Zona di pianificazione

Incarto n.

90.2012.35

Lugano

11 novembre 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente

Flavia

Verzasconi, Marco Lucchini

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 24 dicembre 2012 di

RI

1

RI

2

RI

3

che

compongono la Comunione ereditaria __________,

rappresentate

da: RA 2

contro

la

risoluzione 30 ottobre 2012 (n. 335) con cui il municipio del comune di Vernate

ha istituito la zona di pianificazione "Piancaccia";

ritenuto, in

fatto

A.

a. RI 1, RI 2 e RI 3 sono proprietarie,

in comunione ereditaria, del mapp. 710 di Vernate. Il fondo, ubicato in

località Alla Cappelletta, ha una superficie complessiva di 12'000 mq, così censita: altra strada 668 mq, campo,

prato, pascolo 5695 mq e bosco fitto 5896 mq.

b. Il piano

regolatore, approvato con risoluzione 16 ottobre 1996 (n. 5313) dal Consiglio

di Stato, anche a seguito di una variante approvata con decisione 12 aprile

2005 (n. 1684), assegna la superficie non boschiva del fondo in parola alla

zona edificabile residenziale Ra (porzione sud) e alla zona edificabile residenziale

Rb (porzione nord). La particella è servita da una strada privata, via

Piancaccia, che si diparte dalla sottostante via Cantonale;

B. a. Con

risoluzione 30 ottobre 2012 (n. 335) il municipio di Vernate ha adottato una

zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del provvedimento è di

permettere di pianificare al meglio l'urbanizzazione dell'intera area Piancaccia.

In particolare, il municipio intende approfondire la possibilità di trasformare

la strada privata in un'infrastruttura pubblica

attraverso la progettazione stradale, verificando nel contempo il potenziamento

delle altre infrastrutture pubbliche (smaltimento delle acque luride e meteoriche,

approvvigionamento idrico e illuminazioni). Il provvedimento vieta ogni

intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione del

territorio; in particolare è ammessa solo la riattazione o la demolizione di

edifici esistenti e modifiche di destinazione, a condizione che non risultino manifestamente

incompatibili con la futura pianificazione.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento

del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della zona di

pianificazione dal 12 novembre al 11 dicembre 2012. Questa interessa - tra gli

altri - il mapp. 710, limitatamente alla porzione edificabile.

C. Con ricorso 24

dicembre 2012 le proprietarie citate in ingresso insorgono davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo:

- che la zona di

pianificazione si riduca al sedime della strada, meglio ancora se solo alla

parte inferiore, e non si estenda ai terreni circostanti;

- che il fondo 715

di Vernate e il mapp. 334 di Bioggio, sezione di Cimo, siano inclusi nell'elenco

dei sedimi nella relazione tecnica;

- svariate informazioni

in relazione all'eventuale procedura espropriativa;

- lumi circa la

configurazione futura dell'opera e i suoi costi;

- informazioni

circa l'influenza del provvedimento sulla domanda di costruzione pendente sul

mapp. 710.

Le ricorrenti

sostengono poi che per quanto concerne il loro fondo esse godono dei necessari

diritti di passo.

D. Il municipio e

la sezione resistono al ricorso con argomenti che, ove necessario, saranno

ripresi in seguito.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL

7.1.1.1). La legittimazione delle

insorgenti, proprietarie di un fondo interessato dalla zona di

pianificazione, è data (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il ricorso è dunque di principio ricevibile in ordine, a eccezione delle domande

relative alle questioni espropriative, poiché esulano dalla presente

procedura.

2.2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano

o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito

intraprendere che possa rendere più

ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello

cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di istituire zone di pianificazione se

Fatti

i piani mancano o devono essere

modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o

conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata,

nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal

Consiglio di Stato (art. 59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di

pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per

garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst). Il

diritto cantonale riprende all'art.

62 cpv. 2 Lst gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della

zona nulla può essere intrapreso che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente

(art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua

pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per

fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60

Lst).

2.2. La zona di panificazione è un

provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la

pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante

col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel

tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del

processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510

consid. 4d, 113 Ia 362

consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7

seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo

dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in

particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della

proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione

non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé

stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di

cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione

della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque

esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono

appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione

manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero

sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del

vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,

determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

2.3. Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da

un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità

(art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

2.3.1. In linea generale, è pubblico

l'interesse che coinvolge la

generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete

al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse

pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto,

segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa

ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia

della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio

vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve

sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione

(piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello

strumento della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa

intenzione non deve essere, tuttavia,

necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,

come si avvera nel nostro Cantone,

dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano

di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/

Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).

2.3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato

(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi

del proprietario (regola della necessità),

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse

pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso

stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

3.Preliminarmente devono essere respinte le domande

che si riferiscono alla futura configurazione dell'opera, dato che le stesse sono

premature e non si rivolgono contro il provvedimento in esame. Quanto all'impatto

della zona di pianificazione su una domanda di costruzione, esso dev'essere verificato

nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia.

4.Le ricorrenti

sostengono di godere già ora dei necessari diritti di passo per raggiungere il

loro fondo. Con questo si può ritenere che esse contestino l'interesse pubblico

dell'opera. In merito il Tribunale considera quanto segue.

4.1.

4.1.1. Il comparto interessato dalla zona di pianificazione è composto di

cinque fondi (mapp. 710, 713, 714, 895 e 939) per una superficie complessiva di

ca. 8500 mq, suddivisi tra la zona residenziale Ra e Rb. Per entrambe - che si

differenziano solo per la percentuale di residenza secondaria ammessa, 20%,

rispettivamente 30%, valgono, in particolare, i seguenti parametri: altezza massima alla gronda 7 m, al colmo 9 m con possibilità

di supplemento di 1 m per terreni con pendenza superiore al 35%, indice

di occupazione massimo 35% e indice di sfruttamento massimo 0.5. Si tratta

dunque di un comparto riservato per abitazioni in linea di massima di 2 piani.

La relazione tecnica spiega che attualmente esso è servito da una strada

privata in condizioni di manutenzione e sicurezza precarie, priva di piazze di

scambio e con uno sbocco sulla strada cantonale molto difficoltoso e pericoloso.

Inoltre, non insistendo la strada su una particella coattiva, l'utilizzo della

stessa, che attraversa fondi privati, non è correttamente regolamentato.

4.1.2. L'urbanizzazione di una zona edificabile

risponde di principio a un pubblico interesse, costituendo un preciso compito

dell'ente pubblico (19 cpv. 2 LPT). Nel caso concreto, le caratteristiche

del comparto e dell'infrastruttura attualmente esistente giustificano l'esame

della pianificazione della sua urbanizzazione. Nulla muta al riguardo il fatto

che le ricorrenti asseriscono, per quanto le concerne, di godere già ora dei

necessari diritti di passo, dal momento che

la problematica non riguarda solamente il loro fondo ma si estende

all'intero comparto.

4.1.3. Pure certo è l'interesse nel caso

concreto all'impiego della misura di salvaguardia della pianificazione, che

permette di tenere il potenziale tracciato al riparo da

iniziative edilizie potenzialmente conflittuali, che potrebbero seriamente

compromettere o renderla più ardua.

4.1.4. Ferme queste premesse, l'intenzione del municipio di Vernate di

mutare l'ordinamento pianificatorio vigente relativo all'urbanizzazione del

comparto in parola appare più che sufficientemente dimostrato. Tanto più che

dal richiamo degli atti è emerso che il 4 novembre 2013 il Dipartimento del territorio

ha già svolto l'esame preliminare della proposta di variante sottopostagli il

26 aprile 2013 dal municipio.

4.2. Fondata sotto il

criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle

circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole,

idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente

l'interesse privato contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati.

Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario

ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente

conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di

conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione in via di studio e adozione, lasciando spazio in linea di

principio solo a interventi di riattazione, demolizione di edifici esistenti e

modifiche di destinazione. Va, da ultimo, rilevata la durata limitata del provvedimento,

di tre anni. Il sacrificio imposto alle ricorrenti appare dunque tutto sommato

contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al principio

di proporzionalità.

5.Le ricorrenti domandano che i mapp. 715

di Vernate e il mapp. 334 di Bioggio, sezione di Cimo, siano inclusi nell'elenco

dei sedimi contenuto nella relazione di pianificazione. Con questa richiesta sembra che esse intendano ottenere un

ampliamento della zona di pianificazione. Queste domande devono essere respinte,

siccome l'estensione della zona di pianificazione all'interezza di questi fondi

non è necessaria e, pertanto, lesiva del principio di proporzionalità. In merito al mapp. 715 esso è già

incluso per quanto riguarda una superficie

di ca. 15 m x 2.5 m occupata dal sedime della strada privata esistente. Non

occorre, per contro, estendere il provvedimento all'intero fondo, già edificato

e appartenente al sottostante comparto servito da via Balà. Nemmeno l'inserimento

del mapp. 334 risulta giustificato. Tralasciando il fatto che esso è ubicato in

un altro comune, come spiegato dal municipio in sede di risposta, questo si

trova proprio al termine della strada e interventi su di esso non potrebbero

dunque essere di ostacolo agli obiettivi perseguiti con la misura di tutela.

6.Da ultima

dev'essere ancora disattesa la richiesta di limitare il perimetro della zona al

sedime della strada esistente, meglio ancora se solo alla parte inferiore

escludendo pertanto i terrenti circostanti. Una simile riduzione della zona di

pianificazione renderebbe priva di portata pratica la sua istituzione.

7.Per i motivi che

precedono il ricorso, infondato, dev'essere integralmente respinto.

8.La tassa di

giustizia viene posta a carico delle ricorrenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966

(LPamm; RL 3.3.1.1), le quali verseranno al comune, patrocinato, le

ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia, di fr.

1'500.-, è posta a carico delle ricorrenti, in solido. Le stesse verseranno al

comune fr. 800.- per ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario