90.2012.11

Conferma della non approvazione di una nuova zona edificabile

24 marzo 2014Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. La RI 1 di

Lugano è proprietaria dei mapp. 336 e 840 di Cureglia (derivati dal

frazionamento 1° settembre 2011 dell'originale

mapp. 336), di complessivi 3208 mq, situati in località Ronchetto a

confine con il comune di Comano. Questi fondi fanno parte di un'area più ampia,

connessa funzionalmente, di ulteriori 3696 mq, formata dai mapp. 331 e 335,

pure appartenenti alla RI 1: sul mapp. 336 insiste un edificio abitativo mentre tutta la superficie residua è destinata a

giardino al servizio dell'abitazione, rispettivamente è ricoperta da bosco.

b. Il piano regolatore di Cureglia, approvato dal Consiglio di Stato con

risoluzione 4 luglio 1975 (n. 5640) e integrato in seguito da alcune varianti, approvate con risoluzione governativa

8 marzo 1983 (n. 1230), attribuisce l'intero mapp. 335 all'area forestale

unitamente alla parte boschiva del mapp. 331, che, per i rimanenti 697 mq, è

invece inserito in zona residenziale estensiva (R2). L'originario mapp.

336 è sottoposto a tre diversi regimi di utilizzazione: la superficie boschiva,

che lambisce il fondo a sud (attualmente

mapp. 840), è assegnata all'area forestale, la porzione di 660 mq che confina

direttamente con il territorio di Comano (pure, oggi, mapp. 840) è

definita quale territorio fuori dalle zone edificabili (piano delle zone giugno

1982), rispettivamente zona senza destinazione specifica (piano del paesaggio

giugno 1982), mentre i rimanenti 1420 mq sono assegnati alla zona R2.

B. Nelle sedute 24 novembre, 1° e 15 dicembre 2010, il

consiglio comunale di Cureglia ha adottato la revisione generale del

piano regolatore: per quanto attiene alle

proprietà della RI 1 l'azzonamento testé descritto è stato in sostanza

riconfermato, salvo per la porzione dell'allora mapp. 336 attribuita al "territorio

fuori dalle zone edificabili" che è stata commutata in "area

non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici".

C. Con risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155) il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione in parola; il Governo non ha tuttavia

condiviso la modifica di cui sopra, ritenendola equiparabile a tutti gli effetti ad un ampliamento della zona edificabile

destituito di qualsiasi giustificazione pianificatoria.

Contro tale decisione la RI 1,

con impugnativa 22 febbraio 2012, assistita da una replica, insorge davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendone

la riforma nel senso di approvare la soluzione adottata dal comune. Essa

lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita e censura

poi - ripercorrendo l'iter pianificatorio culminato nell'attribuzione di parte dell'originario mapp.

336 alla "area non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici " - una crassa lesione del

principio della buona fede per rapporto all'affidamento da lei riposto nelle

assicurazioni fornite a più riprese dall'autorità cantonale. Infine, a suo dire, poiché i presupposti

per l'azzonamento adottato dal comune

sarebbero perfettamente dati, la decisione governativa risulterebbe infondata

anche dal profilo materiale.

E. La Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio,

agente per conto del Governo, chiede che il ricorso venga respinto, mentre il

comune di Cureglia si rimette al giudizio del

Tribunale. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in

diritto.

Il 18 settembre 2013 si è

tenuta un'udienza, in occasione della quale le parti hanno ribadito le

rispettive posizioni e rinunciato a presentare conclusioni. È indi stato

esperito un sopralluogo, durante il

quale sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.

Considerato, in

diritto

1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990; LALPT;

BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre

la legittimazione della ricorrente in questa sede

(art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett.

c Lst). Il ricorso è, pertanto, ricevibile in ordine.

1.2. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata adottata e

approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in

applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).

Considerandi

2.

2.1

In campo pianificatorio il comune ticinese

fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3

lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22

giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il

piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa

controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di

lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento

a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra

più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od

opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la

soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27

consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo

rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del

19.

aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181); RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale

unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib

121.

consid. 5; Bernhard Wald-mann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.

La ricorrente si duole, in primo luogo, di una

lesione del suo diritto di essere sentita.

3.1

La giurisprudenza ha dedotto dall'art.

29.

cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101) - e in precedenza dall'art. 4 della

Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1) - il

diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione sia presa a suo

sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento,

di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di

prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368 consid. 3.1 con

rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2,

I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito

è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di

principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente

dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con

rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambito

di una procedura di ricorso, qualora

l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella

decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia

rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V

182.

consid. 3c con rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata

non subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere

sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3

con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità

pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, ad un

risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF

135.

I 279 consid. 2.6.1 con rinvii).

3.2

In concreto il Consiglio

di Stato ha negato l'approvazione della "area

non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici " - assimilabile "a tutti gli effetti (…) ad un

ampliamento della zona edificabile" (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 22) - omettendo di dare la possibilità alla qui

ricorrente di esprimersi in merito prima che la decisione, a lei sfavorevole,

venisse presa. Agendo in tal modo, l'Esecutivo cantonale ha in effetti leso il

diritto di essere sentita della RI 1. Ora, come esposto in precedenza (supra,

2.2

), il Tribunale dispone nel caso concreto dello stesso potere cognitivo del

Consiglio di Stato. Inoltre, il Governo, prima di decidere, non ha esperito

atti istruttori particolari da cui la qui ricorrente è stata estromessa; quest'ultima

ha poi avuto modo a più riprese di esporre compiutamente le sue tesi, prendendo

posizione sia in sede di replica, sia nell'ambito dell'udienza e del sopralluogo

esperiti da questo Tribunale il 18 settembre 2013. Ferme queste premesse, il vizio è da ritenersi sanato, in via d'eccezione,

in questa sede. La ricorrente non subisce infatti alcun pregiudizio dall'esercizio

successivo del diritto di essere sentita, rispettivamente

dalla sanatoria. Tant'è che nel ricorso essa non è in grado di fornire

elementi a sostegno di un eventuale pregiudizio patito, salvo l'appellarsi in

modo astratto e generico a una disparità di trattamento rispetto ai casi in

cui, conformemente a quanto prevede la legge, la facoltà di esprimersi viene concessa.

Per il che, contrariamente a quanto essa afferma, la violazione non porta nella

fattispecie all'annullamento della decisione impugnata.

4.

La ricorrente sostiene poi, ripercorrendo l'iter

pianificatorio culminato con l'azzonamento in questione e producendo lo scritto

29.

novembre 2002 dell'allora Sezione della pianificazione urbanistica e l'esame

preliminare 13 giugno 2005 del Dipartimento del territorio, che, nella misura

in cui il Consiglio di Stato si è distanziato dalle considerazioni favorevoli

espresse in tale sede, sia incorso in una violazione del principio della buona

fede e abbia disatteso l'affidamento da lei riposto nelle assicurazioni fornite

a più riprese dall'autorità cantonale. A torto. Infatti, per consolidata

giurisprudenza e contrariamente a quanto la ricorrente afferma, né il Dipartimento

del territorio né tanto meno il municipio, sono in grado di offrire

assicurazioni vincolanti riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del

territorio nell'ambito di una revisione del piano regolatore, che rimane

soggetto all'approvazione del Consiglio di

Stato. In particolare l'insorgente misconosce che l'esame preliminare della

revisione del piano regolatore è eseguito dal Dipartimento del

territorio all'attenzione del municipio (art. 33 LALPT) e non costituisce

un'assicurazione concreta nei confronti dell'interessata riguardo l'assetto pianificatorio

definitivo della sua proprietà (art. 37 LALPT; cfr. STF 1P.608/2003 del

16.

settembre 2004 consid. 3.5). Per il che i suoi argomenti non possono in alcun modo venir condivisi (in merito alle condizioni cumulative per potersi

prevalere di una promessa o assicurazione ottenuta da un autorità, quand'anche

contraria alla legge, cfr. Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 639)

e la sua doglianza va respinta.

5.

Nell'impugnativa la ricorrente

sostiene infine che i presupposti per l'azzonamento adottato dal comune

sarebbero perfettamente dati e risulterebbero conformi ai principi della LPT:

anzitutto l'area in questione, completamente urbanizzata, risulterebbe già

prevalentemente inclusa nella zona edificabile. Considerata poi la sua esiguità

(660 mq), all'azzonamento adottato dal comune non osterebbe nemmeno l'art. 15

lett. b) LPT, segnatamente la situazione di abbondante dimensionamento del

territorio edificabile riscontrata dal Governo nell’ambito dell’approvazione.

5.1

I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012

art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in

primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2

LPT).

5.2

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati

entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va

attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di

tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei

principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e

3.

LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori

della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti

dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non

hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli

sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli

obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con

tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Sté-phane Grodecki,

Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Pier-marco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

6.

Come appena visto, perché un fondo possa essere

attribuito alla zona fabbricabile occorre

che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste

dall'art. 15 LPT, ciò che non è manifestamente il caso per la porzione dell'originario

mapp. 336 attribuita alla "area non edificabile ma computabile

nel calcolo degli indici "

per i motivi che seguono.

6.1

Innanzitutto essa non

appartiene ai terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett.

a LPT, per i quali s'intende essenzialmente il territorio costruito in maniera

compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,

direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di

superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art 15 n. 23; Flückiger/ Grodecki,

op. cit., ad art 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen/Guy-Eca-bert,

op. cit., n. 319). La

superficie in questione è infatti ubicata in posizione marginale rispetto alla

zona edificata e edificabile di Cureglia: essa confina solo su un lato, a

ovest, con la zona edificabile, mentre per il resto è circondata dal bosco.

Anzi, proprio la sua appartenenza funzionale alla vasta area di stacco, formata

da bosco e da zona agricola, posta fra le zone edificabili di Cureglia e di

Comano, era stata messa in rilievo dall'allora Sezione della pianificazione

urbanistica nello scritto 29 novembre 2002, prodotto dalla stessa ricorrente, e

riconosciuta dallo stesso comune che, nell'ambito della revisione, ha deciso di

non attribuirla direttamente alla zona edificabile, bensì di definirla come

"area non edificabile" ma computabile nel calcolo degli indici.

Il sopralluogo esperito dal Tribunale ha confermato questa situazione, di modo

che, a ben vedere, l'unica giustificazione pianificatoria dell'azzonamento in

questione va ricercata nel fatto di far beneficiare la parte del comparto di

proprietà della ricorrente posto

in zona edificabile di indici maggiori, incrementandone il potenziale edificatorio.

In siffatte circostanze non vi è dunque spazio alcuno dal

profilo dell'art. 15 lett. a LPT per l'azzonamento in questione.

6.2

L'azzonamento adottato per la proprietà della ricorrente e il relativo

incremento del potenziale edificatorio non è nemmeno necessario per lo sviluppo

del comune per i prossimi 15 anni: la zona edificabile di Cureglia è infatti

sufficientemente dimensionata. La stessa ricorrente non mette in dubbio questo

dato e si limita a sostenere che l'esiguità della porzione attribuita alla

"area non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici"

sarebbe tale da non incidere sul dimensionamento della zona edificabile. Ora,

anche si volesse considerare che in concreto l'area presenta dimensioni modeste,

nulla muterebbe alla conclusione enunciata in apertura: infatti, per costante

giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a

definire la zona edificabile giusta l'art. 15

LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (DTF 116 Ia 236

seg.; STF 1A.25/ 2001-1P.75/2001 del 26 settembre 2001 consid. 4b).

Anche sotto questo profilo dunque la decisione del Consiglio di Stato merita conferma.

6.3

Infine anche il fatto che il fondo sia

urbanizzato, non è decisivo e non conferisce un diritto alla sua attribuzione

alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g).

6.4

In assenza dei requisiti legali,

nemmeno attraverso una ponderazione globale degli interessi si potrebbe

giungere al risultato auspicato dalla ricorrente. In ogni caso, dev'essere

rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili

troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c). Da ultimo, va sottolineata

l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare

sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

7.

Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere respinto. Ne consegue che, alla luce del dispositivo 1.2 della decisione impugnata,

che dichiara decaduto il precedente piano regolatore "(…) per quanto

sostituito dalle prescrizioni approvate in questa sede", l'area

soggetta a non approvazione rimane attribuita alla zona senza destinazione

specifica di Cureglia. Spetterà al comune, alla luce della

giurisprudenza in materia (RtiD II-2010 n. 61 e RDAT I-1996 n. 24),

riconsiderare l'azzonamento in questione, adattando, se necessario, il piano e

ponendolo in sintonia con la legge.

8.

La tassa di giustizia è posta

a carico della ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm). Per lo stesso

motivo, benché patrocinata a essa non spettano ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di fr.

1'500.- è posta a carico della RI 1. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario