90.2012.34

Zona di pianificazione

11 novembre 2014Italiano12 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. RI 1 è

proprietario del mapp. 715 di Vernate. Il fondo, ubicato in località Piancaccia

ha una superficie complessiva di 1017 mq ed è edificato.

b. Il piano regolatore, approvato con risoluzione 16 ottobre 1996 (n. 5313) dal

Consiglio di Stato, assegna il mappale in parola alla zona edificabile

residenziale b (Rb). A monte del fondo vi è una strada privata, via Piancaccia,

che si diparte dalla sottostante via Cantonale al servizio delle abitazioni site

nel sovrastante comparto.

B. a. Con risoluzione

30 ottobre 2012 (n. 335) il municipio di Vernate ha adottato una zona di

pianificazione della durata di tre anni. Scopo del provvedimento è di

permettere di pianificare al meglio l'urbanizzazione dell'intera area Piancaccia.

In particolare, il municipio intende approfondire la possibilità di trasformare

la strada privata in un'infrastruttura pubblica

attraverso la progettazione stradale, verificando nel contempo il potenziamento

delle altre infrastrutture pubbliche (smaltimento delle acque luride e meteoriche, approvvigionamento idrico e

illuminazioni). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa rendere più

ardua la pianificazione dell'utilizzazione del territorio; in particolare è ammessa

solo la riattazione o la demolizione

di edifici esistenti e modifiche di destinazione, a condizione che non

risultino manifestamente incompatibili con la futura pianificazione.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della

zona di pianificazione dal 12 novembre al 11 dicembre

2012. Questa interessa - tra gli altri e marginalmente - il mapp. 715.

C. Con ricorso 17

dicembre 2012 RI 1 insorge davanti al Tribunale

cantonale amministrativo domandando l'annullamento

della zona di pianificazione e la concessione dell'effetto sospensivo al

provvedimento.

D. Il comune e la

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiedono che la domanda

di concessione dell'effetto sospensivo sia respinta. Nel merito, il comune e la

Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso. Degli argomenti si

dirà, ove necessario, in diritto.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64

cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL

7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva di RI 1, proprietario di un fondo interessato

dalla zona di pianificazione (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il ricorso è dunque

ricevibile in ordine.

2.2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione

mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito

intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di

istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,

oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con

principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle

proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.

59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a

salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire

l'adeguamento delle pianificazioni locali

(art. 57 cpv. 2 Lst). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli

effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui

all'interno della zona nulla può essere

intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione,

precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi

del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona

di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a

che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).

2.2. La zona di panificazione è un

provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la

pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale

dell'istituto consiste quindi nel

tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del

processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510

consid. 4d, 113 Ia 362

consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7

seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo

dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in

particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della

proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione

non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé

stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di

cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione

della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque

esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei

limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che

sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett.

b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di

un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel

quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e

all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia

(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,

determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

2.3. Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da

un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

2.3.1. In linea generale, è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione

del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa

ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia

della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio

vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve

sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione

(piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello

strumento della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa

intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando

il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità

competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione

vuole tutelare (cfr. Ruch,

op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/

Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).

2.3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato

(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi

del proprietario (regola della necessità),

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse

pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso

stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

3.Il ricorrente

ritiene che la procedura debba essere annullata poiché il mapp. 715 è incluso secondo i piani nella zona di pianificazione,

ma non è riportato né nella relazione tecnica, né nel preavviso della

Sezione dello sviluppo territoriale. Nella risposta il comune spiega che si è

trattato di una svista.

3.1. Secondo l'art. 58 Lst, la zona di pianificazione si compone di un piano

che ne delimita il comprensorio e di una scheda descrittiva che ne stabilisce i

contenuti, gli scopi, gli effetti e la durata. Per l'art. 81 del regolamento

della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL

7.1.1.1.1), la scheda descrittiva illustra motivi, contenuti, scopi, effetti e

durata della zona di pianificazione (cpv. 1). Essa, soggiunge la norma (cpv. 2),

non disciplina nel dettaglio l'assetto del terreno vincolato.

3.2. Come appena visto, la legge non prevede

una relazione tecnica tra i documenti componenti la zona di

pianificazione. Gli elementi vincolanti, dunque, sono quelli contenuti nella

scheda descrittiva. Alla relazione tecnica in parola può dunque al più essere

riconosciuto un mero valore indicativo, svolgendo essa una funzione simile a quella del rapporto di

pianificazione previsto per i piani regolatori (art. 26 cpv. 2 legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; art. 19 cpv. 3 Lst). Il

fatto che essa non menzioni la particella del ricorrente non permette pertanto di

ritenere viziata la zona di pianificazione. Pure il fatto che il Dipartimento -

riproducendo l'errore - non l'abbia riportata nel suo preavviso non permette di

concludere altrimenti, per i medesimi motivi. La censura deve dunque essere

respinta.

4.Secondo l'insorgente la strada sarà priva

d'interesse pubblico, poiché l'unica

beneficiaria dell'opera sarà la proprietaria del mapp. 710, particella

che verrebbe urbanizzata a spese dei proprietari confinanti con costi

esorbitanti.

4.1.

4.1.1. Il comparto interessato dalla zona di pianificazione è composto di

cinque fondi (mapp. 710, 713, 714, 895 e 939) per una superficie complessiva di

ca. 8500 mq, suddivisi tra la zona residenziale Ra e Rb. Per entrambe - che si

differenziano solo per la percentuale di residenza secondaria ammessa, 20%,

rispettivamente 30%, valgono, in particolare, i seguenti parametri: altezza massima alla gronda 7 m, al colmo 9 m con

possibilità di supplemento di 1 m per terreni con pendenza superiore al

35%, indice di occupazione massimo 35% e indice di sfruttamento massimo 0.5. Si

tratta dunque di un comparto riservato per abitazioni in linea di massima di 2

piani. La relazione tecnica spiega che attualmente

esso è servito da una strada privata in condizioni di manutenzione e sicurezza

precarie, priva di piazze di scambio e con uno sbocco sulla strada cantonale

molto difficoltoso e pericoloso. Inoltre, non insistendo la strada su una particella

coattiva, l'utilizzo della stessa,

che attraversa fondi privati, non è correttamente

regolamentato.

4.1.2. L'urbanizzazione di una zona edificabile risponde di principio a un

pubblico interesse, oltre che a essere un preciso compito dell'ente pubblico (19

cpv. 2 LPT). Nel caso concreto, le

caratteristiche del comparto e dell'infrastruttura attualmente esistente

giustificano l'esame della pianificazione della sua urbanizzazione. Quanto alla censura sollevata dal ricorrente, ossia che

la futura strada sarà a unico beneficio della proprietaria del mapp. 710, essa

è prematura, siccome rivolta contro la futura pianificazione e non

contro la misura che la salvaguardia. In ogni caso, il fatto che quest'opera

porti vantaggi a un privato non priva di legittimazione l'interesse pubblico

del provvedimento adottato (cfr. sul tema: STA 90.2006.50-53-54 del 26 febbraio

2007 consid. 5.4.).

4.1.3. Pure certo è l'interesse nel caso

concreo all'impiego della misura di salvaguardia della pianificazione, che

permette di tenere il potenziale tracciato al riparo da

iniziative edilizie potenzialmente conflittuali, che potrebbero seriamente

compromettere o renderla più ardua.

4.1.4. Ferme queste premesse, l'intenzione del municipio di Vernate di

mutare l'ordinamento pianificatorio vigente relativo all'urbanizzazione del

comparto in parola appare più che sufficientemente dimostrato. Tanto più che

dal richiamo degli atti è emerso che il 4 novembre 2013 il Dipartimento del territorio

ha già svolto l'esame preliminare della proposta di variante sottopostagli il

26 aprile 2013 dal municipio.

4.2. Fondata sotto il criterio dell'interesse

pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la

misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria;

segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato

contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il

provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare

che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi

che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio e

adozione, lasciando spazio in linea di principio solo a interventi di

riattazione, demolizione di edifici esistenti e modifiche di destinazione. Nel

caso di specie, poi, la zona di pianificazione interessa il mapp. 715 solo

molto marginalmente, per una piccola superficie di ca. 15 m x 2.5 m già

occupata dal sedime della strada privata esistente. Va, da ultimo, rilevata la

durata limitata del provvedimento, di tre anni. Il sacrificio imposto al ricorrente

appare dunque assai contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche

conforme al principio di proporzionalità.

5.Per i motivi che

precedono, il ricorso, infondato, dev'essere respinto.

6.L'emanazione

dell'odierno giudizio rende priva d'oggetto la domanda di concessione

dell'effetto sospensivo.

7.La tassa di giustizia è posta a carico del

ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), il

quale dovrà pure rifondere un importo per ripetibili al comune, patrocinato

(art. 28 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr. 1'000.-

è posta a carico del ricorrente. Lo stesso rifonderà fr. 500.- al municipio per

ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario