggiungibile solo a piedi, di sagoma allungata, esso ha un'estensione importante

(2'825 mq). Il Consorzio ha riproposto l'inserimento nella zona edificabile

della parte bassa di questa particella (circa 400 mq), che presenta una forma

triangolare, con la base rivolta verso la montagna. Questa porzione del fondo,

che sola qui interessa, è separata dal mapp. 590 da un corso d'acqua. Sul lato

opposto, essa è divisa dal mapp. 586 da un sentiero (mapp. 587), che interseca

il riale proprio in corrispondenza del vertice inferiore del mappale. Un'edificazione

dovrebbe di conseguenza rispettare una distanza sia dal corso d'acqua (di

regola di 3 m dal limite dell'ambito di protezione giusta l'art. 4 cpv. 2 NAPR)

sia dal sentiero (di 3 m giusta l'art. 55 cpv. 3 NAPR proposto dal Consorzio,

ora art. 50 cpv. 3 NAPR dopo il riordino delle norme a seguito dell'approvazione

del piano). La possibilità di erigere degli edifici sulla porzione inferiore della

particella è pertanto limitata da queste restrizioni; meno certo è però che un'edificazione

risulti del tutto impedita a causa delle stesse, come ha ritenuto il Consiglio

di Stato. Un approfondimento di questo argomento non appare tuttavia indispensabile

ai fini del giudizio. L'edificabilità del settore interessato è, difatti, ben

più pesantemente condizionata dalla presenza della foresta, i cui limiti sono

stati accertati in vista della revisione del piano regolatore dalla Sezione

forestale, a tenore dell'art. 10 cpv. 2 LFo. I margini vincolanti del bosco

sono indi stati riportati anche nelle rappresentazioni grafiche del piano

regolatore. Ora, dalla consultazione dei relativi piani risulta, da un canto, che

il bosco si insinua sul fondo, lungo il lato ovest, parallelamente al corso d'acqua;

d'altro canto, esso è inoltre presente fin sul sedime del sentiero al mapp. 587.

La distanza massima tra i due opposti margini della foresta così accertati - e

che delimitano l'area proposta come edificabile al mapp. 589 - è di circa 20 m; questa distanza diminuisce man mano che il terreno scende verso il basso per raggiungere il

vertice del triangolo, dove riale e sentiero si incrociano. Com'è noto, edifici

ed impianti devono rispettare una distanza di almeno 10 m dal bosco; solo in casi eccezionali e con il consenso dell'autorità cantonale il municipio può

concedere deroghe sino a 6 m dal bosco (art. 6 cpv. 2 e 3 legge cantonale sulle

foreste del 21 aprile 1998, LCFo; RL 8.4.1.1; art. 7 lett. f NAPR). Di

conseguenza, in linea di principio, sulla porzione della particella che il

Consorzio ha proposto di assegnare alla zona fabbricabile non può essere eretta

alcuna costruzione. Questa porzione non può, di conseguenza, essere considerata

idonea all'edificazione a tenore dell'art. 15 LPT (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 18, pag. 347, con

rinvii). La possibilità di edificare facendo capo al regime straordinario della

deroga non permette di mutare questa conclusione; semmai, nell'ottica di una

chiara separazione della zona edificabile da quella inedificabile, essa avvalora

l'assegnazione del terreno a quest'ultima zona, dove - fatto salvo il caso di

costruzioni agricole - l'edificazione costituisce proprio l'eccezione.

13.4. Dalle

motivazioni del giudizio risulta che il Consiglio di Stato non ha condiviso

nemmeno l'edificabilità del mapp. 588, confinante

con il mapp. 589, anche se questo fondo non è incluso nella delimitazione

della superficie non approvata indicata nell'allegato grafico n. 47. Ora, val

la pena di puntualizzare che il mapp. 588 non è già stato proposto nella zona

fabbricabile dal Consorzio, per cui il suo statuto pianificatorio non è stato

modificato dalla risoluzione governativa impugnata; quest'ultima si appalesa

pertanto inesatta, nella misura in cui estende la non approvazione della zona

fabbricabile alla citata particella.

13.5. Il ricorso

deve'essere dunque respinto, a questo riguardo, già per le considerazioni che

precedono.

14. Non

approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche

in località Munga, nella frazione di Piazzogna (ricorso, pag. 36, lett. j)

14.1. Il

Governo non ha nemmeno approvato un ampliamento della zona fabbricabile nella

località Munga, a Piazzogna. Esso ha considerato che i terreni interessati, edificati

in misura puntuale, erano separati dalla zona edificabile da una strada comunale

(sentiero Buetti) e da un corso d'acqua. Richiamata anche in questo caso l'alta

contenibilità del piano regolatore, esso ha attribuito d'ufficio questo comparto

alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 57, allegato 48).

14.2. Il comune, oltre a rimettere in discussione

il dimensionamento delle aree edificabili imposto dal Governo, osserva che

il settore è urbanizzato, molto interessante per esposizione al sole e che non

è ideale per una coltivazione agricola, in quanto presenta una certa pendenza.

14.3. Il

sopralluogo ha confermato quanto affermato dal Consiglio di Stato. Il comparto

in rassegna, che interessa cinque fondi (mapp. 303, 304, 305, 306 e 875), si

presenta allo stato naturale, sostanzialmente prativo, con piante e filari di

vigna. Esso è separato dalla residua area fabbricabile da una strada pedonale (sentiero

Buetti), a monte, e, sul fianco, da un corso d'acqua. Questi fondi rappresentano

l'inizio di un ampio settore verde assegnato alla zona agricola, che si estende

sotto ed a lato degli stessi, in direzione di Prügnaga. Sul mapp. 875 sorge un'abitazione,

che ha accesso diretto sul sentiero Buetti.

Sul mapp. 305 insiste invece un fabbricato agricolo. Ritenuto che, come si è

già avuto modo di spiegare, un ampliamento della zona edificabile del comune non

appare necessario (art. 15 lett. b LPT; consid. 3.) e che non si è in

presenza di un territorio già ampiamente edificato (art. 15 lett. a LPT), la

decisione del Governo non presta il fianco a critica. Va poi rilevato che i terreni

in oggetto, ad esclusione del mapp. 875, possiedono anche un'idoneità alla coltivazione

agricola, malgrado presentino una certa pendenza; in effetti, l'apposita carta

tenuta dalla sezione dell'agricoltura assegna loro un'idoneità quantomeno allo

sfalcio. La circostanza che i terreni siano urbanizzati e godano di una buona

insolazione non permette di mutare questo risultato (cfr. per quanto concerne l'urbanizzazione

al consid. 6.4.).

14.4. La

domanda del comune va pertanto disattesa.

15. Non

approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche

in località Campeasc, nella frazione di Vira Gambarogno (ricorso, pag. 38,

lett. k)

15.1. Il

Governo non ha condiviso l'edificabilità conferita dal nuovo piano al mapp.

1281 di Vira Gambarogno, ubicato in località Campeasc: un fondo inedificato che

- stando al Consiglio di Stato - costituiva la continuazione dell'adiacente

zona agricola, cui era assegnato dal previgente piano regolatore. Esso ha

quindi retrocesso il fondo in quest'ultima zona (cfr. ris. impugnata, pag. 58,

allegato 49).

15.2. L'insorgente

censura anche questo provvedimento. Le previsione

di sviluppo del comune richiedono che anche questo fondo venga inserito

nella zona edificabile, atteso come lo fosse già in precedenza.

15.3. In

effetti, nella seduta del 12 dicembre 1989 il Gran Consiglio aveva accolto

parzialmente il ricorso dell'allora proprietario dei mapp. 1218 e 1227, che

chiedeva l'inserimento degli stessi nella zona residenziale R2, facendo ordine

al Consorzio di elaborare una variante che includesse in questa zona la parte

del mapp. 1281 situata all'interno della curva formata dalla strada privata che

lo delimita, fino al margine della zona forestale (cfr. RVGC, sessione

ordinaria autunnale 1989, 179 segg., 313, 469 seg.). E questo per il motivo che

questo fondo, urbanizzato, era in pratica il solo, insieme al confinante (ma

più periferico) mapp. 1227, a non essere stato assegnato alla zona fabbricabile

di tutto il comprensorio a valle della strada di collegamento (strada da

Piazzögna; cfr. ibidem). Il Consorzio ha indi allestito una rappresentazione

grafica del relativo perimetro, che il Governo ha approvato il 25 febbraio 1991

(cfr. allegato 2 al ricorso del comune). Si deve quindi ritenere che il mapp.

1218 fosse assegnato dal piano regolatore previgente alla zona fabbricabile,

come conferma ulteriormente la copia delle rappresentazioni grafiche di questo

strumento trasmesse al Tribunale dal Dipartimento. Trattandosi di un fondo urbanizzato,

facente parte di un settore edificabile ed oramai completamente edificato (l'unico

fondo rimasto libero è proprio il mapp. 1218), delimitato e separato dalla zona

agricola dalla strada coattiva pavimentata al mapp. 1226, che lo cinge, dev'essere

anch'esso mantenuto nella zona fabbricabile. In casu il giudizio governativo,

fondato su premesse errate e che comunque - e questo è decisivo - risulta

viziato anche nel risultato, va pertanto censurato.

15.4. Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. La zona

residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche in località Campeasc, nella frazione di Vira Gambarogno, dev'essere essere approvata come proposta dal Consorzio e comprendere, di conseguenza, il mapp. 1218.

16. Non

approvazione della zona residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a

Corognola, nella frazione di Vira Gambarogno (ricorso, pag. 40, lett. l)

16.1. Il

Consiglio di Stato non ha inoltre approvato una porzione della zona residenziale

semi-intensiva (RSI), formata da tre particelle (mapp. 88, 89 e 116), ubicata

appena sopra la ferrovia nella frazione di Vira Gambarogno, in località Corognola.

Analogamente a quanto esso aveva considerato per la località Vignascia a Gerra

(cfr. consid. 10.) e Mussana a San Nazzaro (consid 12), oltre alla

contenibilità eccessiva del piano, esso ha rilevato che il settore è poco

edificato e che è esposto a rilevante inquinamento

fonico. Anche per queste superfici, il Governo ha ritornato gli atti al comune allo

scopo "di proporre la destinazione d'uso più idonea con eventuali

misure di carattere fonico" (cfr. ris. impugnata, pag. 58, allegato

50).

16.2. Il comune

contesta anche questa decisione, appellandosi agli

stessi motivi evocati per confortare l'edificabilità della località

Vignascia a Gerra e quella di Mussana a San Nazzaro.

16.3. La

zona RSI prevista appena sopra la ferrovia ad est del nucleo di Corognola, a

Vira Gambarogno, è composta da oltre una trentina di fondi.

Questo

settore era assegnato alla zona residenziale R2 dal piano regolatore approvato con risoluzione governativa 12 luglio

1985. Esso è frattanto stato interamente costruito, se si escludono due fondi,

i mapp. 88 e 116 che - separati dal mapp. 89 (costruito) - sono ubicati a

ridosso dell'asse ferroviario. Ritenuto che il previgente piano regolatore non

era decaduto (cfr. consid. 3.), non vi è motivo per non riconfermare nell'area

fabbricabile anche queste tre particelle, facenti parte di un territorio

ampiamente edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT; tanto più che, anche in questo

caso, nell'ipotesi contraria si verrebbe a creare un'isola agricola in mezzo

alla zona fabbricabile.

La

circostanza, ritenuta dal Governo, secondo cui il comparto sia esposto ad inquinamento

fonico non è decisiva. Valgono, a questo riguardo, in generale, gli stessi

motivi sviluppati in merito all'azzonamento

della località Vignascia nella frazione di Gerra e di Mussana a San

Nazzaro. Anche per Corognola la procedura di risanamento

ha permesso di definire gli edifici autorizzati prima del 1° gennaio 1985, per

le cui misure di isolamento fonico la Confederazione è tenuta a

partecipare ai costi, in tutto o in parte, a seguito delle facilitazioni accordate

(cfr. art. 10 LRFF). Tra di essi figura l'edificio adibito a residenza al mapp.

89, in quanto le FFS non hanno eseguito pareti antirumore sul lato a monte di

questo comparto.

Di

conseguenza, nulla osta alla riconferma nella zona fabbricabile dei mapp. 88,

89, e 116, come ha proposto il Consorzio.

16.4.

Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere accolto.

La decisione del Consiglio di Stato dev'essere annullata nella misura in cui non approva una parte della zona residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a Corognola, nella frazione di Vira

Gambarogno; più precisamente quella concernente i mapp. 88, 89 e 116. Queste

particelle vanno riconfermate in zona fabbricabile, come da proposta del

Consorzio.

17. Non

approvazione della zona alberghiera in località Pianasso, nella frazione di Vira

Gambarogno (ricorso, pag. 42, lett. m)

17.1. Il

Governo ha negato la sua sanzione anche alla zona alberghiera predisposta dal

Consorzio a Pianasso, sopra la frazione di Vira Gambarogno, in quanto si tratterebbe

di una microzona edificabile isolata, poco edificata e non urbanizzata per quanto

concerne lo smaltimento delle acque. Ha quindi attributo quest'area, cinta dal

bosco e dalla zona agricola, a quest'ultima funzione (cfr. ris. impugnata, pag.

58, allegato 51).

17.2. Il comune sottolinea che il comparto, situato

a circa 500 m.s.m. e di cui è previsto l'allacciamento alla fognatura, si presta

assi bene per la funzione prescelta, perché permette di valorizzare alcuni edifici

di una certa taglia eretti in loco che servivano per un'attività produttiva nel

settore alimentare.

17.3. Il

settore interessato ingloba 8 particelle: mapp. 803, 1391, 1252, 1253, 1254,

1255, 1256 interamente, mapp. 692 - omesso nelle risoluzione impugnata - parzialmente.

Questo comprensorio, di una superficie complessiva attorno ai 18'500/19'000 mq,

era assegnato dal previgente piano regolatore alla zona di risanamento, che

rinviava all'art. 24 LPT (art. 64 cpv. 1 vNAPR) ed imponeva altresì l'allacciamento

alla rete delle canalizzazioni degli edifici inseriti nella stessa (art. 64

cpv. 2 vNAPR). Per quanto concerne il settore in esame quest'allacciamento è

pure previsto dal progetto generale delle canalizzazioni del già comune di Vira

Gambarogno (cfr. doc. 8 allegato al ricorso). Tenuto conto delle superfici interessate, non è per nulla certo che la

proposta del consorzio importi la creazione di una microzona edificabile, di

principio illegale, come ha ritenuto il Governo; è invece certo che, diversamente

da quanto ritenuto da quest'ultimo, il comune ha predisposto anche l'urbanizzazione

di questo comparto. Ma anche prescindendo da queste riflessioni, va rilevato

che la zona alberghiera in rassegna costituisce una nuova zona edificabile,

oltretutto di dimensioni tutt'altro che trascurabili, in un comune dove le zone

fabbricabili sono già più che sufficientemente dimensionate (cfr. consid. 4.),

per cui non può essere approvata.

17.4. Invero,

il tentativo messo in campo dal Consorzio per spuntare l'inserimento nella zona

edificabile di questo settore, in ottima posizione, ben servito dalla strada e

sui cui insistono già alcune costruzioni (uno

stabilimento di produzione di generi alimentari, ora usato come centro

di spedizione degli stessi, tre residenze, un magazzino ecc.), appare a prima

vista interessante, se non addirittura seducente. Tuttavia, la proposta vincola

di fatto il settore ad una funzione completamente differente da quella cui sono

destinati oggi gli edifici, appartenenti oltretutto a svariati proprietari, per

cui precluderà in principio la possibilità di eseguire degli interventi edilizi

eccedenti la manutenzione sugli stabili esistenti

in attesa che il comparto possa essere interamente consacrato ad una nuova e

molto specifica funzione, il cui avvento

appare tuttavia molto incerto e le cui necessità concrete di sfruttamento

del territorio non sono note. Con il rischio che il comune, in assenza di

interesse alla creazione di una struttura alberghiera in loco oppure nell'eventualità

in cui questa non fosse realizzabile nei

termini fissati dalla normativa prevista oppure ancora semplicemente perché uno

tra i vari proprietari non intende vendere il suo fondo (ma anche a prescindere

da questi fatti!), adibisca in un secondo tempo il settore, oramai inserito

nella zona fabbricabile, alla funzione residenziale mediante una variante di

piano regolatore.

D'altra parte, se si presentasse l'occasione di

insediare una struttura alberghiera

in loco, il comune potrebbe far capo - a quel momento - alla possibilità

di istituire una zona edificabile appositamente

finalizzata a quello scopo. In effetti, la giurisprudenza permette di creare una zona edificabile (o

speciale) per realizzare un progetto edilizio concreto, purché il provvedimento

pianificatorio soddisfi i principi e gli scopi della legislazione federale

sulla pianificazione del territorio. In questo caso, non si è in presenza di un'elusione

degli art. 24 segg. LPT, che permettono il rilascio di permessi di costruzione

fuori dalle zone edificabili, per edifici non conformi alla funzione per la

zona di utilizzazione in cui sono posti, solo a titolo eccezionale. Un'elusione

di queste disposizioni è data solo quando tramite il provvedimento pianificatorio

viene creata una piccola zona edificabile illegittima oppure quando esso poggia

su di una ponderazione degli interessi oggettivamente

insostenibile (cfr. in dettaglio STA 90.2010.45 del 2 gennaio 2012 consid. 4.3.,

con rinvio a DTF 124 II 391 consid.

3a, 395; sentenza del Tribunale federale 1C_13/2012 e 1C_25/2012 del 24

maggio 2012 consid. 3.1, con rinvii a varie

fattispecie precedentemente affrontate dalla Corte federale su questo tema;

inoltre Waldmann/Hänni, op.

cit., ad art. 2 n. 30). Nella fattispecie, tuttavia, in assenza di una

effettiva proposta di realizzazione di un complesso

alberghiero, la legittimità della proposta del Consorzio di adibire genericamente

il settore di Pianasso alla zona alberghiera non può essere verificata.

17.5. Su questo oggetto il

gravame dev'essere dunque disatteso.

18. Non

approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche

sopra il nucleo di Corognola, nella frazione di Vira Gambarogno (ricorso,

pag. 45, lett. n)

18.1. Il

Governo non ha approvato una parte della zona residenziale

con prescrizioni paesaggistiche ubicata sopra il nucleo di Corognola.

Esso ha ritenuto che questo comparto, puntualmente edificato ed accessibile

solo pedonalmente, rivesta una importante funzione paesaggistica, quale area di

stacco verso il comparto edificato collinare. Il Governo ha indi rinviato gli

atti al comune per "proporre eventuali misure pianificatorie che consentano

di organizzare l'edificabilità dei fondi mantenendo libero il versante"

(cfr. ris. impugnata, pag. 59, allegato 52).

18.2. Il comune

si aggrava contro questa motivazione, adducendo che il settore, già edificabile,

è oramai edificato; ricorda anche di avere anche predisposto un posteggio

pubblico (P2) poco distante, per permettere lo stazionamento dei veicoli.

18.3. Il

comparto non approvato comprende 6 fondi, alcuni interamente altri solo in

parte, per complessivi mq 7'000/7'500 circa, secondo una stima molto approssimativa.

Il settore è delimitato, a valle, dalla strada che conduce al nucleo di

Corognola, a monte da una strada di servizio (stráda dal Grópp); è pure interessato,

nella sua parte inferiore, da un percorso pedonale (sentée di Munt). Su tre

fondi sorgono delle abitazioni (mapp. 2, 4, e 68); su di un quarto (mapp. 64,

frattanto frazionato in due mappali) sono in fase di realizzazione due nuovi

edifici. Su di una particella insistono delle costruzioni rustiche (mapp. 67),

mentre che un solo fondo è inedificato: il mapp. 1353, che tuttavia appartiene alla

proprietaria del confinante mapp. 2. Questo settore era assegnato dal

previgente piano regolatore alla zona residenziale R2. Non vi è motivo per non

riconfermarlo in zona fabbricabile. Da un lato, esso è oramai compromesso dall'edificazione

ed urbanizzato per quanto di competenza dell'ente pubblico. La nuova normativa,

più restrittiva, applicabile allo stesso permette inoltre di tener conto del

suo valore paesaggistico. Va d'altra parte rilevato che la richiesta formulata

dal Consiglio di Stato al comune di proporre una regolamentazione che consenta

di organizzare l'edificabilità dei fondi mantenendo nello stesso tempo il

versante libero da costruzioni appare di problematica attuazione nel caso di specie.

18.4. Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. La zona residenziale

estensiva con prescrizioni paesaggistiche a monte

del nucleo di Corognola,

nella frazione di Vira Gambarogno, dev'essere

essere approvata come proposta dal Consorzio.

19. Non

approvazione della zona residenziale semi-intensiva in località Pianone, nella

frazione di Magadino (ricorso, pag. 47, lett. o)

19.1. Il

Consiglio di Stato non ha inoltre approvato una porzione della zona residenziale

semi-intensiva (RSI) ubicata a Magadino, in località

Pianone. Oltre alla contenibilità eccessiva del piano, esso ha rilevato che il settore

è scosceso e ricoperto di vegetazione nella parte inferiore, per cui ha

ridotto la superficie dell'area fabbricabile in questa porzione del comparto,

interessante i mapp. 1831 e 1797 (ris. impugnata, pag. 60, allegato 53).

19.2. Il comune

contesta questa decisione. Riconferma la bontà delle previsioni di sviluppo

edilizio alla base della delimitazione delle

zone edificabili. Ritiene inoltre che la soluzione proposta dal Consorzio,

consistente nella fissazione di una linea di arretramento delle

costruzioni sui due fondi citati, sia preferibile, poiché tiene in debito conto

sia gli interessi pubblici che quelli dei proprietari. Il Governo ha invece limitato

senza motivo l'edificabilità dei mappali.

19.3. La

zona RSI in oggetto è costituita da superfici appartenenti a quattro fondi

(mapp. 940, 1600, 1831 e 1797) posti nella zona collinare. Nel piano regolatore

approvato con risoluzione governativa 12 luglio 1985 questo settore formava un'isola

edificabile completamente circondata dal bosco che, a quel tempo, veniva riportato nelle rappresentazioni grafiche

del piano regolatore a titolo

indicativo. Con risoluzione 31 marzo 1999 (n. 1482) il Consiglio di

Stato ha formalmente accertato l'estensione della foresta ai mapp. 1797 e 1831,

riducendo in misura rilevante l'area boschiva sugli stessi. Analogamente a

quanto è già stato spiegato per la località Mussana a San Nazzaro (cfr. consid.

12.), questo accertamento non ha tuttavia comportato un automatico ed

altrettanto rilevante incremento dell'estensione dell'area fabbricabile delle

due particelle. L'entità della superficie interessata esigeva difatti una

decisione dell'autorità pianificatoria in punto al suo azzonamento. Va poi

rilevato che, con decisione dell'11 settembre 2009, la Sezione forestale ha

accertato il limite del bosco che avrebbe potuto confinare con la zona

edificabile proposta attraverso la revisione

del piano regolatore a tenore dell'art. 10 cpv. 2 LFo; in questa procedura è

stato sostanzialmente confermato il limite del bosco suddetto.

Il settore interessato è frattanto stato

completamente edificato per quanto concerne i mapp. 940 e 1600, che qui

non interessano. Nell'ambito della revisione, il Consorzio ha voluto assegnare

alla zona edificabile le porzioni non boschive dei mapp. 1831 e 1797, fondi fino

ad oggi completamente inedificati. Sugli stessi il Consorzio ha tuttavia tracciato una linea di arretramento delle costruzioni (rispetto alla sottostante strada

comunale) molto incisiva, la quale contiene gli edifici entro una profondità di

circa 18/20 m dal confine con il sovrastante mapp. 940. Il Governo ha

invece fatto coincidere il limite della zona edificabile di queste particelle

con la menzionata linea di arretramento.

19.4. Il

Tribunale condivide il giudizio governativo. Intanto non sussistono motivi per

estendere il perimetro delle zone edificabili rispetto al previgente piano

regolatore. Il Tribunale rinvia, ancora una

volta, agli argomenti svolti al consid. 4. che precede per quanto

concerne la prognosi circa il fabbisogno di terreni edificabili (art. 15 lett.

b LPT). Non si è inoltre in presenza, nel caso di specie, di un territorio già

edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza

(art. 15 lett. a LPT). Le superfici che il ricorrente vorrebbe

aggregare ex novo alla zona fabbricabile risultano, inoltre, nel complesso, di

una certa importanza. D'altra parte, secondo la giurisprudenza, anche le

particelle di modeste proporzioni

contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non

possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236

seg.; sentenza del Tribunale federale 1A.160/2006 del 31 maggio

2007 consid. 4.4).

Ora, il

censurato provvedimento del Consiglio di Stato ha, come effetto, di contenere il

perimetro della zona edificabile sul mapp. 1831 entro i limiti quantitativi fissati

dal previgente piano regolatore. Esso modifica inoltre leggermente la sagoma di

quest'area, per renderla più regolare e, pertanto, più facilmente sfruttabile a

fini edilizi. Per quanto concerne invece il mapp. 1797, la sua assegnazione parziale alla zona fabbricabile, pur

approvata dal Governo, rappresenta un vero e proprio ampliamento della

zona edificabile rispetto al piano regolatore previgente, il quale - nella migliore

delle ipotesi - inseriva la particella solo in minima parte nella zona

fabbricabile.

Già per

questi motivi l'impugnativa del comune, volta a conseguire un ampliamento della

zona fabbricabile rispetto al piano regolatore previgente ancora maggiore di

quello già concesso dal Consiglio di Stato, dev'essere disattesa.

19.5. Su

questo oggetto il gravame dev'essere dunque integralmente respinto.

20. Non

approvazione della zona residenziale semi-intensiva lungo via al Trodo, nel

quartiere di Quartino, frazione di Magadino (ricorso, pag. 49, lett. p)

20.1. Il Governo non ha condiviso la zona residenziale

semi-intensiva (RSI) predisposta dal Consorzio lungo via al Trodo, nella

località Monda, a Quartino, e riguardante i mapp. 217 e 218,

parzialmente, e il mapp. 516, integralmente. Esso ha assegnato le relative

superfici alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 60, allegato 54).

20.2. Il comune

contesta questa modifica del piano regolatore e postula la conferma dell'assegnazione dei fondi in discussione

alla zona RSI per una profondità di 20 m rispetto al ciglio di via al Trodo, così come deciso dal Consorzio.

20.3. La risoluzione

governativa è stata impugnata dinanzi al Tribunale

anche dai proprietari dei mapp. 217 e 218. I ricorsi di questi ultimi

costituiscono rispettivamente gli incarti n. 90.2011.47 e 90.2011.87. I

proprietari censurano non solo quanto disposto dal Governo, ma anche la

proposta del Consorzio, che reputano insufficiente e che avevano già combattuto

in prima istanza; essi chiedono per i loro

fondi il mantenimento dell'estensione della zona fabbricabile fissata

dal piano regolatore previgente, che assegnava gli stessi alla zona

residenziale R2, per una profondità di 60 m, lungo un tratto di circa 200 m di via al Trodo (a partire dalla strada cantonale) e alla zona del nucleo di

villaggio (NV4), per una profondità di circa 100 m, per il tratto rimanente.

20.4. Per

procedere, mediante un unico giudizio, all'evasione dei tre ricorsi concernenti la pianificazione di questo settore, per la quale

si prospettano tre differenti scenari, il gravame del comune è stato congiunto con

quello dei proprietari dei mapp. 217 e 218 in applicazione dell'art. 51 LPamm. Esso viene, di conseguenza, disgiunto - su quest'oggetto - dalla presente procedura.

21. Non

approvazione della zona residenziale semi-intensiva nella località

Cugnoli-Balzago, nel quartiere di Cadepezzo, frazione di Magadino (ricorso,

pag. 50, lett. q)

21.1. Il Governo ha in seguito negato la sua

approvazione alla zona residenziale semi-intensiva (RSI) predisposta

nelle località Cugnoli e Balzago a Magadino.

E questo, ancora una volta, a seguito dell'alta contenibilità del piano regolatore,

accompagnata dalla constatazione che, sotto l'aspetto ambientale, il Consorzio non aveva dimostrato il rispetto dei valori di

pianificazione nei territori interessati, confinanti con la ferrovia. Il

Consiglio di Stato ha quindi inserito le relative superfici nella zona agricola

(cfr. ris. impugnata, pag. 60, allegato 55).

21.2. Il

comune censura la disapprovazione di questa zona. In generale esso contesta i

calcoli circa la contenibilità del piano regolatore. Mette in evidenza l'interesse

di poter disporre di questi terreni per promuovere l'insediamento di residenze

primarie. Rammenta infine che il risanamento della ferrovia, appena concluso,

ha comportato la realizzazione di una parete anti-rumore proprio nel settore

interessato.

21.3. L'ampliamento in oggetto concerne un

territorio pianeggiante molto esteso (superiore a 30'000 mq), compreso

tra la linea ferroviaria e la strada cantonale (via Monte Ceneri), sul quale

sorgono una manciata di edifici.

Com'è già stato più volte ricordato, l'estensione

delle zone edificabili definite attraverso il piano regolatore previgente,

approvato dal Governo il 12 luglio 1985 (n. 4004), è già più che sufficiente

per soddisfare il fabbisogno presumibile di terreni fabbricabili nel comune per i prossimi 15 anni (cfr. su questo

argomento, diffusamente, il consid. 4. che precede). Non è pertanto lecito ampliarle

(art. 15 lett. b LPT). Com'è pure già stato spiegato, l'incentivo della

residenza primaria - la frazione in oggetto essendo effettivamente poco

attrattiva per le residenze secondarie - non può prescindere dal rispetto delle

disposizioni della LPT concernenti il dimensionamento delle aree edificabili. L'obiettivo

divisato dal comune può del resto essere comunque sia perseguito senza dover

ampliare le zone fabbricabili grazie all'entrata in vigore della normativa

federale sulle abitazioni secondarie (cfr. consid. 4.4. e 4.6. che precedono).

D'altro canto, il settore in

discussione, di dimensioni importanti, non può nemmeno essere annoverato di tutta

evidenza tra i terreni già edificati in larga misura giusta l'art. 15 lett. a

LPT.

Poiché il comparto non adempie ai requisiti minimi di cui all'art.

15 LPT, la decisione del Governo di non approvare la proposta del Consorzio di

renderlo edificabile va tutelata. Del pari va protetta

l'ulteriore decisione del Governo di assegnarlo alla zona agricola, intesa nel

suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione

in vigore dal 1° settembre 2000, ed illustrato sub 4.1. Va poi rilevato

che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura,

attribuisce alla maggior parte dei terreni interessati un'idoneità alla campicoltura.

Non solo quindi, in definitiva, i fondi in oggetto non adempiono

ai requisiti della zona fabbricabile, ma, al contrario, soddisfano quelli della

miglior zona agricola.

Il ricorso su quest'oggetto va dunque

respinto già per i motivi che precedono.

21.4. Il Governo ha comunque anche accennato

a problemi ambientali dei terreni in oggetto, in quanto prossimi alla ferrovia.

A ragione.

In

effetti, a prescindere dall'assenza dei requisiti di cui all'art. 15 lett. a e

b LPT, la situazione in cui versa una parte del settore in esame impone anche

la verifica, in primis, della sussistenza del requisito - sempre previsto

dall'art. 15 LPT - circa la sua idoneità ad essere assegnato alla zona edificabile.

In effetti, il comparto di Cugnoli e Balzago che il Consorzio ha proposto di

assegnare alla zona RSI è esposto ad un significativo inquinamento fonico

proveniente dall'adiacente ferrovia (a nord) e dalla strada cantonale (a sud). Aggravio

che mette in forse la possibilità di renderlo edificabile, salvo che nella

parte centrale. Da un canto, secondo le tabelle

allestite dalle FFS a seguito dell'approvazione dei piani di risanamento, il 23

giugno 2010, da parte dell'Ufficio federale dei trasporti, risulta infatti che,

malgrado la realizzazione in loco di una parete anti-rumore, gli edifici eretti

nella prima fascia edificabile a contatto con

la ferrovia nella località di Balzago sono esposti a un inquinamento fonico

che supera i valori di pianificazione, tranne che - di giorno - il pianterreno.

L'aggravio supera inoltre, di notte, i valori limite di immissione per i locali

al primo piano (cfr. in dettaglio il documento concernente le facilitazioni,

del 20 ottobre 2010, trasmesso dall'autorità cantonale al Tribunale, relativamente

ai mapp. 1696, 1699 e 1702). Sul versante opposto, in assenza di ripari fonici

la situazione è anche peggiore. Le rappresentazioni

grafiche adottate dal consiglio consortile individuano difatti, per le zone

edificabili ubicate a Cadepezzo, una striscia di territorio profonda 73 m rispetto all'asse della strada cantonale, dov'è stato rilevato un probabile superamento dei valori

limite di immissione previsti dalla legislazione ambientale (cfr. inoltre l'art.

17 cpv. 3 NAPR proposto dal Consorzio, art. 16 cpv. 3 NAPR a seguito del riordino delle NAPR conseguente all'approvazione del

piano regolatore). In fase di approvazione del piano regolatore il

Consiglio di Stato ha proceduto ad una verifica dei calcoli svolti dall'autorità

locale per il tramite dei suoi servizi specialistici, concludendo che questa

fascia doveva essere aumentata in misura significativa, in pratica raddoppiata (cfr.

ris. impugnata, pag. 73 segg. e le rappresentazioni grafiche allestite dall'ufficio

della pianificazione locale sulla base della risoluzione governativa).

A tenore del già ricordato art. 24 cpv. 1 LPAmb,

le nuove zone per la costruzione di abitazioni o edifici destinati al soggiorno

prolungato di persone possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le

immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi

valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione,

sistemazione o costruzione. Nel caso in esame, una parte importante dei terreni

interessati dall'ampliamento della zona fabbricabile nelle località di Cugnoli

e Balzago è esposta ad un livello di rumore che supera i valori di pianificazione.

Tuttavia, come ha rettamente considerato il Consiglio di Stato nel giudizio impugnato,

il Consorzio non ha in alcun modo fissato, a livello di piano regolatore, quei

provvedimenti che permetterebbero di far rientrare il livello di rumore concernente

questi terreni entro i valori di pianificazione. Ora, tale fissazione non può

essere semplicemente rimandata perché, com'è già stato detto (cfr. consid. 12.4.),

una volta che un fondo è entrato a far parte della zona fabbricabile, nell'ambito

della procedura di rilascio della licenza edilizia l'autorità potrà esigere

solo l'ossequio dei valori limite di immissione del rumore (art. 22 LPAmb),

nettamente superiori a quelli di pianificazione. Queste carenze depongono

ulteriormente a sfavore delle domande del ricorrente.

21.5. Su questo oggetto il

ricorso dev'essere integralmente respinto.

22. Non

approvazione della zona residenziale semi-intensiva lungo via Pedemonte nel quartiere

di Quartino, frazione di Magadino (ricorso, pag. 52,

lett. r)

22.1. Il

Governo non ha condiviso l'edificabilità conferita dal nuovo piano al mapp. 208 di Magadino, ubicato nel quartiere di

Quartino, lungo via Pedemonte: un fondo inedificato e sfruttato come vigneto che - stando al Consiglio di Stato - era

assegnato dal previgente piano regolatore alla zona agricola. Esso ha quindi

retrocesso il fondo in quest'ultima zona (cfr. ris. impugnata, pag. 61,

allegato 56).

22.2. L'insorgente

censura anche questo provvedimento. Le previsione

di sviluppo del comune richiedono che anche questo fondo venga inserito

nella zona edificabile, atteso come lo fosse già in precedenza.

22.3. In effetti, proprio in sede di evasione dei

ricorsi contro il primo piano regolatore, contestuale all'approvazione del piano

stesso, il Consiglio di Stato aveva accolto la richiesta del proprietario del

fondo in oggetto di inserirlo nella zona fabbricabile, trattandosi di un

semplice adeguamento tecnico della zona edificabile (cfr. risoluzione di

approvazione del piano regolatore 12 luglio

1985, n. 4004, pag. 39). Il Consorzio ha indi allestito una rappresentazione grafica del relativo perimetro,

che il Governo ha approvato il 25 febbraio 1991 (cfr. allegato 2 al ricorso del

comune). Il mapp. 208 era dunque assegnato dal piano regolatore previgente alla

zona fabbricabile, come conferma ulteriormente la copia delle rappresentazioni

grafiche di questo strumento trasmesse al Tribunale dal Dipartimento.

Trattandosi di un fondo urbanizzato, facente parte di un settore edificabile in

fase di progressivo sfruttamento, delimitato (verso est) e separato dalla zona

agricola da un corso d'acqua, dev'essere anch'esso mantenuto nella zona fabbricabile. Il giudizio governativo, fondato su

premesse errate, risulta inoltre viziato nel risultato: l'assegnazione a, suo

tempo, della particella alla zona fabbricabile, decretata dallo stesso Governo,

appariva infatti legittima, in quanto il fondo in disamina rappresentava - e

rappresenta a tutt'oggi - il tassello mancante

di una delimitazione coerente della zona edificabile rispetto a quella agricola. La decisione impugnata va

pertanto censurata.

22.4. Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. La zona residenziale semi-intensiva lungo via Pedemonte nel quartiere di Quartino, frazione di Magadino, dev'essere essere approvata

come proposta dal Consorzio e comprendere, di conseguenza, il mapp. 208.

23. Inserimento d'ufficio nelle

rappresentazioni grafiche della linea del demanio pubblico (lago Verbano) e

stralcio delle zone edificabili poste al di sotto di tale linea (ricorso,

pag. 54, lett. s)

23.1. Il Consiglio di

Stato ha tracciato nei piani delle zone e del paesaggio la linea del demanio

pubblico riferita al lago Verbano, escludendo da ogni possibile azzonamento

tutti i terreni posti ad una quota inferiore rispetto alla stessa ed espungendo

di conseguenza dalla zona edificabile di

piano regolatore quelli che il Consorzio intendeva assegnare a quest'ultima zona.

Ha modificato, nello stesso tempo, anche la normativa pertinente alla riva del

lago (24 NAPR proposto dal Consorzio, corrispondente all'art. 23 NAPR a

seguito del riordino delle norme conseguente all'approvazione), introducendo un nuovo capoverso 3 (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 70 seg.).

23.2. Il comune contesta

vivamente questo provvedimento, che incide in misura importante sia per quanto

concerne la definizione delle zone edificabili a lago sia per quanto concerne

la delimitazione delle proprietà private toccate. Mette inoltre in dubbio il

fondamento degli accertamenti esperiti dal Governo a questo scopo.

23.3. Fanno parte del

demanio pubblico del Cantone, tra l'altro, le acque pubbliche, come i laghi

(art. 1 lett. a legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; LDP; RL 9.4.1.1).

Le acque pubbliche comprendono l'alveo e le rive dei laghi e dei corsi d'acqua

(art. 4 cpv. 1 LDP). I laghi ed i corsi d'acqua si estendono sino al massimo

spostamento delle acque alle piene ordinarie e comprendono la fascia di terreno

priva di vegetazione permanente o soltanto con vegetazione acquatica (art. 4

cpv. 2 LDP). Ove siano sistemati o corretti

mediante opere conformi al diritto edilizio, essi sono delimitati da queste

ultime (art. 4 cpv. 3 1.a frase LDP). I limiti del demanio pubblico

stabiliti dal diritto federale e dalla LDP hanno la preminenza su quelli risultanti

dal registro fondiario (art. 6 cpv. 2 LDP).

Il limite delle rive

pubbliche del lago Verbano è fissato alla quota di 194.50 m.s.m. (art. 2 cpv.

1 regolamento sul demanio pubblico del 30 agosto 1994; RDP; RL 9.4.1.1).

Il limite può estendersi oltre tali quote quando la maggior estensione sia

comprovata da elementi di confine inequivocabili (art. 2 cpv. 2 RDP).

Per quanto concerne la demarcazione dei confini delle acque pubbliche, l'art.

3 RDP stabilisce quanto segue. Se il confine previsto nell'ambito di una

procedura di misurazione catastale eseguita secondo il diritto in vigore

prima del 1° dicembre 1952 differisce da quello stabilito all'art. 4 LDP, occorre

procedere con l'aggiornamento dei dati catastali; differenze di poco conto possono

essere trascurate (cpv. 1). Se la misurazione è stata eseguita dopo tale data,

i rilievi catastali vengono fatti rettificare solo nel caso in cui si riscontrino situazioni di evidente contrasto con il

nuovo diritto (cpv. 2). L'ufficio del demanio, previa audizione degli

interessati, decide sulle rettifiche necessarie. Contro tale decisione gli

interessati possono adire, nel termine di 30 giorni, il giudice civile del luogo

ove si trova il fondo; in caso di mancata contestazione la rettifica è iscritta

a registro fondiario (cpv. 3).

23.4. Giusta la risposta

presentata dalla Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità (pag.

16), il Consiglio di Stato ha definito il demanio pubblico costituito dal lago

Verbano, delimitandone il confine con le adiacenti proprietà private, seguendo

i criteri stabiliti dalla LPD e dal RDP. Non è, per contro, dato di sapere

secondo quali modalità tecniche abbia operato, a questo scopo, l'autorità

intimata. Il comune ritiene che la quota di 194.50 m.s.m. riportata sui piani sia stata il frutto di una restituzione fotogrammetrica, giacché il

geometra comunale - dallo stesso interpellato - ha indicato di aver effettuato solo

dei rilievi puntuali di tale quota, in occasione di specifiche domande di

licenza edilizia.

23.5. Ora, al di là dei mezzi indagatori utilizzati dall'autorità,

la controversa demarcazione dei

confini tra il demanio pubblico e le adiacenti proprietà private esulava dalla

procedura di approvazione del piano regolatore; essa non rientrava inoltre, in

ogni caso, nella competenza del Consiglio di Stato (art. 3 RDP). Il Governo non

la poteva nemmeno effettuare a titolo semplicemente pregiudiziale, con effetti

limitati alla pianificazione del territorio, ritenendola imprescindibile ai

fini dell'approvazione del piano regolatore. Infatti, una tale demarcazione è

volta a definire il diritto di proprietà

(pubblica rispettivamente privata) delle superfici toccate, provocando in

particolare - laddove si dovesse scostare dalle risultanze del registro

fondiario - un incremento rispettivamente una diminuzione della stessa. In concreto,

il limite dei rispettivi fondi esiste ed è chiaramente ancorato negli atti

catastali; non è dunque indispensabile, né lecito di nuovamente accertarlo per

poter approvare il piano regolatore. Il Governo non poteva quindi modificare di

sua iniziativa la demarcazione dei confini tra il demanio pubblico e le

adiacenti proprietà private nell'ambito della procedura di approvazione del

piano regolatore. Se intendeva conseguire un determinato risultato di ordine

pianificatorio, doveva preliminarmente provocare un cambiamento nei rapporti di

proprietà secondo la procedura appositamente indicata dalla LDP e dal RDP a

questo scopo. La possibilità di emettere una decisione pregiudiziale (ad effetto

limitato) su quest'oggetto era invece esclusa.

23.6. Ferme queste

premesse, il ricorso dev'essere accolto. L'inserimento d'ufficio nelle

rappresentazioni grafiche della linea del demanio pubblico e il conseguente stralcio

delle zone edificabili poste al di sotto di

tale linea devono esser annullati. Va, di conseguenza, annullato anche l'art. 23

cpv. 3 NAPR imposto dal Governo, nella misura in cui fa riferimento alla censurata

linea demaniale (1a frase in fine e 2a frase). Di questo

disposto va per contro salvaguardata la prima frase, che fissa la distanza

minima verso il lago delle costruzioni; parametro per certi versi inspiegabilmente

dimenticato nella proposta del Consorzio, cui ha supplito il Governo in sede di

approvazione ispirandosi alla normativa sussidiaria istituita all'art. 9 della

legge sulla protezione delle rive dei laghi del 20 novembre 1961 (LRL; RL

7.1.1.3).

24. Non

approvazione del posteggio P3 nella frazione di Piazzogna (ricorso, pag. 58,

lett. t)

24.1. Il Governo non ha condiviso il posteggio P3

predisposto lungo via Paron, nella frazione di Piazzogna. Esso ha

affermato che l'omonimo stagno, poco distante, costituisce un'area protetta,

non un parco fruibile dal pubblico, per cui l'area di parcheggio non si

giustifica. Ha quindi attribuito il territorio interessato all'adiacente zona

residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche (cfr. ris. impugnata,

pag. 77).

24.2. Il comune

contesta questa decisione. Il parcheggio serve anche alla zona residenziale;

inoltre lo stagno è stato valorizzato dall'ufficio della natura e del paesaggio

con percorsi, punti di osservazione,

segnaletica ecc. Donde la sua necessità, che è altresì documentata in uno studio

realizzato dal già comune di Piazzogna.

24.3. Il

parcheggio in oggetto, con 8 stalli, è prossimo allo stagno Paron.

L'area

che fa capo a questo stagno costituisce una riserva naturale giusta l'art. 12 cpv.

1 lett. a della legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre

2001 (LCPN; RL 9.3.1.7). È tutelata da un

decreto di protezione, adottato dal Consiglio di Stato il 7 novembre

2006 (ris. n. 5425), il cui scopo consiste nella conservazione e valorizzazione dei contenuti naturalistici dello stagno, censito

nell'Inventario federale dei siti di riproduzione degli anfibi d'importanza

nazionale (oggetto n. TI 171), per assicurare

a lungo termine questa funzione (cfr. art. 3 cpv. 1 delle norme di attuazione

del decreto di protezione; NADP). L'informazione

della popolazione sull'enorme valore del biotopo e della zona

circostante è uno degli obiettivi specifici del decreto di protezione (art. 3

cpv. 2 lett. g NADP). Per questo motivo il piano delle misure e degli

interventi, che costituisce un documento vincolante

del decreto di protezione (art. 4 cpv. 1 lett. c NADP), prevede la

realizzazione di un percorso pedestre attorno allo stagno e di luoghi di

sosta attrezzati, oltre alla posa di un cartello informativo dove inizia la

parte centrale dell'area protetta (zona nucleo, inaccessibile). Il programma

delle misure di intervento, a sua volta, fissa le scadenze ed i finanziamenti per

l'esecuzione di questi provvedimenti, frattanto messi in opera.

Il

posteggio, oltre che a servire l'adiacente zona fabbricabile - aspetto questo che sembra essere stato trascurato

dal Consiglio di Stato - si presta anche quale area di sosta dei veicoli

per i fruitori di questa primaria riserva naturale. La sua necessità ed il suo

interesse pubblico devono dunque essere convalidati.

24.4. Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. Il

posteggio P3 nella frazione di Piazzogna dev'essere essere approvato.

25. Non

approvazione della zona edifici pubblici (EP2), sede subacquei del Gambarogno,

nella frazione di Piazzogna (ricorso, pag. 60, lett. u)

25.1. Il Consiglio di Stato ha in seguito negato

l'approvazione della zona per edifici pubblici (EP), dedicata alla sede

dei subacquei del Gambarogno (EP2) ed ubicata nella frazione di Piazzogna. Il

Governo ha ritenuto che questa scelta, carente sotto l'aspetto della

ponderazione degli interessi, era volta a sanare una situazione abusiva; ha

inoltre osservato che l'attività subacquea riveste solo in parte interesse pubblico.

Esso ha in pari tempo modificato d'ufficio l'art. 49 NAPR, che elenca le zone

EP, nella misura in cui contemplava questa zona (cfr. ris. impugnata, pag. 78

seg., 106 seg., allegato 60).

25.2. Il

ricorrente contesta sia gli accertanti sia le conclusioni del Governo. L'edificio

è stato eretto e ristrutturato legalmente. Inoltre la struttura adempie a soli

scopi di interesse pubblico,come conferma anche il fatto che lo Stato non

preleva una tassa d'uso speciale del demanio pubblico giusta l'art. 23 LDP.

25.3. La

controversa zona EP concerne una modesta superficie di circa 200/250 mq al

mapp. 236, di proprietà dello Stato. Sulla stessa sorge una costruzione (13 m x 6.70 m), con annesso un ripostiglio, composta da un piano deposito sopra il quale vi è un piano abitabile, destinato a sala riunioni, cucina,

spogliatoio e docce. L'edificio è stato eretto mediante autorizzazione

cantonale a costruire 3 dicembre 1975 (n. 3413) ed è stato risanato con licenza

edilizia municipale 10 giugno 2009, previo avviso cantonale 22 maggio 2009 (n. 65456). La costruzione e i manufatti

annessi (binario, pontile, passerella, terrazza piazzale, giardino ecc.) sono

al beneficio, sin dalla loro realizzazione, di un'autorizzazione all'uso del

demanio pubblico, rilasciata da ultimo dall'ufficio del demanio il 9 dicembre

2011 e valida sino al 21 settembre 2014 (autorizzazione n. 3.141.0316). La

costruzione è stata realizzata dalla società

svizzera di salvataggio, sezione del Gambarogno (SSSG), che è un'associazione

di utilità pubblica con sede nel comune, il cui scopo è l'istruzione per la

prevenzione degli incidenti, lo sviluppo e la propaganda del nuoto, del nuoto

pinnato e delle attività subacquee in genere (art. 1, 2 e 3 dello statuto).

Quest'associazione è membro della società svizzera di salvataggio (SSS), che ha

come scopo la protezione e il salvataggio di vite umane nell'acqua e nelle sue

immediate vicinanze (art. 2 cpv. 1 statuto) ed è a sua volta membro della Croce

Rossa Svizzera. La SSSG è stata costituita all'inizio degli anni '70, un

periodo di grande sviluppo turistico del comune, che aveva fatto registrare tuttavia anche numerosi annegamenti.

Oltre all'organizzazione di corsi di salvataggio (con il rilascio dei relativi

brevetti) ed allo svolgimento degli sport acquatici, la SSSG esegue

interventi di salvataggio e ricerca in collaborazione con la polizia lacuale (con picchetto settimanale); inoltre, nei

fine settimana dei mesi estivi a turno i soci, con l'ausilio di un natante, assicurano

la sorveglianza delle rive del Gambarogno. Da circa 15 anni la SSSG non

esegue più lavori in acqua a pagamento su incarico di terzi né si occupa della gestione

di boe.

25.4. Sulla

base degli accertamenti suddetti, che contraddicono quelli su cui il Governo ha

in larga parte fondato il suo giudizio, il Tribunale ritiene che la proposta

del Consorzio vada tutelata. Le superfici in discussione servono, da un canto,

quale base operativa per lo svolgimento di attività di salvataggio e di

formazione per questo stesso scopo: esse rivestono pertanto un sicuro interesse

collettivo. L'area in oggetto funge, parallelamente, quale punto di riferimento

per l'immersione ed il nuoto pinnato. In un comune rivierasco per eccellenza

come quello del Gambarogno, non si può certo negare all'ente locale la

possibilità di incoraggiare la pratica di queste attività sportive, oltretutto

di richiamo turistico, riconoscendo, di conseguenza, ai relativi impianti il

carattere di interesse pubblico pure sotto questo aspetto. Va poi rilevato che,

anche per quanto attiene a questa seconda attività, la possibilità di far capo al centro subacqueo ed ai suoi servizi non è circoscritta

ai soli soci della SSSG, bensì aperta a chiunque, come esige la

giurisprudenza per riconoscere la qualifica di edificio di interesse pubblico ad

un impianto sportivo (cfr. Bernard Wald-mann,

Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, in: BR 2003, 87 segg., 89; Daniel Gsponer, Die Zone für öffentliche

Bauten und Anlagen, Diss. Zurigo 1999, 74

seg., entrambi con rinvii alla prassi). Il centro in discussione è poi stato

creato nel rispetto della legge. Sulla base delle esperienze maturate, la sua

ubicazione appare ottimale inoltre sotto

ogni aspetto, lontano da porti ed approdi e vicino ad un bagno pubblico. La sua

rimessa in discussione, a distanza di 40 anni dal suo insediamento in

loco, va pertanto, del pari, rigettata.

25.5. La posizione del Governo su quest'oggetto dev'essere

censurata ed il ricorso accolto. La funzione EP2, sede subacquei del

Gambarogno, al mapp. 236 nella frazione di Piazzogna, va dunque approvata. Oltre

ad essere reinserita nelle rappresentazioni grafiche, questa funzione andrà

riscritta nella norma di attuazione dedicata

agli edifici pubblici (art. 45 NAPR dopo il riordino successivo all'approvazione

del piano regolatore).

26. Non

approvazione degli art. 8, 47 (limitatamente ai PP8 e PP9) e 52 NAPR

(ricorso, pag. 63, cifra 7)

26.1. Il

Governo non ha, infine, approvato alcune norme di attuazione dei piano regolatore.

La relativa numerazione è riferita alla proposta del Consorzio.

art. 8

NAPR

26.2. In

primo luogo, il Consiglio di Stato ha negato la sua sanzione all'art. 8 NAPR,

giusta cui:

Edifici esistenti prima del 12 luglio 1985

possono essere trasformati nella loro totale volumetria in deroga all'indice di

sfruttamento massimo ammesso.

Esso ha

ritenuto che il Consorzio non aveva motivato la norma (cfr. ris. impugnata,

pag. 89).

26.3. Il comune spiega, nel suo ricorso, che la

disposizione è volta a rendere possibile in tutte le varie zone

edificabili di piano regolatore uno sfruttamento completo della volumetria

degli stabili eretti prima dell'avvento della pianificazione del territorio,

per i quali la trasformazione in abitazione di talune parti (come i sottotetti)

potrebbe comportare un superamento dell'indice di sfruttamento; senza questa disposizione, una tale trasformazione sarebbe

possibile solo nella zona del nucleo storico (ed in una certa misura -

soggiunge il Tribunale - addirittura fuori dalla zona edificabile!), dove non

vige l'indice di sfruttamento.

26.4.

Preso atto di questa pertinente motivazione, il Tribunale accede senz'altro

alla domanda del comune.

art. 47

NAPR

26.5. A

seguito della non approvazione dei piani particolareggiati PP8 e PP9, il Governo ha anche stralciato le lett.

h ed i dell'art. 47 NAPR, che li regolamentano (cfr. ris. impugnata, pag. 105

seg.).

26.6. Il

ricorrente, che ha domandato nel ricorso l'approvazione di questi due piani

particolareggiati, chiede il ripristino delle rispettive normative di

attuazione.

26.7. L'evasione

di questa domanda ha già avuto luogo - implicitamente - nell'ambito della

contestazione del diniego di approvazione dei

due piani particolareggiati in oggetto (cfr. consid. 5. e 6.), di cui la

relativa normativa d'attuazione è semplicemente una parte costitutiva.

art.

52 NAPR

26.8. Il

Governo ha stralciato questa disposizione, giusta la quale:

I parametri edificatori per l'edificazione

delle zone per edifici ed attrezzature di interesse pubblico sono definiti nell'ambito

del piano particolareggiato (art. 54 e 55 LALPT) o di una variante di piano

regolatore.

Esso ha argomentato che anche i parametri edilizi

di queste zone devono essere stabiliti al momento dell'adozione del piano

regolatore. Il Consiglio di Stato ha quindi fissato al comune un termine di 12

mesi per presentare la pertinente normativa (cfr. ris. impugnata, pag. 81 e

108).

26.9. Il comune

contesta quest'imposizione, in quanto la predeterminazione delle norme edilizie

per questo tipo di zona apparire difficile per talune opere pubbliche e può

facilmente entrare in conflitto con i progetti, specialmodo se risultanti da

concorsi di architettura.

26.10. A livello legislativo l'obbligo di

pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la

pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,

pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse

stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte

adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - piano regolatore

nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del piano direttore

(art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione

(art. 1 cpv. 1, 2a frase, 2 cpv. 1

LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.

33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di

utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): esso

rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il

contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso

di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di

impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione

(cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a

LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso.

Tramite la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie

autonome. Essa non è infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici,

della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire,

completare o a modificare un piano di utilizzazione (RDAT I-1999 n. 22 consid.

Considerandi

2.

).

26.11

Coerentemente con quanto prescritto a livello federale,

l'art. 29 cpv. 1 LALPT, applicabile al caso di specie (cfr. consid. 1.2.), obbliga

i comuni a stabilire, attraverso apposite norme di attuazione del piano

regolatore, le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del

suolo (lett. a), rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione

ed i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad

edifici ed attrezzature pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di

fissare le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi vale

anche per le zone per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), il

legislatore cantonale ha inteso rimuovere i momenti di incertezza che

caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art.

16.

dell'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio

1973, impedendo che norme vaghe ed indeterminate si traducessero in un'inammissibile

delega di competenze pianificatorie al municipio, rispettivamente in un altrettanto

inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura

di rilascio del permesso di costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii). Attraverso l'imposizione di quest'obbligo,

riconfermato nel regime vigente (cfr. art. 30 regolamento della Lst del

20.

dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1), il legislatore ha inoltre scongiurato il

pericolo che licenze edilizie per opere di interesse pubblico dovessero essere rifiutate

semplicemente perché poggiavano su di una pianificazione carente della zona

loro consacrata (RDAT cit., consid. 2.8).

26.12

Il ricorso, che ignora l'obbligo di

pianificare sancito a livello federale e l'esistenza della normativa con cui il

Cantone l'ha attuato, dev'essere dunque respinto su questo oggetto. L'affermazione,

comprensibile, del ricorrente, secondo cui la predeterminazione dei parametri

edificatori per zone a vocazione pubblica possa risultare talora difficile non

muta questa conclusione; il problema maggiore consiste piuttosto nel fatto che,

a distanza di anni, le specifiche esigenze legate alla realizzazione di un determinato

impianto pubblico possano richiedere un adattamento di questi parametri,

giacché le zone EP-AP devono essere predisposte anche per opere la cui

esecuzione ha luogo solo a medio-lungo termine: ora, un adattamento rimane pur

sempre possibile, nel rispetto dei limiti tracciati dall'art. 21 cpv. 2 LPT. Va

inoltre rilevato, contrariamente a quanto assume l'insorgente, che anche le

proposte presentate nei concorsi di architettura devono ossequiare i parametri

di piano regolatore per poter essere posti al beneficio di una licenza edilizia;

un tale ossequio è anzi esatto già a livello di aggiudicazione nei concorsi di

progetto (RtiD II-2006 n. 20).

26.13

Dev'essere tuttavia precisato, per

scrupolo di completezza, che nella misura in cui il Consorzio ha predisposto

dei piani particolareggiati nell'ambito del piano regolatore, la definizione

dei parametri edificatori tramite questo istituto, che costituisce un piano

regolatore speciale (cfr. art. 54 seg. LALPT), appare legittima. E questo anche

nel caso in cui i relativi contenuti dovessero essere di carattere squisitamente

pubblico, come si avvera per il PP8, convalidato dal Tribunale (cfr. consid. 5.).

27.

27.1. Nel

complesso, in quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso dev'essere

parzialmente accolto.

27.2

La

competenza ad effettuare eventuali modifiche del calcolo del contributo pecuniario

sostitutivo dovuto al Cantone da parte comune a seguito della modifica di taluni

azzonamenti spetta al Consiglio di Stato (art. 13 cpv. 1 legge sulla conservazione

del territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2; art. 37 cpv. 1

LALPT).

28.

Poiché il comune non è comparso in causa per

tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente pianificante (cfr. consid.

2.3

), si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 LPamm). All'insorgente,

che non si è avvalso di un patrocinatore, non vengono inoltre versate ripetibili

(art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. In

quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di

conseguenza:

1.1. La

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del

Gambarogno è annullata nella misura in cui non approva e/o modifica d'ufficio:

- il

piano particolareggiato PP8 in località Pianello, nella frazione di Sant'Abbondio;

- la

zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche ubicata nella parte

centrale del territorio che scende da

Pianello a Prestino, nella frazione di Sant'Abbondio;

- la zona di completazione del nucleo ad ovest del nucleo di

Scaiano, nella frazione di Caviano;

- la linea di

arretramento delle costruzioni concernente i mapp. 8, 9, 10,

11, 12, 13 posti nella zona residenziale semi-intensiva a Ticc, nella

frazione di Caviano;

- la zona residenziale

estensiva con prescrizioni paesaggistiche a Mottascia/Zotte, nella frazione di

Gerra Gambarogno;

- la zona residenziale

estensiva con prescrizioni paesaggistiche lungo la linea ferroviaria a Vignascia,

nella frazione di Gerra Gambarogno;

- la

zona alberghiera vincolata a verde privato nella frazione di San Nazzaro,

quartiere di Vairano, per quanto concerne il mapp. 1481;

- la zona

residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a Mussana, nella

frazione di San Nazzaro;

- la zona

residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche in località Campeasc, nella frazione di

Vira Gambarogno;

- la

zona residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a Corognola, nella

frazione di Vira Gambarogno;

- la

zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche a monte del nucleo

di Corognola, nella frazione di Vira Gambarogno;

- la

zona residenziale semi-intensiva lungo via Pedemonte, nella frazione di

Magadino;

- il posteggio P3 nella frazione di Piazzogna;

- la zona

per edifici pubblici EP2, sede subacquei del Gambarogno, al mapp. 236 nella

frazione di Piazzogna;

- l'art.

8 NAPR.

1.2. Il

piano particolareggiato, le varie zone edificabili in rassegna rispettivamente l'azzonamento

dei singoli fondi elencati sub 1.1., la linea di arretramento, il posteggio, la

zona per edifici pubblici, l'art. 8 NAPR sono

approvati così come adottati dal consiglio consortile del Consorzio per

il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, ad eccezione di quanto previsto

alle cifre da 1.3. a 1.4.

1.3. Per quanto concerne la zona

residenziale estensiva con prescrizioni

paesaggistiche a Mottascia/Zotte, nella frazione di Gerra Gambarogno, gli

atti sono retrocessi al municipio del comune del Gambarogno, affinché proceda

come indicato al consid. 9.5.

1.4.

Per quanto concerne la zona residenziale

semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a Mussana, nella frazione di San Nazzaro, gli atti sono retrocessi al municipio del comune del Gambarogno,

affinché proceda come indicato al consid. 12.4. e 12.5.

1.5. La risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con

cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune

del Gambarogno è pure annullata

nella misura in cui inserisce d'ufficio nelle

rappresentazioni grafiche la linea del demanio pubblico (lago Verbano) e

stralcia le zone edificabili poste al di

sotto di tale linea; è pure annullata nella misura in cui inserisce un nuovo cpv.

3 all'art. 24 NAPR (art. 23 NAPR dopo il riordino conseguente all'approvazione),

salvo che per il passo seguente "La distanza minima delle costruzioni verso

il lago è di 5 m".

2. La contestazione della non approvazione della zona

residenziale semi-intensiva lungo via al Trodo, nel quartiere di Quartino,

frazione di Magadino (allegato 54) è disgiunta dal ricorso in esame ed è evasa

congiuntamente agli incarti n. 90.2011.47 e 90.2011.87.

3. Non

si preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

4. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

5. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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