Annullamento di una zona AP/EP

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Numero d'incarto:

90.2012.5

Data decisione, Autorità:

17.02.2014, TRAM

Titolo:

Annullamento di una zona AP/EP

EDIFICIO

INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE

STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA

art. 26 COST

art. 5 LALPT

art. 28 cpv. 2 let. d LALPT

art. 32 cpv. 2 LALPT

art. 32 cpv. 3 LALPT

art. 33 LALPT

art. 4 LPT

art. 8 LPT

art. 21 LPT

art. 21 cpv. 1 LPT

art. 21 cpv. 2 LPT

art. 4 LSTERR

art. 5 LSTERR

art. 107 LSTERR

Incarto n.

90.2012.5

Lugano

17 febbraio

2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente

Marco Lucchini, Attilio Rampini, supplente

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 27 gennaio 2012 di

RI 1

patrocinato da: avv. PR 1

contro

la risoluzione 21 dicembre 2011

(n. 7148), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune di CO

2 (ora: __________) relativa alla zona __________;

ritenuto, in

fatto

A.

a. RI 1 è

proprietario dei mapp. 51 e 529 - derivati dall'originale mapp. 51 - in località

__________, a ridosso del nucleo della frazione

di CO 2 del comune di __________. Il mapp. 51, di complessivi 4106 mq, ospita in particolare la "villa

__________i" (sub. A, mq 452), col suo giardino formale. Oltre questo,

si dipana un vasto spazio inedificato

(all'incirca 5100 mq), formato da parte del sub. g del mapp. 51 e dal

mapp. 529, tenuto essenzialmente a prato, costellato da qualche albero, anche

di pregio.

b. Il piano regolatore di CO 2 è stato approvato dal Consiglio di Stato con

risoluzione 11 luglio 1980 (n. 4188). Tuttavia, il Governo - ai fini di tutela

del nucleo, della chiesa parrocchiale e di quella di sant'Antonio, nonché di

valorizzare il centro paese (ris. gov.

citata, pag. 11 segg.) - ha imposto al comune l'adozione, nel temine di

due anni, di un piano particolareggiato per la zona circostante il nucleo, la

cui pianificazione non veniva approvata.

c. Con risoluzione 23 novembre 1983 (n.

6174) il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato della zona

circostante il nucleo di CO 2. Questo strumento assegna l'attuale mapp. 51 (a

eccezione del sub. h, accesso) alla zona denominata "area edificabile a

completazione del tessuto del nucleo", comparto IV, retto dall'art. 14 n. 4 delle norme di attuazione (NAPP).

Tale settore comprende l'agglomerato tradizionale di CO 2, ove vige il criterio

di risanamento conservativo, che sancisce in concreto l'inedificabilità della

parte priva di costruzioni del mapp. 51, con lo scopo di mantenere libera la

fascia antistante la villa, che corre lungo la strada di penetrazione da __________

(relazione di pianificazione 4 gennaio 1982, pag. 11). La porzione sud,

corrispondente all'attuale mapp. 529, è invece attribuita all'area edificabile

a scopo residenziale, comparto V, con la precisazione di un perimetro di

edificazione, retto dall'art. 14 n. 5 NAPP, che permette la costruzione di una

"stecca" di 65 m x 10 m, destinata a ospitare abitazioni in

contiguità, di 2 piani e con un'altezza massima di 6.5 m.

B. a. Il 16 gennaio 2007 RI 1 ha chiesto al municipio di CO 2 il permesso di costruire un complesso

residenziale, formato da otto case a schiera (attuale mapp. 529). L'evasione

della domanda è stata sospesa dal municipio, ciò che ha comportato l'avvio di

un iter procedurale, che non è qui necessario riassumere nel dettaglio.

b. Per questo comparto il municipio di CO 2 ha quindi pubblicato una prima zona di pianificazione dal 31 luglio al 29 agosto 2007, che è stata annullata da questa Corte per

violazione delle norme relative all'obbligo di astensione (STA 90.2007.106/174

e 52.2008.19 del 4 marzo 2009). Il municipio, allo scopo di verificare le

funzioni, i parametri edificatori e i vincoli alla luce dell'evoluzione delle

esigenze comunali e della ricerca di una migliore ambientazione paesaggistica e

architettonica, ha quindi pubblicato, dal 14 luglio al 13 agosto 2009, una seconda

zona di pianificazione. Con sentenza

22 ottobre 2012 (n. 90.2009.60) questo Tribunale ha stralciato il ricorso che RI 1 aveva interposto contro

quest'ultimo provvedimento, siccome con la pubblicazione all'albo della variante oggetto della presente procedura (infra,

D), esso era decaduto e, comunque sia, nel frattempo era giunto definitivamente

a scadenza. La Corte, ai fini di decidere sulle ripetibili, ha comunque sommariamente esaminato il gravame,

ritenendolo infondato: essa ha in particolare riconosciuto l'interesse pubblico

a una verifica della pianificazione ritenuta inadeguata e risalente a 25 anni

prima, così come la legittimità dell'adozione del provvedimento quale reazione

alla domanda di costruzione.

C. Il 14 giugno 2010 il mapp. 51 è stato nuovamente frazionato, per

formare l'attuale mapp. 51 e il mapp. 530. Quest'ultimo, una striscia di 154

mq, corrispondente alla corte e agli edifici posti a ridosso del lato est della villa __________, è quindi stato ceduto a

__________.

D. a. Il 21 febbraio 2011

il consiglio comunale di CO 2 ha adottato una variante concernente il comparto __________

che ha interessato le rappresentazioni grafiche e le norme di attuazione (art.

56 n. 5 stante al fascicolo della variante, che si riferisce probabilmente a

una trascrizione non ufficiale delle NAPR, corrispondente all'art. 14 n. 5 NAPR

approvate il 23 novembre 1983 dal Governo). La porzione est, all'incirca 3000

mq, è stata vincolata per la realizzazione di attrezzature e edifici pubblici

(AP/EP; indicata con , centro pubblico multi generazionale, con annesso parco pubblico

per svago e riposo nonché la possibilità di creare 30 posteggi sotterranei per

autoveicoli e 20 per veicoli a due ruote). L'area centrale dell'ampia superficie

prativa e il giardino formale (complessivamente all'incirca 2500 mq, indicati

con ‚) sono invece stati assegnati alla zona nucleo, non edificabile, destinandoli

a giardino al servizio della villa, dove potranno trovar posto unicamente delle

costruzioni accessorie, segnatamente una piscina scoperta completamente

interrata e una serra/deposito. Infine, l'edificio

storico è stato assegnato alla zona nucleo tradizionale (NT) e vincolato quale

bene culturale d'interesse locale. Dalla cartografia (che non è aggiornata

rispetto all'attuale situazione fondiaria) si evince inoltre che anche il mapp.

530 e, marginalmente, parte dei fondi 495 e 496 sono assegnati a questa

zona.

b. Contro la variante appena descritta, RI 1 è insorto davanti al Consiglio di

Stato, chiedendogli di non approvarla, mantenendo in vigore per i suoi fondi la

pianificazione precedente.

c. Con risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7148) il Consiglio di Stato ha

approvato la proposta comunale così come adottata; esso ha nel contempo respinto

il ricorso di RI 1.

E.

RI 1 insorge ora

davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione del Consiglio di Stato di approvare

la variante, riproponendo le domande avanzate senza successo in prima istanza.

Egli ritiene innanzitutto che sia stata violata la procedura d'informazione e

partecipazione della popolazione. L'istituzione dell'AP-EP sarebbe quindi contraria

alla garanzia costituzionale della proprietà, poiché carente quanto a interesse

pubblico e comunque lesiva del principio di proporzionalità. Inoltre, non essendovi

stato un cambiamento delle circostanze atto a giustificarla, la variante in

esame lederebbe il principio della stabilità del piano regolatore. Infine, essa

sarebbe contraria ai principi cardine della

pianificazione territoriale, siccome infelice sotto il profilo urbanistico, storico, paesaggistico e della tutela delle aree

verdi. L'articolata motivazione a sostegno di queste tesi verrà ripresa, nella

misura del necessario, in seguito.

F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

del territorio, agente per conto del Governo, e il comune municipio di CO 2, in rappresentanza del comune, domandano che il ricorso sia

respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in

diritto.

G. Il 14 maggio 2013 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione,

in occasione della quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli

atti. Il ricorrente e il comune di __________ (con

il quale, nel frattempo, quello di CO 2 si è aggregato) hanno quindi

presentato un allegato conclusivo, confermando le rispettive richieste, mentre

il Consiglio di Stato è rimasto silente.

Considerato, in diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il

ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1) e la legittimazione attiva dell'insorgente è

certa (art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Poiché la controversa variante di piano regolatore è

stata adottata e approvata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, in vigore sino al 31 dicembre 2011), essa

dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di

quest'ultima legge (art. 107 Lst).

2.2.1. In campo pianificatorio il comune

ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo

del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29

cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi

su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al

contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei

dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto

la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS

700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27

consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30

cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78

consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997

n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i

casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a

livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.Il ricorrente sostiene che il comune avrebbe omesso di informare la

popolazione, in conformità con l'art. 32 LALPT. In merito il Tribunale

considera quanto segue.

3.1.

3.1.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori

informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni

previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per

un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv.

2). Questi obblighi sono sottolineati dalla

giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso

politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione,

finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni

complesse (RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento

di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna

1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabiliva che il

Cantone e i comuni dovevano garantire un'adeguata informazione e partecipazione

della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti

dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2

LALPT stabiliva che il municipio informava la

popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intendeva

perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che

dimostrava un interesse degno di protezione poteva presentare osservazioni o proposte

pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il municipio esaminava

le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del

piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio informava ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito

dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3

LALPT). Queste formalità erano esatte per qualsiasi procedura concernente il

piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD

II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse

servivano ad assicurare un'effettiva partecipazione della popolazione al

processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte

che potevano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente

tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione,

oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate

dal municipio, serviva anche a prevenire la presentazione di proposte

alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione

del piano da parte del legislativo.

3.1.2. Anche la Lst prevede il principio dell'informazione e della

partecipazione della popolazione (art. 4 e 5 Lst). Essa ha tuttavia concentrato

in un'unica fase quest'obbligo (art. 26 Lst; cfr. anche il messaggio 9 dicembre

2009 [n. 6309] del Consiglio di Stato,

in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., pag. 381 ad art. 26). L'informazione

e partecipazione avviene ora di regola (solo) dopo l'esame preliminare del

Dipartimento del territorio (art. 26 cpv. 1 Lst) e ogni cittadino attivo e ogni

persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare

osservazioni o proposte pianificatorie all'intenzione del municipio.

3.1.3. Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso,

l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione generale e

prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e

suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; STF

1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1; STA 90.2007.21 consid. 3.1. i.f.).

3.2.

3.2.1. In concreto, il municipio non ha provveduto a una specifica informazione

pubblica ai sensi dell'art. 32 LALPT per la variante in parola, poiché ha

ritenuto sufficiente quella avvenuta in precedenza in relazione agli obiettivi

della revisione generale del piano regolatore. L'esecutivo comunale ha per

contro ossequiato quanto disposto dall'art. 33 LALPT, mettendo in consultazione

dal 13 ottobre all'11 novembre 2010 la proposta pianificatoria e l'esito

dell'esame preliminare svolto dal Dipartimento (cfr. rapporto di

pianificazione, doc. 16 del municipio, pag. 9). L'avviso del deposito degli

atti indicava esplicitamente la possibilità di formulare osservazioni e

proposte all'indirizzo del municipio. Facoltà a cui ha fatto capo il ricorrente, che ha sottoposto delle proposte di

modifica della variante, sulle quali l'esecutivo comunale ha preso posizione,

respingendole (rapporto di pianificazione, doc. 16 del municipio, pag. 10).

3.2.2. Nei termini appena descritti la censura sollevata dall'insorgente si

rivela infondata. Innanzitutto, la tematica inerente la pianificazione del

comparto in parola non era per nulla nuova, anzi era ben nota alla popolazione.

Lo provano senz'ombra di dubbio lo scritto 28 febbraio 2000 (doc. 1 del

municipio), con cui un cospicuo numero di cittadini aveva fatto pervenire le

proprie osservazioni al municipio quale reazione alla serata informativa svoltasi

il 10 gennaio precedente, in occasione della quale la tematica era stata

oggetto di interventi (doc. 4 del municipio). Vi è poi stata anche una proposta

spontanea di piano di quartiere elaborata dall'architetto __________ nel 2004

(doc. 12). Con queste premesse, la decisione del municipio di soprassedere a

un'ulteriore serata informativa preventiva limitatamente al comparto oggetto di

variante appare sostenibile. Ma anche volendo ritenere che le modalità con cui

il municipio ha affrontato la procedura di informazione e partecipazione non

rispecchino appieno quanto stabiliva la LALPT, grazie al deposito degli atti avvenuto

dopo l'esame preliminare, la popolazione ha comunque potuto indirizzare delle osservazioni in tempo utile al

municipio, il quale ha preso posizione sulle proposte avanzate,

sottoponendo in seguito la variante al legislativo per adozione. È quanto basta

per ritenere soddisfatti nella fattispecie i requisiti posti dall'art. 4 LPT e

dagli art. 32 seg. LALPT (cfr. RtiD II-2006 n. 33 consid. 3.5). La censura deve

quindi essere respinta.

4.Il ricorrente invoca anche una lesione

del principio della stabilità del piano regolatore. Dato il valore dirimente di

questa censura, sovvertendo l'ordine dell'impugnativa, essa dev'essere

verificata in via preliminare.

4.1.

4.1.1. L'adozione di un piano regolatore o di

sue varianti esige una

ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati,

in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di

fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto

a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare a un suo adattamento

periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli

scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2

LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame

ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione.

Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il

piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza

giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto

che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che

questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.

4.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in

vigenza della LPT, vi è la presunzione che le

restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide.

Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze

poste dal diritto federale in materia di

pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa

presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano,

reputato conforme ai dettami della LPT è

recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua

stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà

contestabile.

4.1.3. In vigenza della LALPT, il diritto cantonale

prevedeva la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41

cpv. 1 LALPT); esso poteva essere

modificato o integrato in ogni tempo

se l'interesse pubblico lo esigeva (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo,

tale regolamentazione trovava i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il

quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a

condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i

criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e

che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr. per

tutte le enunciazioni che precedono: RtiD I-

2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con

rinvii).

4.2. In concreto, tanto il piano regolatore quanto il piano particolareggiato

in esame sono stati approvati dal Consiglio di Stato in vigenza della LPT (supra,

A.b. e A.c.). Il piano particolareggiato, inoltre, è stato anche elaborato e

adottato sotto l'egida di questa legge (ibidem). Le scelte pianificatorie operate da

questi strumenti sono, pertanto, presunte valide (cfr. supra,

4.1.2.) e, di conseguenza, i proprietari possono, in linea di principio,

contare sulla loro stabilità. Il diritto pianificatorio cantonale prescrive comunque che i piani

sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT).

Inoltre, le zone fabbricabili sono predisposte, in principio, per coprire il

fabbisogno di quindici anni (art. 15 lett. b

LPT). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale,

può risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle

autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle

circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001 del 25 gennaio

2002 consid. 3.2., in: ZBl 104/2003

pag. 654 segg.). Qualora poi, come nel

caso concreto, il piano regolatore ha superato ormai il termine di 20 anni, non è più possibile appellarsi

alla sua stabilità (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47). È quanto

si avvera nel caso concreto, l'approvazione dello strumento

pianificatorio in esame risalendo all'ormai lontano 1983. Si tratta poi di una

variante che pur interessando in modo preponderante un unico proprietario, è comunque sia riferita a un vasto comprensorio,

strategico per il comune, formato oggi da più fondi. In questi termini non è

possibile intravvedere una lesione del principio della stabilità del piano

regolatore. La censura deve pertanto essere respinta.

5.Il ricorrente

contesta anche il merito della pianificazione in esame, sotto più aspetti.

Innanzitutto egli ritiene che l'istituzione dell'AP/EP sia contraria alla

garanzia costituzionale della proprietà, poiché

non sarebbe stato dimostrato un sufficiente interesse pubblico. In ogni caso, i vincoli posti sui suoi

fondi non sarebbero conciliabili col principio della proporzionalità. In

merito il Tribunale considera quanto segue.

5.1. La Confederazione, i cantoni e i comuni elaborano e coordinano le

pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv.

1 LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24

segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in

primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT),

conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto

cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv.

1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi

prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del

territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per

gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare

Fatti

i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione

abbia una buona verosimiglianza di

concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità

pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di

queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,

determinante per il dimensionamento delle

zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto

l'aspetto dell'interesse pubblico, è che il bisogno sia provato in modo

sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una

relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla giurisprudenza

precedente; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente

pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti

superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter

disporre della maggior libertà di manovra

possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste

condizioni (cfr. Eric Brandt/

Pierre

Moor, Commentario LPT,

Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio

Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad

art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabiliva che le rappresentazioni grafiche che compongono

il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i

servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d).

5.2. Una restrizione di diritto pubblico è

compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse pubblico e la

proporzionalità costituiscono d'altra

parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare

nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio

esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco

(RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, IIª edizione, Cadenazzo

2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere

lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a

disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli

interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo

scopo di interesse pubblico perseguito e i

mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, Diritto

amministrativo, op. cit., n. 595-610).

5.3. Come visto in narrativa, la variante approvata dal Consiglio di Stato ha

suddiviso il comparto __________ in tre distinte funzioni. Essa prevede

innanzitutto una zona AP/EP (area )

edificabile (indice di occupazione massimo: 40%), dove potranno trovar spazio

un centro pubblico multi generazionale e un posteggio sotterraneo (30 posti

auto e 20 posti per veicoli a due ruote); per il resto essa viene destinata a

parco pubblico. Il settore centrale (area ‚)

è invece riservato a giardino della villa; a tal fine esso è assegnato alla

zona nucleo, di principio non edificabile, con l'eccezione di una piscina di 40

mq e una serra di 30 mq, con altezza al colmo massima di 4.00 m. Da ultimo, l'area occupata dall'edificio storico, definito quale bene culturale d'interesse

locale, viene attribuita alla zona NT.

5.4. La variante appena descritta risulta carente sotto diversi aspetti e,

pertanto, dev'essere parzialmente annullata. Per i seguenti motivi.

Considerandi

5.4.1

Intanto, per quanto riguarda l'istituzione della AP/EP, questa non è

particolarmente giustificata negli atti della variante. Se la costruzione di un

centro multi generazionale, di un parco pubblico così come di un posteggio

possono, in linea di principio, rispondere a un pubblico interesse, la mera

intenzione di realizzare questo progetto non è sufficiente per sostenere un

vincolo a carico di una proprietà privata. Occorre

dimostrare che queste strutture tendono a rispondere a un preciso bisogno,

avvertito dalla collettività locale, che non può essere soddisfatto

attraverso quelle già presenti nel comune (rispettivamente, nel quartiere). Su

tali aspetti la variante si rivela carente. Del resto, in sede di conclusioni,

lo stesso comune di __________, subentrato a quello di CO 2, subordina la realizzazione

del centro pubblico generazionale e dei posteggi all'accertamento del relativo

fabbisogno, fornendo inoltre indicazioni che permettono di ritenere dubbia la

necessità di vincolare i fondi del ricorrente per queste opere (disponibilità

di locali presso l'ex casa comunale, oggi utilizzata solo in parte; realizzazione

a breve termine di 22 posti auto in località Cueta, a ridosso del comparto __________).

Il comune ha nondimeno spiegato di ritenere fondamentale l'abbandono della vecchia

pianificazione e la necessità di vincolare la zona in parola quale AP/EP, da destinarsi

però a parco aperto al pubblico. Esso ha pure fornito qualche dato atto a sostanziare

l'esiguità dell'area destinata allo sport o allo svago nel quartiere di CO 2,

che si attesterebbe al disotto di quanto raccomandano

le norme dell'allora Institut für Orts-, Regional- und Landesplanung (ORL) del politecnico federale di Zurigo. Tuttavia,

queste informazioni giungono tardivamente, poiché non hanno potuto essere

considerate dal consiglio comunale, competente per l'adozione della variante.

Ma in ogni caso, la destinazione ora prospettata (dal municipio) non corrisponde

al vincolo approvato e qui contestato.

In assenza di pertinenti riscontri oggettivi

atti a comprovare la necessita di vincolare il fondo in parola nei termini

descritti, è a torto che il Consiglio di Stato ha ritenuto di approvare la zona

AP/EP. Nulla muta al riguardo il generico riferimento operato dal Governo nella

risoluzione impugnata (pag. 11 i.f. e 12) alla valenza strategica del

Comparto __________ nell'ambito del progetto aggregativo della nuova città di __________, aspetto peraltro confermato

dal fascicolo "La nuova Città di __________ - Tappa intermedia 2012" (doc. 21 del comune; in particolare

pag. 67, 99 e 138), ma che non fornisce risposte alle carenze riscontrate poc'anzi.

Ne segue che il vincolo AP/EP non è sorretto da un sufficiente interesse

pubblico. Stando così le cose, nemmeno è necessario valutare se questo

intervento rispetti il precetto della proporzionalità.

5.4.2

Le carenze riscontrante nella

definizione dell'area  destinata a AP/EP si riflettono

giocoforza sull'adiacente area ‚, il cui

limite e estensione dipendono direttamente dal tracciamento della prima. A loro

volta, le (limitate) possibilità edilizie concesse per il settore centrale dipendono dalla

definizione della sua estensione, di modo che l'incertezza derivante dalla non

approvazione dell'area  determinano l'impossibilità di confermare l'area ‚. Conclusione

che s'impone anche in relazione all'assegnazione di quest'ultima area alla non

meglio specificata "zona nucleo", colorata in marrone chiaro,

tipologia di zona che però non risulta né nel piano particolareggiato, né nel

piano regolatore. Si tratta dunque di un'incongruenza che concorrere a

corroborare l'impossibilità di ribadire l'approvazione anche per questa superficie.

5.4.3

Resiste invece all'esame del Tribunale l'assegnazione dell'area occupata dalla villa (comprendente stante

la cartografia anche i mapp. 530 e, marginalmente i mapp. 495 e 496)

alla zona NT, che peraltro nemmeno sembra essere contestata dal ricorrente, il

quale non spende parola per contrastare quest'aspetto della variante. Ancorché

tale designazione sia imprecisa - la terminologia, infatti, non corrisponde a

quella prevista dal piano particolareggiato - è sufficientemente chiaro che questo

settore, indicato sulla cartografia della variante col colore marrone scuro,

resta assegnato, com'era in precedenza, al comparto IV, ossia la zona del

nucleo tradizionale prevista dall'art. 14 n. 4 NAPP. Chiedendo il ricorrente il mantenimento della pianificazione vigente per

i suoi fondi, vi è da ritenere che egli non intendesse contestare su questo

punto la variante. Ma anche l'avesse fatto, la domanda andrebbe respinta in

limine, giacché non è minimamente motivata.

6.

Per tutti i pregressi

motivi, il ricorso, stante la precisazione appena espressa (supra,

5.4.3

), dev'essere parzialmente accolto, nel senso che la decisione di

approvazione della variante, al pari di quella

d'adozione, devono essere annullate nella misura in cui istituiscono le aree  e ‚, mentre

dev'essere confermata per quanto attribuito

alla zona NT, così come la qualifica di bene culturale d'interesse comunale per la villa. Non è

necessario, e nemmeno opportuno, pronunciarsi sugli ulteriori aspetti,

in particolare paesaggistici, sollevati dalle parti.

7.

L'annullamento parziale dell'approvazione della

variante ha per effetto di mantenere in vigore nella stessa proporzione

la precedente disciplina pianificatoria. Resta impregiudicata la facoltà per il comune di chinarsi nuovamente sulla

pianificazione del comparto.

8.

Il Tribunale

rinuncia a prelevare una tassa di giustizia a carico dell'ente pianificante,

soccombente (art. 28 LPamm). Il comune non può tuttavia essere liberato

dall'obbligo di rifondere adeguate ripetibili al ricorrente, in sostanza

vittorioso, per entrambe le sedi di ricorso (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza

sono annullate, nella misura in cui concernono la pianificazione dei comparti

indicati nella variante impugnata come aree  e ‚, con la

relativa norma :

1.1. la

decisione 21 dicembre 2011 (n. 7148) del Consiglio di Stato;

1.2. la

risoluzione 21 febbraio 2011 del consiglio comunale di CO 2 che approva la

variante del piano regolatore relativa al comparto __________.

2.

Non si preleva la tassa di giustizia. Il

comune di __________ rifonderà a RI 1 fr. 3'500.- per ripetibili, a

valere per entrambe le sedi di ricorso.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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