90.2011.84

Ubicazione di un centro per la raccolta differenziata dei rifiuti in zona agricola (SAC)

7 febbraio 2013Italiano17 min

Fatti

A. Nella seduta 23 novembre 2010 il consiglio comunale di Maggia ha

adottato alcune varianti del piano regolatore. Una di queste si prefiggeva di

definire l'ubicazione del centro di raccolta differenziata dei rifiuti destinato

a servire i comparti residenziali dei Ronchini nella frazione di

Aurigeno, situati a valle (Cioss - Ciápom di Sopra) rispettivamente a monte (Bozitt - Ciossaccio) della strada cantonale.

Il centro esistente è raggiungibile attraverso la strada di servizio che si

diparte, a nord nei pressi della frazione Ronchini, dalla cantonale e che, dopo

aver superato le strutture dell'azienda agricola in località Ciapóm dal Broi,

termina in una piazza di giro sterrata. La sua posizione è ritenuta

problematica poiché in conflitto con la zona forestale ove è ubicato; inoltre

esso si trova all'interno della zona cuscinetto ZP2 del decreto di protezione

delle golene della Valle Maggia, adottato dal Consiglio di Stato con risoluzione

del 16 novembre 2010 (n. 5768). La sua posizione discosta favorirebbe inoltre

abusi e disordine.

Dopo aver scartato gli scenari alternativi (mantenimento della situazione

esistente, ubicazione lungo la strada cantonale o presso il centro scolastico

dei Ronchini) il comune ha adottato una variante che prevede l'avanzamento del

centro in direzione della strada cantonale nei pressi delle strutture

dell'azienda agricola in località Ciapóm dal Broi. Esso verrebbe

ritagliato in posizione marginale, a contatto con la strada di servizio, su una

porzione del mapp. 749 che il piano regolatore, approvato dal Consiglio di

Stato con risoluzione 14 settembre 1993, assegna alla zona agricola, più

precisamente alle superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC).

La nuova struttura, avente una superficie di 103 mq, si comporrebbe di tre

contenitori interrati per i rifiuti solidi urbani (RSU), un contenitore

interrato per il vetro e dei contenitori per la raccolta dei rifiuti speciali,

del PET, della carta e dell'alluminio. Indicata sul piano degli edifici e delle

attrezzature pubbliche quale AP n. 10 "raccolta differenziata dei

rifiuti", la struttura è retta dall'art. 48 cpv. 7 NAPR, il quale

stabilisce che per questa zona valgono i parametri per i piccoli fabbricati,

secondo l'art. 7 cpv. 6 NAPR, e il grado di sensibilità al rumore II (GdS).

B. Con risoluzione 17 agosto 2011, qui impugnata, il Consiglio di Stato

si è rifiutato di approvare la variante appena descritta. Dopo aver osservato

che questa comportava la necessità di una deroga a sei metri della distanza dal

bosco, l'Esecutivo cantonale ha poi sottolineato che il centro non era

raggiungibile a piedi e che non era stata sufficientemente provata l'ubicazione

vincolata dell'opera, che avrebbe creato una microzona edificabile in un

contesto agricolo (zona SAC).

C. Con ricorso 15 settembre 2011 il comune di Maggia impugna la

decisione governativa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo

l'approvazione della AP n. 10 sul mapp. 749. Il comune spiega che la sua scelta

è dettata dalla volontà di ubicare questi centri ai margini degli insediamenti

abitativi dei singoli villaggi che lo compongono. La conformazione del

territorio e il pendolarismo lavorativo che lo caratterizza fanno sì che i

centri di raccolta non siano raggiunti a piedi, ma coi veicoli privati. Il

comune sottolinea poi di avere maturato la convinzione della bontà della scelta

operata a seguito di una attenta valutazione di altre possibili ubicazioni. La

collocazione presso il centro scolastico dei Ronchini - auspicata dal Governo -

sarebbe poco razionale ed efficiente, siccome particolarmente discosta dal comprensorio

che dovrebbe servire. Inoltre, dalle frazioni di Maggia il traffico si svilupperebbe

essenzialmente in direzione di Locarno: da qui la necessità di posizionare la

struttura in modo da non costringere gli abitanti a spostarsi verso nord. In

caso contrario sussisterebbe il rischio che risulti attrattivo il primo centro

situato a sud sulla via per Locarno, fuori comune, a Gordevio. Spostare la

struttura presso il centro scolastico, prosegue il ricorrente, da un lato

incrementerebbe il traffico, dall'altro renderebbe meno attrattivi gli altri

centri situati a nord, vanificando la raccolta razionale dei rifiuti. Nemmeno

sarebbero praticabili misure di controllo per evitare un'eccessiva affluenza

presso il centro scolastico.

D. All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Consiglio di Stato. Oltre

a ribadire le argomentazioni contenute nella decisione impugnata, la Divisione

spiega che dalla strada di accesso

alla nuova zona AP si dipartono diversi sentieri, per cui potrebbero sussistere

dei conflitti.

E. Chiamato a presentare una risposta, siccome proprietario del mapp.

749 interessato dal ricorso, CO 2 è rimasto silente.

F. Il 28 agosto 2012 si è tenuta un'udienza e un sopralluogo delle cui

risultanze si dirà, per quanto necessario, in seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e

il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione delle

legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT;

BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30

cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1.).

Certa è la legittimazione attiva del comune (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT; art.

30 cpv. 2 lett. a Lst).

1.2. La materia del contendere è retta dalla LALPT, in virtù dell'art. 107 Lst.

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il comune

ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33

cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22

giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal

1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi

- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi

ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente

che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli

interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio

del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

3.1. Le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse

sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i

campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti

alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT).

Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono

delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in

scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. legge sulla conservazione del

territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). I comuni istituiscono

la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo

cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr).

3.2

Il territorio agricolo deve, per quanto

possibile, rimanere adibito all'agricoltura (art. 1 cpv. 1 LTAgr). Giusta

l'art. 7 LTAgr la diminuzione d'aree agricole ai sensi dell'art. 68 cpv. 1

LALPT può essere operata solo per importante esigenze della pianificazione del

territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti pianificatori. La diminuzione

di aree agricole di cui all'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT - ossia dei terreni idonei

alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura e tra questi, segnatamente,

le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura

di prima e seconda priorità - deve inoltre essere compensata dall'ente

pianificante (art. 8 LTAgr). La compensazione dev'essere, di principio, reale

(art. 9 LTAgr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile,

dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTAgr). La

forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione

del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme

previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTAgr). Nel caso del piano regolatore

questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).

4.

La giurisprudenza permette di

creare una zona edificabile (o speciale) per realizzare un progetto edilizio

concreto, purché il provvedimento pianificatorio soddisfi i principi e gli

scopi della legislazione federale sulla pianificazione del territorio. In questo

caso, non si è in presenza di un'elusione degli art. 24 segg. LPT, che

permettono il rilascio di permessi di costruzione fuori dalle zone edificabili,

per edifici non conformi alla funzione per la zona di utilizzazione in cui sono

posti, solo a titolo eccezionale. Un'elusione di queste disposizioni è data

solamente quando tramite il provvedimento pianificatorio viene creata una

piccola zona edificabile illegittima oppure quando esso poggia su di una

ponderazione degli interessi oggettivamente insostenibile. Le piccole zone

edificabili sono, in linea di principio, illegali, perché contraddicono lo scopo

di concentrare l'attività insediativa e di impedire la dispersione delle

costruzioni sul territorio. Anche una piccola zona fabbricabile può tuttavia risultare

lecita quando non comporta una tale dispersione, ma è circoscritta vuoi ad un ampliamento

minimo del comprensorio edificato vuoi ad un ampliamento moderato delle costruzioni

esistenti; questo sempre alla condizione di essere fondata su di una ponderazione

degli interessi oggettivamente sostenibile (STA 90.2010.45 del 2 gennaio 2012

con riferimenti).

5.

5.1

Di principio, l'autorizzazione a costruire

può essere rilasciata soltanto per edifici e impianti conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione (principio della conformità di zona; art.

22.

cpv. 2 lett. a LPT). In concreto è palese che l'impianto in questione non

possa essere considerato conforme alla zona, agricola, in cui il comune intende

ubicarlo (cfr. art. 16a cpv. 1 e 2 LPT, 34 cpv. 1 OPT).

5.2

In deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone

edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate auto-rizzazioni per la

costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi

alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che la loro

destinazione esiga un'u-bicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e che

non vi si op-pongano interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono

essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5, 119 Ib 442 consid.

4a, 118 Ib 17 consid. 2b). Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere

oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe (cfr. Adelio Scolari, Commentario, IIa

ed., Cadenazzo 1996, n. 530 seg.). Occorre infatti che sia necessario

realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi

d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno (DTF 119 Ib

442.

consid. 4a). Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di

comodità (DTF 124 II 252 consid. 4; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche essere negativo, imposto

cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare

quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere

realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la

tenuta di animali o uno stand di tiro; Waldmann/Hänni,

loc. cit.).

L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT presuppone

poi l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione

sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi

in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del

territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3, 114 Ib 268 consid.

3b).

6.

Il Governo ritiene che la pianificazione adottata dal comune costituisca

una microzona edificabile che intacca un comparto agricolo e per la quale non è

stata sufficientemente provata l'ubicazione vincolata. La tesi non può essere

seguita.

6.1

Il comune ha esaminato e scartato la possibilità di trovare una soluzione

all'interno della zona edificabile. Esso ha anzitutto escluso di poter

realizzare il centro a contatto con la strada cantonale, poiché sussistevano

problemi sia in relazione all'eccessiva attrattività che avrebbe avuto la

struttura, sia perché lo spazio di manovra dei veicoli di trasporto avrebbe

richiesto una superficie difficile da reperire in loco. Anche all'interno delle

singole zone residenziali la struttura non poteva trovar posto: al di là dei

costi elevati dovuti all'espropriazione, vi ostavano l'importante presenza di abitazioni,

l'insufficienza della rete stradale ad assorbire i mezzi di trasporto dei rifiuti

e, da ultimo, la difficoltà di reperire un'area sufficientemente ampia

(relazione di pianificazione luglio 2010, pag. 10 seg.). Tali considerazioni

appaiono senz'altro sostenibili.

6.2

In seguito il comune si è dunque orientato verso un'ubicazione esterna

alla zona fabbricabile. La soluzione adottata prevede di insediare il centro di

raccolta dei rifiuti AP10 nei pressi dell'azienda agricola in località Ciapóm

dal Broi. L'impianto avrà dimensioni contenute (ca. 100 mq) e verrà ubicato a

contatto della strada di servizio, nell'angolo nord-ovest del mapp. 749. In occasione del sopralluogo è stato possibile accertare che esso si configura piuttosto come un

ampliamento della struttura agricola immediatamente contigua, confinando con

l'accesso di quest'ultima, alla quale risulterà annesso. Ora, così come

concepito, il comparto non costituisce pertanto una microzona edificabile isolata

dal comprensorio edificato, inopportuna e anzi illegittima, né la sua

istituzione tende ad aggirare il divieto di costruire in ordine sparso sul

territorio in violazione del precetto della concentrazione dell'edificazione

(RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii; STA 90.2007.4 del 30 luglio 2007

consid. 3.4.). Del resto, la struttura in questione avrebbe potuto essere realizzata

tramite un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT.

6.3

La decisione comunale risulta giustificata anche in relazione alla

ponderazione degli interessi. Dapprima, la necessità del centro in questione

non è messa in discussione, così come il concetto per la gestione della

raccolta dei rifiuti nelle diverse frazioni approntato dal comune. L'ubicazione

adottata dal legislativo comunale è sorretta da una ponderazione degli

interessi oggettivamente sostenibile. Infatti, si tratta di risolvere in modo

pragmatico un problema concreto, ossia di eliminare una piazza di raccolta in

una zona forestale e discosta, ciò che favorisce comportamenti scorretti e

degrado. Lo spostamento di questa piazza risponde dunque senz'altro a un

pubblico interesse. L'ubicazione prescelta appare inoltre ideale in funzione dei

comparti edificabili che intende servire. La struttura, infatti, sarà collocata

in una posizione raggiungibile attraverso un breve tragitto da entrambi i

comparti dei Ronchini. Poco importa se essa non appare particolarmente

attrattiva per un accesso pedonale: la situazione territoriale di Maggia non

può essere paragonata a quella di un comune urbano che dispone di una rete di

impianti per la raccolta differenziata dei rifiuti più capillare. Sotto questo

profilo, essa appare comunque sia assai più attrattiva per quanto concerne l'accesso

pedonale di quella suggerita dal Governo, essendo la scuola dei Ronchini

parecchio più discosta. La posizione più a nord rischia effettivamente di vanificare

con il concetto di raccolta dei rifiuti del comune, poiché risulterebbe più

attrattiva per gli

utenti del centro scolastico che per gli abitanti della frazione dei Ronchini,

ai quali è invece destinata. Nemmeno da un punto di vista paesaggistico l'ubicazione

proposta dal Governo è preferibile, essendo più esposta. Assai migliore, invece,

è l'abbinamento della struttura con quelle dell'azienda agricola, come voluto

dal comune. Tanto più che il terreno che il Governo suggerisce quale

alternativa, adiacente all'edificio scolastico e sul quale v'è un posteggio

sterrato non autorizzato, ma tollerato, risulta in zona forestale (cfr. verbale

di sopralluogo). Da ultimo, se è vero che viene sottratto del territorio

agricolo molto idoneo alla campicoltura (cfr. estratto catasto idoneità

agricole) e assegnato alle SAC, d'altro lato occorre rilevare come la struttura

sia posizionata in modo marginale, abbia di ridotte dimensioni e permetta di risolvere

le problematiche ambientali derivanti dall'attuale ubicazione. Si tratta dunque

di un sacrificio tutto sommato minimo e sorretto da un importante interesse

pubblico, che giustifica la diminuzione del territorio agricolo.

7.

In definitiva, la soluzione approntata dall'ente locale era

legittima e il Consiglio di Stato non l'ha approvata a torto, ledendo sia il diritto

federale sia l'autonomia di cui disponeva il comune di pianificare il suo

territorio. Il ricorso deve essere dunque accolto e la decisione impugnata

riformata nel senso che è approvata la zona AP 10 sul mapp. 749 di Maggia,

sezione di Aurigeno, così come adottata dal consiglio comunale. Nel contempo,

data la diminuzione del territorio agricolo, il dispositivo dev'essere integrato

con l'obbligo per il comune di versare il contributo pecuniario sostitutivo,

fissato in fr. 1'930.- dal preavviso vincolante di cui alla risoluzione 15 settembre

2010.

(n. 4581) del Consiglio di Stato (art. 10 LTAgr).

8.

Non si prelevano tassa di giustizia e spese (art. 28 LPamm), mentre

le ripetibili in favore del comune, patrocinato, sono poste a carico dello

Stato (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di

conseguenza la risoluzione 17 agosto 2011 (n. 4323) del Consiglio di Stato è

riformata nel senso che:

1.1. è approvata la variante relativa alla zona AP 10 sul mapp. 749 di

Maggia, sezione di Aurigeno, così come adottata il 23 novembre 2010 dal

consiglio comunale di Maggia;

1.2. al comune di Maggia è imposto il pagamento di un contributo

pecuniario sostitutivo ai sensi della LTAgr di fr. 1'930.-; il Consiglio di

Stato comunicherà le modalità per il pagamento direttamente al Comune.

2. Non

si prelevano tassa di giustizia e spese. Lo Stato verserà al comune di Maggia

fr. 1'000.- per ripetibili.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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