Annullamento approvazione zona per attività produttive e di servizio

Incarti n.

90.2012.2

90.2012.3

Lugano

20 novembre 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente,

Marco Lucchini, Matea Pessina, supplente

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sui ricorsi 24 gennaio 2012 di

a.

b.

RI

1

RI

2

patrocinate

da: e PR 1

RI

4,

patrocinata

da:

contro

la risoluzione 7 dicembre 2011 (n. 6764), con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune

di Losone relativa al comparto in località Canaa (mapp. 1305, 1306, 1307,1309 e 1311);

ritenuto, in

fatto

A.

a. RI 1 è proprietaria dei

mapp. 1303 e 2552 di Losone; RI 2 è usufruttuaria dei mapp. 2410 e 2552;

RI 4 è proprietaria dei mapp. 1304 e 2410 (quest'ultimo

in comproprietà con RI 1). Sui fondi,

ubicati su un promontorio in località Canaa e attribuiti alla zona residenziale R2 dal piano regolatore approvato

dal Consiglio di Stato con risoluzione 16 aprile 1975 (n. 3078), sorgono le

loro abitazioni. Le proprietà confinano a est con una superficie avvallata di circa 9500 mq, formata da cinque fondi (mapp. 1305, 1306, 1307,

1309 e 1311) e delimitata a sud da Vicolo Canaa e a nord da Salita Bruglio. Su questa superficie, pure

attribuita alla zona residenziale, in cui erano ammesse attività artigianali

non moleste, si sono insediate a

partire dal 1962 ditte attive soprattutto nel settore edile.

b. La revisione del piano delle zone, approvata dal Consiglio di Stato il 10

gennaio 1995 (risoluzione n. 164), confermava la destinazione residenziale di

tutto il comparto Canaa.

B.

a. Nelle sedute del 21, 25 e 27 giugno 2001 il consiglio comunale

di Losone ha adottato la revisione generale del piano regolatore, decidendo tuttavia di non approvare, così come proposto

dal municipio, l'inserimento dei mapp. 1305, 1306, 1307, 1309 e 1311 in

"zona per attività produttive e di servizio" e riattribuendoli alla

zona residenziale.

b. Con risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) il Consiglio di Stato ha approvato

la revisione. Per quanto attiene ai cinque fondi in parola il Governo non

condivideva, in base ai disposti della legge organica comunale del 10 marzo

1987 (LOC; RL 2.1.1.2), la modifica del piano

operata dal legislativo comunale in sede di adozione e rinviava quindi gli atti al comune per l'elaborazione di

una nuova proposta.

C.

a. Nella seduta del 14 dicembre

2009 il Consiglio comunale ha adottato una variante che ripropone

l'attribuzione del comparto in questione alla "zona per attività

produttive e di servizio", retta dall'art. 42 delle norme di applicazione

del piano regolatore (NAPR) e, per quanto attiene alle distanze da confine,

dall'art. 4 cpv. 1 lett. e NAPR. Al comparto viene assegnato il grado di

sensibilità al rumore III.

b. Contro la pianificazione

adottata dal comune RI 1, RI 2 e RI 4 sono insorte con atto separato davanti al

Consiglio di Stato, postulandone in via principale l'annullamento e in via

subordinata l'assegnazione al comparto del grado di sensibilità II. Sottolineando

come la presenza delle imprese di costruzione e dei relativi depositi sia fonte

di grande disturbo e come da anni esistano contenziosi in merito, esse affermano che la variante si limita a

legalizzare dal profilo della destinazione d'uso una situazione

fortemente conflittuale a loro svantaggio.

Nel dettaglio esse sostengono che la variante sarebbe incompleta dal

profilo grafico, contraria ai principi basilari

della pianificazione del territorio, oltre che irrealistica nei suoi contenuti.

L'operato del comune, lesivo dei precetti relativi all'informazione e alla

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, non sarebbe

inoltre sorretto da una corretta ponderazione degli interessi. L'assegnazione

del grado di sensibilità III al comparto creerebbe infine un conflitto

insanabile di ordine territoriale con la zona in cui risiedono, tenuto anche

conto della conformazione del luogo che favorirebbe la propagazione dei rumori.

D.

Con risoluzione 7 dicembre 2011 (n. 6764) il Consiglio di Stato ha approvato la variante in parola, accogliendo i

ricorsi di RI 1, RI 2 e RI 4 limitatamente alla contestazione relativa

alla mancata menzione nei piani del corso d'acqua che scorre nel comparto. Al

comune veniva assegnato un termine di un anno per adottare una variante che

emendasse tale lacuna (cfr. p.to 3 del dispositivo).

E.

a. Avverso tale decisione RI 1, RI 2 e RI 4 si sono aggravate davanti

al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Chiedendo a titolo pregiudiziale un esame della legalità

della risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) in riferimento all'annullamento

della decisione del consiglio comunale di attribuire il comparto alla

zona residenziale e censurando una violazione del principio di stabilità dei

piani, esse ripropongono in sostanza le tesi avanzate senza successo in prima

sede.

b. Con istanza 12 giugno 2013 RI 1 ha chiesto il conferimento dell'effetto

sospensivo al suo ricorso.

F.

All'accoglimento dei ricorsi e dell'istanza di conferimento

dell'effetto sospensivo si sono opposti il municipio, in rappresentanza del

comune, e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per

conto del Governo. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.

G.

Il 6 novembre 2013 una delegazione del Tribunale ha visitato i

luoghi della contestazione, scattando numerose fotografie, acquisite agli atti

unitamente a due documenti prodotti dalle ricorrenti. Queste e il comune hanno

quindi presentato un allegato conclusivo, confermando le rispettive richieste,

mentre il Consiglio di Stato è rimasto silente.

H.

Ritenuto che la decisione

avrebbe potuto modificare integralmente o parzialmente la destinazione

pianificatoria del comparto oggetto dei ricorsi, il Tribunale ha notificato le

due impugnative ai proprietari interessati, assegnando loro un termine per

presentare le osservazioni. Entro la scadenza prefissata sono giunte le

risposte di CO 4, proprietario del mapp. 1306, e di CO 6, proprietaria del mapp. 1307, assistita da duplica, che hanno chiesto la

reiezione dei gravami. Non sono invece pervenute le osservazioni di CO 3,

proprietaria del mapp. 1305, della CO 7, proprietaria del mapp. 1309, e di

CO 8, proprietaria del mapp. 1311.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione delle ricorrenti

in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv.

2 lett. b Lst). I ricorsi sono, pertanto, ricevibili in ordine.

1.2. Le impugnative, che hanno il medesimo fondamento di fatto, possono inoltre essere evase con un unico giudizio,

in applicazione dell'art. 51 della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU

1966, 181).

1.3. Poiché la controversa variante è stata adottata e approvata in vigenza

della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di

quest'ultima legge (art. 107 Lst). Inoltre,

per prassi costante, in assenza di norme transitorie contrarie il Tribunale cantonale amministrativo applicail diritto vigente al momento dell'emanazione

della decisione impugnata (RDAT II-1994 n. 22).

2.

2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo

l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano

regolatore da parte di almeno un'istanza di

ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv.

1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e

decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non

solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte

pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano

tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.

Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.

Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono

Fatti

i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi

richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28

giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3

lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di

ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati

un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.

Le ricorrenti invocano una lesione del principio della stabilità

del piano regolatore. Dato il valore dirimente di questa censura, sovvertendo

l'ordine dell'impugnativa, essa dev'essere verificata in via preliminare.

3.1.

3.1.1. L'adozione di un piano regolatore o di

sue varianti esige una

ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati,

in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di

fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto

a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare a un suo adattamento

periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli

scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2

LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame

ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione.

Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il

piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza

giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto

che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che

questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.

3.1.2. Se un piano regolatore è stato

adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che le

restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide.

Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle

esigenze poste dal diritto federale in

materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa

presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano,

reputato conforme ai dettami della LPT è

recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua

stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.

3.1.3. In vigenza della LALPT, il diritto

cantonale prevedeva la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni

(art. 41 cpv. 1 LALPT); esso poteva

essere modificato o integrato in ogni

tempo se l'interesse pubblico lo esigeva (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo,

tale regolamentazione trovava i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un

piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano

cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano

notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario

(cfr. per tutte le enunciazioni che precedono: RtiD I- 2008 n. 51 consid. 3.1

con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).

3.2. In concreto, la destinazione

residenziale dei mapp. 1305, 1306, 1307,1309 e 1311 risale al 1975. La

successiva revisione del piano delle zone, che ha confermato tale azzonamento anche

dal profilo della sua estensione, è stata elaborata ed in seguito approvata dal

Consiglio di Stato in vigenza della LPT (supra, A.b.). Le scelte pianificatorie operate da questo

strumento sono, pertanto, presunte valide (cfr. supra, 3.1.2.) e, di

conseguenza, i proprietari possono, in linea di principio, contare sulla

sua stabilità. Lo stesso vale nel caso in cui, come in concreto, tali scelta abbiano ripercussioni anche sui diritti dei

proprietari di fondi vicini al comparto sottoposto a riesame (cfr. Waldmann/ Hänni, op. cit., n. 13 i.f. ad art. 21; Thierry Tanquerel, Commentario LPT, n.

45 con rinvii ad art. 21). Il diritto pianificatorio cantonale prescrive

comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art.

41 cpv. 1 LALPT). Inoltre, le zone fabbricabili sono predisposte, in principio,

per coprire il fabbisogno di quindici anni (art. 15 lett. b LPT). Quando una revisione del piano si avvicina a questo

orizzonte temporale, può risultare giustificata anche da visioni e esigenze

diverse da parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento

notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001

del 25 gennaio 2002 consid. 3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.; STA

90.2012.5 del 17 febbraio 2014 consid. 4.2.). Qualora poi, come nel caso concreto,

l'azzonamento in questione ha superato ormai il termine di 20 anni, non è più

possibile appellarsi alla sua stabilità (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47). È quanto si avvera nella presente

fattispecie, l'approvazione dello strumento pianificatorio che istituiva la

zona residenziale R2 risalendo all'ormai lontano 1975. Si tratta poi di una variante

che cerca di porre rimedio ad una situazione che le stesse ricorrenti definiscono

altamente conflittuale soprattutto dal profilo delle immissioni. In questi

termini non è possibile intravvedere una lesione del principio della stabilità

del piano regolatore. La censura deve pertanto essere respinta.

4.

Anche la richiesta delle

ricorrenti tendente ad ottenere il riesame a titolo pregiudiziale della

legalità della risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) in riferimento

all'annullamento della decisione del consiglio

comunale di attribuire il comparto alla zona residenziale non merita

accoglimento, posto che semmai la risoluzione governativa avrebbe potuto

e dovuto venir impugnata a suo tempo (cfr. anche RDAT II-2001 n. 42).

5.

Le ricorrenti contestano aspramente anche il merito della pianificazione

in esame, sotto più aspetti. Esse ritengono anzitutto che l'istituzione della

"zona per attività produttive e di servizio" si limiterebbe a sanare

dal profilo della destinazione una situazione di diffusa illegalità, senza

contribuire concretamente a risolvere l'attuale situazione di conflitto con la

zona residenziale. Non sarebbe pertanto dimostrata la sussistenza di un sufficiente

interesse pubblico. In merito il Tribunale considera quanto segue.

6.

Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata

e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del

territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato

all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo

in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni

parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro

Cantone chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 24

segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. cpv. 1 LPT). Essi

devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone

edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della pianificazione

(cfr. Alexandre

Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 18 ad art. 15 con rinvii; art.

28 cpv. 2 lett. a-d LALPT; art. 28

cpv. 2 LALPT lett. a-d LALPT). Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni

buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche:

quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio,

dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero ecc. Questo

conduce a delimitare delle zone

edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti dell'art.

15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima

legge federale in vista - soprattutto - di promuovere la qualità della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Flückiger/Grodecki, ibidem;

inoltre Pier­marco Zen-Ruffinen/

Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 5, Peter

Hänni, Planungs-, Bau-und

besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2002, pag. 159). In quest'ottica occorre,

in particolare, ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al

lavoro e preservare, per quanto possibile, i primi da immissioni nocive o moleste

come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti (art. 3 cpv. 3 lett.

a e b LPT).

7.

Una restrizione di diritto

pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26

Cost. solo se si fonda su una base

legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art.

36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità,

l'interesse pubblico e la

proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici

fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.

5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la

generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al

potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un

provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando

la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito

dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

98-102; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i

diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede

in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

8.

8.1. Entrando nel merito delle

contestazioni si osserva che la variante all'esame concerne una superficie di

ca. 9500 mq, situata in un avvallamento e incuneata nell'area forestale,

confinante a est con il promontorio

sul quale sorgono le abitazioni delle qui ricorrenti. Come il sopralluogo ha permesso di appurare, il

comparto è separato morfologicamente da una parete di roccia scoscesa dalla

sovrastante zona residenziale, orientata verso il piano di Magadino. La sua

collocazione geografica rende inoltre il comparto poco esposto al sole. Su di

esso trovano attualmente spazio otto ditte,

di cui sei attive nel ramo dell'edilizia, un'impresa di pittura e una ditta attiva nel settore del cablaggio. A

parte quest'ultima, tutte le altre

imprese, delle quali alcune dispongono di un ufficio amministrativo, utilizzano le strutture esistenti

principalmente per il deposito di materiali. La sostanza edificata, unitamente

al suo utilizzo, corrisponde essenzialmente a quanto già esisteva nel 1975,

anno di approvazione del primo piano regolatore di Losone. Malgrado la sua

destinazione residenziale, il comparto, nel quale non si sono mai insediati

edifici adibiti all'abitazione, è andato sviluppandosi e consolidandosi negli

anni come zona lavorativa. Come attestano i numerosi contenziosi di carattere

edilizio, riassunti dal comune in sede

di risposta al Consiglio di Stato, relativi essenzialmente alla compatibilità

dal profilo della destinazione di zona delle attività ivi svolte, il comparto

risulta fortemente conflittuale dal profilo delle immissioni foniche e degli

odori con la sovrastante zona

residenziale.

8.2. Con la variante all'esame il comune

include il comparto nella "zona per attività produttive e di

servizio", in cui sono ammesse attività lavorative, compresi i depositi,

unicamente se svolte all'interno dei fabbricati (art. 42 cpv. 6 NAPR), assegnandogli

un grado di sensibilità al rumore III. L'altezza massima dei fabbricati è di

7.50 m alla gronda e 10.50 m al colmo (art. 42 cpv. 3 NAPR). La norma prevede

inoltre un indice di edificabilità massimo di 4.00 mc/mq (cpv. 4) e una superficie edificabile minima da mantenere libera da

costruzioni pari ad almeno il 20% della superficie edificabile, di cui almeno

la metà sistemata a verde da realizzare lungo la strada (piantumazioni, arredi ecc.; cpv. 5). L'edificazione a confine è ammessa

senza l'accordo del confinante (art. 4 cpv. 1 lett. e NAPR). Per ogni nuova

attività, per ampliamenti di attività esistenti, come pure per importanti

ristrutturazioni delle attività esistenti, occorre la presentazione di una

perizia fonica che comprovi il rispetto dei limiti imposti dalla legislazione ambientale

(art. 42 cpv. 6 NAPR).

8.3. Secondo la Relazione di pianificazione

aprile 2010, la variante persegue un duplice scopo: da un lato il favorire il

riordino e la riqualifica insediativa del comparto che è andato sviluppandosi

in modo disorganico e che presenta alcune situazioni definite come poco

decorose, e dall'altro il permettere l'attuazione delle misure necessarie per

limitare le immissioni negative di carattere fonico (Relazione di

pianificazione, pag. 1, 4 e 9). Tali scopi verrebbero raggiunti tramite una

densità edificatoria contenuta, tramite l'obbligo di svolgere tutte le attività lavorative all'interno dei fabbricati,

tramite la facoltà di costruire a confine senza l'accordo del confinante e

tramite l'obbligo di realizzare una superficie minima di verde lungo la strada. In particolare (Relazione cit.,

pag. 3):

"La minor densità

edificatoria concessa per il comparto Canaa rispetto alle altre zone

artigianali aveva proprio lo scopo di contenere l'espansione eccessiva di attività produttive. La minor densità edificatoria è

chiaramente espressa dalla minor altezza (un piano) e minor cubatura (…).

Particolarmente significativa è poi la regola che impone che tutte le attività

lavorative, compresi i depositi, vanno svolte all'interno dei fabbricati. In

ogni caso (…) per ogni nuova attività va presentata una perizia fonica. Per

quanto riguarda le distanze da confine (…) era stabilita la possibilità di

costruire a confine poiché avrebbe facilitato la realizzazione di tipologie insediative favorevoli alla

schermatura dei rumori. Infine la proposta prevedeva l'obbligo di realizzare

una superficie minima di verde lungo la strada di accesso al quartiere. Questo

obiettivo va quindi nella direzione di un miglioramento paesaggistico del

comparto lungo l'asse di accesso".

8.4. In proposito va subito detto che un

attento esame della realtà della zona, così come si è potuto rilevare anche in

sede di sopralluogo, suffraga la scelta del comune di assegnare il comparto

alla "zona per attività produttive e di servizio". Gli edifici ivi

presenti, sia per ciò che concerne i volumi che per la loro tipologia,

costituiscono nel loro insieme un'unità insediativa chiaramente individuabile nel

territorio, la cui idoneità all'uso lavorativo, in considerazione della sua posizione avvallata e poco esposta al

sole, non può essere misconosciuta. Più precisamente, la soluzione che attribuisce

alla "zona per attività produttive e di servizio" i fondi su cui sorgono

fabbricati riconoscibilmente di tipo

artigianale appare sorretta da motivi plausibili. La suddivisione delle

utilizzazioni ammesse a monte e a

valle del promontorio su cui sorgono le abitazioni delle ricorrenti deve tenere

conto di una realtà preesistente e compiuta, quale quella in parola, che trova

nella soluzione pianificatoria proposta una ragionevole destinazione e mira a

conferire a questo insediamento un assetto pianificatorio confacente. È

indubbio, alla luce delle predette circostanze, che il comune ha inteso mediare

alle esigenze di conservazione dell'attuale sostanza edilizia, nel rispetto di

quanto venutosi a creare sotto l'imperio del vecchio piano regolatore, con

l'esigenza di ridefinire le funzioni e promuovere la separazione tra le zone lavorative e residenziali.

Nel contempo, non sono stati trascurati gli interessi dei privati che già vi

hanno edificato con costruzioni a contenuti esclusivamente lavorativi. Proprio in ragione di questo fatto, un indirizzo

teso alla riconversione del comparto

da artigianale ad abitativo, tramite il suo mantenimento in zona residenziale,

così come auspicano le ricorrenti, appare già sin d'ora un approccio più

velleitario che realistico.

8.5. Non permettono di mutare queste considerazioni la presenza del corso

d'acqua, che il comune dovrà riportare graficamente tramite una variante, né la

necessità di osservare la distanza dal bosco: anche nel rispetto di questi

elementi sarà possibile realizzare quanto

previsto dalla variante. Per quanto riguarda le zone di pericolo, si rinvia

alle considerazioni svolte dal Governo nell'ambito dell'evasione del

ricorso di prima istanza, con le quali le insorgenti non si confrontano.

9. 9.1. Ferme queste premesse, le ricorrenti criticano

la variante soprattutto dal profilo della sua inadeguatezza a risolvere

l'annoso problema relativo alle immissioni foniche prodotte dalle

aziende insediate nel comparto. In particolare, secondo le ricorrenti, gli atti

della variante non conterrebbero una valutazione dettagliata delle immissioni

foniche provocate e non analizzerebbe le ripercussioni del rumore prodotto in relazione

alla situazione specifica dei luoghi, che ne favorirebbero la propagazione e il

rimbombo. La variante sarebbe così priva di

fondamento pianificatorio e dei dati tecnici di base atti a dimostrarne

l'efficacia nella lotta contro le immissioni. La tesi non può essere

seguita, per i motivi che seguono.

9.2. Come rettamente rilevato dalla

SPAAS nel preavviso 28 marzo 2011 (pag. 3), occorre innanzitutto considerare

che ci si trova nell'ambito di una procedura pianificatoria. In concreto si

tratta di un cambiamento di destinazione di una zona d'utilizzazione già

delimitata (supra, 3.2.) che, come il sopralluogo ha permesso di costatare,

è sufficientemente urbanizzata. Il comparto è infatti accessibile attraverso

una strada che - come rilevato dal Governo nella decisione impugnata - misura

nel punto più stretto 5 m; essa è del resto da sempre stata utilizzata a tale

scopo. Sotto il profilo dell'inquinamento

fonico, oltre a cambiarne la destinazione, alla zona è assegnato un nuovo grado

di sensibilità. Sempre come correttamente individuato dalla SPAAS, il comparto

oggetto di pianificazione non è colpito da emissioni eccessive provenienti da

fonti esterne alla stessa; nemmeno le insorgenti d'altronde pretendono altrimenti. A giusta ragione quindi gli

è stato attribuito il grado di sensibilità III, come previsto dall'art. 43 OIF

(preavviso SPAAS, loc. cit.). A torto le ricorrenti vorrebbero che a

esso fosse assegnato il grado di sensibilità II a tutela della sovrastante zona

edificabile: questa è già salvaguardata

dal grado di sensibilità II a essa stessa attribuito. Sotto il profilo

pianificatorio, dunque, la questione

dei rumori è stata affrontata in maniera corretta. Eventuali superamenti d'immissioni

nella zona residenziale causati da impianti fissi esistenti in quella

sottostante devono invece essere affrontati, se del caso, tramite l'apposita

procedura di risanamento (art. 13 segg. OIF), che esula da quella di

pianificazione del territorio.

9.3. Per il tramite dell'art. 42 NAPR il

comune ha posto le basi per convenientemente migliorare la situazione del comparto,

attraverso l'obbligo di svolgere le attività lavorative esclusivamente all'interno

dei fabbricati e prevedendo dei parametri miranti a contenere lo sviluppo delle

attività presenti nella "zona per attività produttive e di servizio".

Anche la facoltà di costruire a confine dovrebbe facilitare la realizzazione di tipologie insediative favorevoli alla

schermatura dei rumori. Infine, per quanto attiene allo scopo di riordino

insediativo perseguito dalla variante, va rilevato che un primo elemento

di riqualifica può essere visto nell'obbligo di realizzare una superficie verde lungo la strada che costeggia il

comparto, mentre un secondo elemento consiste nel fatto che, visto l'obbligo di

eseguire le attività lavorative solo all'interno dei capannoni, i materiali

depositati non saranno più visibili all'esterno.

10. 10.1. Da ultimo le ricorrenti

contestano la possibilità di costruire a confine nel comparto in parola. Esse

ritengono che ciò sarebbe costitutivo di una disparità di trattamento. Inoltre,

considerando che la distanza tra edifici è

imperativa, i proprietari di fondi nella zona residenziale sarebbero costretti

ad assumersi la maggior distanza

qualora nella zona per attività produttive e di servizio sorgesse una costruzione lungo il loro confine. Nemmeno

sarebbe stata regolata la questione della distanza qualora un proprietario scegliesse

di non costruire a confine, né sarebbe stata fatta una distinzione tra

costruzioni principali e accessorie. In merito il Tribunale considera

quanto segue.

10.2. Attraverso la modifica legislativa

operata introducendo la lett. e all'art. 4 cpv. 1 NAPR, il consiglio comunale

ha inteso permettere - ma non obbligare - la costruzione a confine in

modo che le attività quali il carico e lo scarico di materiali siano localizzate

all'interno del sedime per cui le costruzioni fungeranno da schermatura fonica

verso l'alto. Il principio in quanto tale non è messo in discussione dalle

ricorrenti. La norma, tuttavia, risulta lacunosa, poiché si limita a regolare

la possibilità di costruzione a confine all'interno del comparto oggetto di

variante. Come rettamente individuato dalle ricorrenti, essa non affronta né la

relazione con l'adiacente zona residenziale (l'art. 4 cpv. 3 NAPR si limita a regolare il caso in cui l'edificazione a

confine avviene con il consenso del vicino), né quella delle distanze

all'interno del comparto, qualora l'edificazione non dovesse avvenire a

confine. Da respingere invece la critica relativa alle costruzioni accessorie,

che restano rette dall'art. 10 NAPR.

10.3. Le lacune riscontrate non giustificano, tuttavia, l'annullamento dell'intera

procedura. È sufficiente retrocedere gli atti al comune, perché provveda a

completarla tramite una variante.

11. Per i motivi che precedono i

ricorsi devono essere parzialmente accolti. La risoluzione impugnata è

riformata nel senso che al comune viene richiesta una variante colmi la lacuna

evidenziata al paragrafo precedente.

12. L'emanazione dell'odierno

giudizio rende priva di oggetto la domanda di concessione dell'effetto

sospensivo.

13. La tassa di giustizia viene

posta a carico delle insorgenti e dei resistenti, secondo il rispettivo grado

di soccombenza, mentre il comune può esserne mandato esente, secondo prassi

(art. 28 LPamm).

14. Per quanto concerne le ripetibili, visto l'esito - per quanto non compensate - le ricorrenti verseranno un importo

ridotto ai resistenti, patrocinati. Il comune è tenuto a versare un importo per

ripetibili alle ricorrenti, pure ridotto in considerazione del loro

grado di soccombenza. (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi

sono parzialmente accolti.

§. Di conseguenza il dispositivo della risoluzione 7

dicembre 2011 (n. 6764), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la

variante, è completato come segue:

3. Ordine di adottare una variante

[invariato]

Il comune deve adottare inoltre una variante relativa alle distanze nella zona artigianale-produttiva in località

Canaa, così come spiegato al consid. 10.2 della STA 90.2012.2/3.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia, di complessivi fr. 2'000,

è posta a carico delle ricorrenti in ragione di fr. 750.- per ciascun

ricorso e dei resistenti CO 4 e CO 6 per

l'importo di fr. 250.- ciascuno, tutti con vincolo di solidarietà. Le ripetibili

a favore dei resistenti CO 4 e CO 6 sono fissate in fr. 500.- ciascuno (complessivamente

fr. 1000.-) e sono poste a carico delle ricorrenti in ragione di 1/2 a RI 1 e RI

2.

e per la rimanenza di __________. Il comune verserà alle ricorrenti complessivamente

fr. 800.- per ripetibili, suddivise in fr. 400.- per RI 1 e RI 2 e la rimanenza

per RI 4.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario