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Annullamento di un vincolo per edifici d'interesse pubblico (ostello)

12 febbraio 2014Italiano17 min

Fatti

i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli

interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio

del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2.

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e

relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative

del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999

n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica

autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121

consid. 5; Bernhard Waldmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è

stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano

regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno),

Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è

frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del

Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in

tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.

citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo

2011, 1858). Anche al comune del

Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni,

insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno

2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19

agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia

decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione

del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse

ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso

una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei

predetti enti locali.

3. La Confederazione, i Cantoni e i

Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti

d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1

LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero

territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può

inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I

piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo

per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di

utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle

zone per gli edifici e le attrezzature di interesse

pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività,

purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la

loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi.

Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere

in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle

necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento

delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico,

è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione

dell'opera pubblica sia prevista con una

relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla

giurisprudenza precedente; Wald-mann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente

pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su

importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente

per poter disporre della maggior libertà di manovra

possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni

(cfr. Eric Brandt/Pierre Moor,

Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art.

18 con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In

quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni

grafiche che compongono il piano regolatore

devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le

attrezzature di interesse pubblico (lett. d).

4. Una restrizione di diritto pubblico

è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo

se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3

Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse

pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici

fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.

5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità

dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di

pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui

contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.

4.1. con rinvii; Piermar-co Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement

du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo

2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le

restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse

pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106;

Scolari, op. cit., n. 595-610).

5. 5.1. La zona EP finalizzata alla

realizzazione di un ostello a lago di

interesse regionale è composta da tre fondi. Essa fa capo principalmente

al mapp. 168, sul quale insiste l'ex casa doganale di Dirinella, ubicata in riva al lago. L'edificio è stato costruito nel

1925 quale alloggio per i funzionari in servizio presso l'omonimo valico; essendo venuta meno questa necessità, la

Confederazione ha frattanto venduto la proprietà al comune. L'iscrizione

a registro fondiario del trapasso di proprietà ha avuto luogo nelle more del

giudizio, il 19 novembre 2012. Il Cantone si è impegnato a finanziare l'acquisito

della particella mediante lo stanziamento di un aiuto a fondo perso pari al 50%

del prezzo (cfr. ris. gov. 23 novembre 2011, n. 6388, fondata sull'art. 25a

della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; LDP; RL 9.4.1.1). Oltre a

questa particella, l'area in discussione ricomprende due piccoli mappali inedificati: il mapp. 170, pure di

proprietà del comune, ed il mapp. 169, appartenente ai ricorrenti. Quest'ultimo,

piuttosto scosceso, è posto tra il muro di sostegno della strada cantonale ed

il mapp. 168, dove insiste l'ex casa doganale.

5.2. Quest'area non è

particolarmente giustificata negli atti che compongono il piano regolatore. Neanche

la relazione di pianificazione vi fa accenno.

È solo in sede di risposta al ricorso di prima istanza che la

delegazione del Consorzio ha messo in rilievo l'importanza, per l'offerta turistica,

di poter realizzare un ostello a lago, il primo che verrebbe creato sulle

sponde del Verbano. Secondo la proposta consortile il mapp. 169, di proprietà

dei ricorrenti, che è di ridotte dimensioni, isolato e privato della vista

dalla presenza dell'ex casa doganale, ben si presta quindi ad essere integrato

nello sfruttamento del nuovo impianto pubblico. Questo è bastato, al Governo,

per condividere la scelta dell'ente locale. A torto, però.

5.3. La realizzazione di un

ostello a lago può senz'altro rispondere ad

un interesse pubblico. Questo, tuttavia, alla condizione -

apparentemente soddisfatta nella fattispecie - che questa esecuzione persegua

prioritariamente l'obiettivo di interesse collettivo di incrementare il turismo nel Gambarogno ed eventualmente anche quello degli

altri comuni rivieraschi del Locarnese. L'aspettati-

va di un utile economico generato direttamente dall'esercizio

dell'attività dell'ostello deve invece rimanere relegata a fine secondario, se

non a semplice conseguenza di questa scelta di fondo (cfr. sull'argomento Bernhard Waldmann, Zonen für öffentliche

Bauten und Anlagen, in BR/DC 3/2003, pag. 87 segg, pag. 90 in initio).

Del pari, nel caso di specie, a

prima vista la decisione dell'ente pianificante di definire il perimetro di

questa area, includendovi il piccolo mapp.

170, stretto tra il muraglione di sostegno della strada cantonale e

l'imponente facciata a monte dell'ex casa doganale, non appare sprovvista di buone

ragioni.

Se, quindi, da un lato, l'interesse pubblico dell'impugnato

provvedimento restrittivo e la sua proporzionalità non possono essere esclusi

d'acchito, va, d'altro canto, rilevato che

l'imposizione di un vincolo di edifici pubblici a carico di una

proprietà privata dev'essere ulteriormente sostenuta da pertinenti riscontri

oggettivi - pur se commisurati, quanto al grado di approfondimento, allo stadio della procedura di pianificazione

dell'infrastruttura - i quali ne attestino la verosimile realizzazione. Non

basta quindi illustrare il fine di interesse pubblico perseguito attraverso la

realizzazione della struttura ed indicare quali terreni appaiono necessari

all'uopo. Bisogna, in più, rendere concretamente plausibile la capacità, per

l'ente locale, di potere prima o poi effettivamente

soddisfare l'affermata esigenza di una tale struttura, avuto riguardo

segnatamente alle conseguenze economiche legate alla sua realizzazione: aspetto

questo che implica, se del caso, anche la verifica della possibilità di

conseguire dei sussidi in applicazione della pertinente legislazione. Ora, i

costi per l'acquisto dei terreni e per la trasformazione dell'ex casa doganale

in ostello non sono contemplati, come invece impone l'art. 30 LALPT, nel

programma di realizzazione: componente obbligatoria del piano regolatore a

tenore dell'art. 26 LALPT, che costituisce in buona sostanza un preventivo di

massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la

sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità

dei relativi vincoli (cfr. diffusamente la sentenza

del Tribunale federale

1P/121.2004 del 24 settembre 2004 consid. 2.4, che avalla e tutela la

giurisprudenza di questo Tribunale; inoltre RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2 con

rinvii). Infatti, nella tabella "stima dei costi delle opere previste

dal piano regolatore", allegata alla relazione di pianificazione adottata dal consiglio consortile (pag. 114

segg.), l'unica indicazione riferita a questo

investimento è la specifica "autofinanziamento". Manca in buona

sostanza qualsiasi indicazione in merito, ma soprattutto i costi preventivati dell'investimento, i sussidi attesi e la spesa

netta a carico del comune. Il generico rinvio all'autofinanziamento

appare altresì priva di pertinenza: in quanto mezzo che concorre a coprire i

costi di investimento concernenti l'attuazione di un piano regolatore, oltre a

dove essere esattamente cifrato questo elemento

di calcolo può essere riferito unicamente al complesso di tali costi, non

a singole opere (cfr. la sostenibilità

finanziaria dei piani regolatori e il programma di realizzazione,

direttiva emessa dal Dipartimento del

territorio nel giugno 2007, pag. 9 segg.). La citata relazione di

pianificazione spiega in seguito che, essendo in corso la procedura di

aggregazione, non è nemmeno stata verificata la sostenibilità finanziaria dei

costi di realizzazione del piano regolatore

(cfr. doc. cit., pag. 111). A tal punto che l'8 febbraio 2011 il municipio del

nuovo comune ha dovuto trasmettere al Dipartimento del territorio,

dietro richiesta di quest'ultimo, il calcolo di una tale verifica, allestito a

quel momento, allo scopo di permettere la sua approvazione. Anche questo documento, che oltretutto non è nemmeno

stato adottato dall'organo competente, ovvero il legislativo (art. 34 cpv. 1

LALPT), contempla la spesa in oggetto allo stesso modo ("autofinanziamento"),

pur aumentando (senza spiegazioni) l'importo totale degli investimenti previsti

a Caviano di fr. 1'000'000.-.

6. 6.1. L'accertamento di queste rilevanti

irregolarità, formali e sostanziali, trae seco l'accoglimento del ricorso, senza

che sia necessario confrontarsi con tutte le censure ricorsuali. Non avendo indicato

i costi dell'ostato investimento e non avendo inoltre fornito la prova della

sostenibilità finanziaria della realizzazione dell'intero

piano regolatore, rispettivamente avendo presentato a posteriori una

parte di questi dati in dispregio della procedura di adozione del piano

regolatore, il comune non è stato in grado di dimostrare in maniera sufficiente,

ad ancor prima comprensibile e rispettosa delle

competenze, il bisogno di dover vincolare il fondo dei ricorrenti per la

realizzazione dell'ostello a lago d'interesse regionale. Già per l'assenza di

questa dimostrazione, l'istituzione di questo vincolo non appare sorretta né da

una valida base legale, né da un interesse pubblico preponderante. Non è, pertanto, nemmeno necessario procedere all'esame

della proporzionalità del provvedimento.

6.2. L'impugnata restrizione va, pertanto,

annullata. Non spetta tuttavia al

Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, di assegnare una

nuova funzione al fondo interessato. Come vuole la regola generale questo

compito compete al consiglio comunale di Gambarogno, dietro proposta del

municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo

del Governo.

6.3. Rimane beninteso riservato

il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione, se del

caso con le tutte modifiche che riterrà di

dover apportare, giustificando compiutamente la necessità di vincolare anche

il terreno dei ricorrenti, onde soddisfare i requisiti dell'interesse pubblico

e della proporzionalità del provvedimento. A

tutela degli interessi di questi ultimi viene di conseguenza fissato al

comune un termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente giudizio

per riproporre e conseguire la sanzione, da parte del Governo, dell'annullata

pianificazione, ritenuto che in caso di non approvazione entro quel termine, da

parte del Consiglio di Stato, del controverso vincolo o di successivo suo nuovo

annullamento da parte delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del

comune di vincolare per questi scopi pubblici il fondo dei ricorrenti decadrà

definitivamente.

7. Il

comune può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 LPamm),

ma non può sottrarsi all'obbligo di rifondere ai ricorrenti, assistiti da un

avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm), a valere per entrambe le

istanze di ricorso.

Per

questi motivi,

dichiara

e pronuncia

1. Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza:

1.1. La

risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella

misura in cui approva l'imposizione del vincolo di edifici di interesse pubblico

(EP) per la realizzazione di un ostello a lago d'interesse regionale a carico del mapp. 169 ubicato nella frazione

di Caviano;

1.2. al comune è fissato un termine di 5 anni per eventualmente riproporre e conseguire l'approvazione

dell'annullata pianificazione, alle condizioni vincolanti specificate al

consid. 6.3.

Considerandi

2.

Non si preleva

una tassa di giustizia. Il comune del Gambarogno è tenuto a rifondere ai

ricorrenti fr. 1'000.- per ripetibili.

3.

Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario