Conferma della non approvazione dell'estensione della zona edificabile in occasione della revisione di un piano regolatore

Incarto n.

90.2012.4

Lugano

24 marzo 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente

Marco

Lucchini, Matea Pessina, supplente

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 26 gennaio 2012 della

RI

1

patrocinata

da: PR 1

contro

la risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155), con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la

revisione del piano regolatore del comune di Cureglia;

ritenuto, in

fatto

A. a. La RI 1 è proprietaria del vasto comparto

formato dai mapp. 527, 528 e 836 di Cureglia, in località Sarèe, posto

a nord rispetto al nucleo storico e costeggiato a est dalla strada

cantonale che conduce a Origlio. Il mapp. 527, di complessivi 20'805 mq, ospita

sulla sua sommità una villa signorile, immersa

in un parco, costellato da alcuni edifici accessori. All'estremità

sud-ovest del fondo trovano spazio un campo

da tennis, uno spiazzo attrezzato per

basketball e un piccolo edificio accessorio (sub. C, 20 mq). Il mapp. 836 e 528, posti a ovest, di complessivi 21'187

mq, si presentano invece privi di

costruzioni, fatta eccezione per il sub A del mapp. 836, di 51 mq.

b. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 4

luglio 1975 (n. 5640) e integrato in seguito da alcune varianti, approvate con risoluzione governativa 8 marzo 1983 (n.

1230), definisce il comparto quale territorio fuori dalle zone edificabili (piano

delle zone giugno 1982), rispettivamente zona senza destinazione specifica

(piano del paesaggio giugno 1982).

B. Nelle sedute 24 novembre, 1° dicembre e 15 dicembre

2010 il consiglio comunale di Cureglia ha adottato la revisione del

piano regolatore. In quell'occasione, in

corrispondenza delle strutture sportive elencate in precedenza e del sub C del

mapp. 527, è stata istituita una zona edificabile (SS 1), formante un

quadrilatero di ca. 46 m x 54 m (complessivamente, dunque, ca. 2500 mq), che

interessa anche una piccola porzione al margine sud-est del mapp. 836. La SS 1 è retta dall'apposita "scheda

speciale Sarée", ancorata nell'art. 21 delle norme di attuazione

del piano regolatore (NAPR), che ne sancisce

la vocazione esclusivamente residenziale, stabilendo inoltre dei

parametri edilizi specifici. La parte non boschiva del resto del comparto è

invece stata assegnata alla zona agricola.

C. Con risoluzione

21 dicembre 2011 (n. 7155) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Il

Governo ha stabilito che esso permetteva una

contenibilità teorica pari a 3553 unità insediative (UI), a fronte di una

popolazione di 1324 abitanti nel 2009, frutto di un incremento che negli ultimi

10 anni era stato al massimo di 50 abitanti all'anno. L'Esecutivo cantonale ha

così escluso a priori estensioni della zona edificabile per motivi di

fabbisogno di sviluppo socio-economico, negando di conseguenza l'approvazione

a diversi suoi ampliamenti, decisi dal legislativo comunale, tra i quali quello

in corrispondenza dei mapp. 527 e 836. Per quanto riguarda specificatamente la

SS 1, esso ha inoltre considerato

che quest'estensione della zona fabbricabile non fosse coerente con l'assetto paesaggistico del comparto, atteso

come il parco adiacente alla villa fosse

stato nel contempo tutelato attraverso il suo inserimento in zona

agricola. La stradina (via Possessione) che costeggia a sud la proprietà rappresentava

poi un chiaro limite tra la zona edificabile e quella non edificabile. Il Consiglio

di Stato ha così deciso di assegnare direttamente alla zona agricola l'area in

parola, non ravvisando possibili alternative. (ris. gov. pag. 20-21).

D. Con ricorso 26

gennaio 2012 la RI 1 insorge davanti al Tribunale

cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta, domandando che

il dispositivo n. 3 sia modificato nel senso di escludere la modifica di

cui al capitolo 5.1 lett. a (non approvazione della zona SS 1 e inserimento

d'ufficio della relativa superficie in zona agricola) da quelle decretate. Essa

contesta innanzitutto l'idoneità agricola

della porzione di terreno in questione, premessa che ritiene irrinunciabile per

l'assegnazione di un fondo alla zona agricola. Difatti, la superficie

interessata è occupata dal campo da tennis, non è inserita dal piano direttore

(PD) nelle superfici per l'avvicendamento delle culture (SAC) e non è nemmeno

soggetta alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991

(LDFR; RS 211.412.11), come attestato dalla Sezione dell'agricoltura. Il

Consiglio di Stato, sostituendosi all'autorità

comunale in una scelta di opportunità pianificatoria, ne avrebbe

pertanto violato l'autonomia.

E. Il municipio si

rimette alla decisione del Tribunale, mentre la Divisione resiste al ricorso,

sottolineando il ruolo multifunzionale della zona agricola.

F. Il 18 settembre

2013 il Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti.

Chiusa l'istruttoria, alle parti è stato fissato un termine per

presentare le eventuali conclusioni scritte. A questa possibilità ha fatto capo

la ricorrente, che oltre a ribadire l'illegittimità dell'asse-

gnazione della superficie in parola alla zona agricola, ha soggiunto che questa

è urbanizzata e che comporterebbe un aumento di sole 5 UI, ciò che permetterebbe nell'ambito di una futura successione

di mantenere, frazionando il fondo, due importanti proprietà con parco, nell'interesse stesso della salvaguardia del paesaggio.

La Divisione ha confermato le proprie tesi e allegazioni, mentre il municipio è

rimasto silente.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990;

LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1

legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è

inoltre la legittimazione della ricorrente in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30

cpv. 2 lett. c Lst). Il ricorso è, pertanto, ricevibile in ordine.

1.2. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata adottata e

approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in

applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).

2.2.1.

In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale

deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il

piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa

controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte

pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano

tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi

su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al

contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei

dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto

la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio

del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione

- per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il

Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF

114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.

33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati

un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.3.1. In sede di approvazione di un piano regolatore,

quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata

soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti

all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1,

2ª frase, LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare

delle modifiche d'uf-

ficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle

competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione

può essere determinata d'acchito (segnatamente

nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT

I-2001 n. 17 con-sid. 4.1. con rinvii).

La via della modifica d'ufficio presuppone

che la soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo

e inutilmente dilatorio un rinvio.

3.2. In concreto, è certo che il

Consiglio di Stato, disponendo in

luogo e vece dell'autorità comunale competente - ossia il consiglio comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) - la non approvazione

della SS 1 in corrispondenza dei mapp. 527 e 836 e l'attribuzione della

superficie in parola alla zona agricola, abbia operato una modifica d'ufficio

del piano regolatore, ma questa è rispettosa dei criteri enunciati sopra, come si spiegherà nei successivi considerandi di diritto. Esso, pertanto e

contrariamente all'opinione della ricorrente, non ha disatteso l'autonomia comunale in ambito pianificatorio, istituto che, notoriamente, non

permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto (DTF 116 Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid.

2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii).

4.4.1. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) -

disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT).

4.2. Le zone edificabili comprendono,

secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già

stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b).

Di massima, un terreno che adempie que-ste esigenze va attributo alla zona

edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi

pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi

della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir

incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona

edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al

pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano

piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché

soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato

alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati

con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni,

op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n.

40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

4.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo

spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono

essere tenute, per quanto possibile, libere

da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a)

Fatti

i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva

necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i

terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25

febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono

essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona

agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16

LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,

dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo

obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli

insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione

sparsa, alla protezione dell'ambien-te e a

quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la

revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 pag.

457 segg., 471, con rinvii).

5.Ferme

queste premesse, il Tribunale condivide la decisione del Consiglio di Stato di

non approvare la zona edificabile SS 1 e la conseguente assegnazione della

relativa superficie alla zona agricola.

5.1. Innanzitutto, questa superficie non può rientrare in un caso di

applicazione dell'art. 15 lett. a LPT. Essa, infatti, non appartiene ai terreni

già edificati in larga misura ai sensi di quest'ultimo disposto, per i quali s'intende

essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente

singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la

zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art 15 n. 23; Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art 15

n. 85-93; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). Durante il sopralluogo ha trovato conferma quanto già

emergeva con chiarezza dalla cartografia, ossia che la superficie in parola si

presenta essenzialmente come priva di costruzioni - non basta certo la

presenza del campo da tennis, del campetto da basketball e del minuscolo

accessorio per adempiere ai severi criteri giurisprudenziali enucleati in

precedenza - appartenente senz'ombra di dubbio all'ampio comparto di chiara

valenza paesaggistica di Sarée, nel quale è immersa. Chiaramente sottratta alla

zona edificabile dal limite percettibile costituito da via Possessione, l'istituzione

della SS 1 si configura come un'incoerente

propaggine edificabile, avulsa dal contesto in cui è inserita. Gli atti del

piano regolatore sono alquanto scarni circa le finalità del suo

tracciamento, limitandosi a indicare quale motivazione la "densificazione

di un'area edilizia già ora a destinazione residenziale" (pag. 27,

concetto ribadito a pag. 28). Ora, come appena spiegato, la superficie in

parola non risponde affatto a questa descrizione, per il che tale vaga giustificazione

appare del tutto destituita di pregio.

5.2. Nemmeno si giustifica l'assegnazione del superficie in parola alla zona

edificabile in applicazione dell'art. 15 lett. b LPT. La zona edificabile di Cureglia, infatti, è già

abbondantemente sovradimensionata per le presumibili necessità di

sviluppo dell'abitato. Questo aspetto, accertato nella decisione impugnata e

veri-

ficato dal Tribunale nell'ambito dell'evasione di un ricorso che lo contestava,

non è stato messo in discussione dalla ricorrente. Non può essere nemmeno seguito

il ragionamento sviluppato da quest'ultima circa l'esiguità dell'impatto dell'istituzione

della SS 1 sulla contenibilità del piano. Innanzitutto, come visto, è in discussione

un ampliamento di 2500 mq, dunque non di ridotte dimensioni. Il fatto che esso

poi permetterebbe l'insediamento di sole 5 ulteriori

unità non è determinante: secondo la giurisprudenza, anche le particelle

di modeste proporzioni contribuiscono a definire

la zona edificabile giusta l'art. 15

LPT e non possono pertanto essere

trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236 seg.; STF 1A.160/2006 del

31 maggio 2007 consid. 4.4).

5.3. Poiché la superficie in questione non

soddisfa già i requisiti di cui

all'art. 15 LPT, non solo merita di essere tutelata la decisione di non approvare la SS 1, ma anche quella

di attribuirla alla zona agricola, intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16

LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 (supra, 4.2.). Vero è che la superficie in parola non si presta alla lavorazione agricola,

come conferma lo specifico catasto elaborato dalla Sezione dell'agricoltura.

Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente e per i motivi che

già si son visti, questo non è un requisito necessario per l'assegnazione della

superficie in esame alla zona agricola.

5.4. La questione dell'urbanizzazione della

superficie in questione risulta, a questo punto, ininfluente. Difatti, anche se

venisse accertata, essa non sarebbe comunque sia decisiva e non conferirebbe un

diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (DTF 122 II 326

consid. 6a, 117 Ia 434 consid.

3g; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 23 ad art. 15; Flückiger/Grodecki,

op. cit., n. 87 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 321).

5.5. La ponderazione degli interessi (cfr. consid. 2.2.)

permette di confortare la necessità di

assegnare la superficie in esame alla zona agricola, soluzione che permette

di tutelare anche l'integrità del pregevole parco in cui è inserita. Continuando

nell'esercizio di ponderazione, oltre

all'obiettivo di interesse generale a impedi-

re la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), dev'essere da ultimo evidenziata

l'imprescindibile esigenza, troppo spesso negletta, di salvaguardare

sufficienti spazi liberi per le

future generazioni.

6.Per i pregressi motivi, il ricorso, infondato, dev'essere respinto.

7.La tassa di giustizia è posta a carico

della ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm). La

soccombenza dell'unica parte patrocinata esclude l'assegnazione di ripetibili

(art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr.

1'500.- è posta a carico della RI 1. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario