90.2013.13

Zona di pianificazione comunale a tutela di beni culturali

27 ottobre 2014Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è comproprietario

del mapp. 1685 di Locarno, che si affaccia su piazza Fontana Pedrazzini, nei

pressi della Clinica santa Chiara. Di complessivi 619 mq, il fondo ospita un edificio

principale (sub A, 188 mq) e un accessorio (sub C, 21 mq).

B. a. Con

risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) il municipio del comune di Locarno ha

adottato una zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del

provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente

interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale. La

scheda descrittiva spiega che essa si estende ai fondi nei quali sono situati

gli oggetti contenuti nella proposta 13

luglio 2012 formulata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Quest'ultima è contenuta

nel preavviso che l'UBC ha indirizzato all'Ufficio della pianificazione

locale nel contesto dell'esame preliminare dei piani particolareggiati del

centro storico e del centro urbano. Il provvedimento vieta ogni intervento che

possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è

ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti

beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino

irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne

potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di

ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che

rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della

proposta di tutela. Nuovi edifici che non pregiudicano lo spazio di relazione

visiva degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere

autorizzati.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della

zona di pianificazione dal 22 luglio al 21 agosto 2013. Questa interessa, tra

gli altri, il mapp. 1685.

C. a. Con

ricorso 28 agosto 2013 RI 1 (inc. 90.2013.13) è insorto davanti al Tribunale

cantonale amministrativo e davanti al Consiglio di Stato contro il prefato

provvedimento pianificatorio nella misura in cui interessa il mapp. 1685, domandando

che esso venga espunto dalla lista dei potenziali beni culturali. In sostanza

egli ritiene che l'edificio non presenti le qualità per essere considerato

degno di tutela.

b. Con risoluzione 3 settembre 2013 (n. 4572) il Governo ha dichiarato

irricevibile l'impugnativa, trasmettendola al Tribunale (inc. 90.2013.15).

D. Il

municipio e la Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso con

argomenti che, se necessario, saranno discussi in seguito.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL

7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, proprietario di un

fondo toccato dal provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il

ricorso (inc. 90.2013.13) è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Per quanto riguarda la trasmissione del

ricorso (inc. 90.2013.15) operata dal Consiglio di Stato e oggetto del secondo

incarto, essa è inoperosa, ovvero priva d'effetti. Difatti il Tribunale era già

in possesso dell'impugnativa, circostanza nota al Governo poiché indicata quale

premessa all'atto stesso. Non vi era dunque necessità di trasmetterla al Tribunale.

Questo ricorso deve dunque essere stralciato.

2.2.1. Secondo

l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del

22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono

essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione

per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito

intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di

istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,

oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi

pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie

competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59

Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia

di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst).

Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli effetti del

provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della

zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande

di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono

decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di pianificazione entra in

vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo,

ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di

concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).

2.2. La zona di panificazione è un

provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la

pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso

del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto

consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo

svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard

Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto

definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si

può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione

della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di

pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un

provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo

pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua

durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di

pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni

pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano

l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale

che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può

estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea,

all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati,

bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa

dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in

quanto tale.

3.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile

con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della

Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base

legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il

principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1. In linea generale, è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione

del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui

contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1.

con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa

ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia

della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente

(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse

pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a

livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di

pianificazione (Ruch, op. cit., n.

25 seg. ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 12 seg.

ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere,

tuttavia, necessariamente elevato, in

particolare quando il provvedimento è adottato,

come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il

piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.

Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art.

27; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n.

457).

3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo

venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che

sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con

rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4.AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel

nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei

beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1).

4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito

comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono

suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà

la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la

collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche

religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,

archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di

protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti,

le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone

archeologiche ecc.

4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano

di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi

sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica

l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I

secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte

di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette

distinzioni sta nel trattamento in

parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni

protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).

4.3. Per quanto concerne la protezione dei

beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce

nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di

utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione

di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011;

RLst; RL 7.1.1.1.1). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai

servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse

comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e

parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili

d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità

competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo

comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli

d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle

adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il

quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione

o la sua valorizzazione (cpv. 2).

5.L'insorgente non mette in dubbio la base legale

del provvedimento, in ogni caso come visto data (supra, 2). Egli

ritiene invece che non siano presenti i requisiti per l'inclusione del suo edificio

nella zona di pianificazione, così come elencati nella motivazione della scheda

descrittiva. Considera inoltre particolarmente incisivo il vincolo dal punto di

vista economico. Da ultimo, egli rileva la contiguità con la Clinica santa Chiara,

per la quale il fondo potrebbe essere interessante

ai fini di un ampliamento che le permetterebbe di affacciarsi direttamente

sulla piazza. Le critiche sono dunque volte a contestare l'interesse

pubblico e la proporzionalità dell'inclusione del mapp. 1685 nella zona di

pianificazione. In merito il Tribunale considera quanto segue.

5.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica

della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare

un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto in

narrativa, il provvedimento interessa quegli

oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 dell'UBC congiuntamente

alla Commissione dei beni culturali. Questa proposta si dipartiva da quella

formulata dal municipio di Locarno negli atti sottoposti per l'esame

preliminare dei piani regolatori particolareggiati del centro storico e di

quello urbano al Dipartimento del territorio (cfr. esame preliminare 20 luglio

2012 pag. 20). La scheda descrittiva spiega inoltre che saranno oggetto di

verifica i seguenti aspetti:

"- valore oggettivo dell'edificio dal

profilo storico-architettonico e affettivo;

- presenza di elementi architettonici,

tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa

sotto tutela;

- valutazione del degrado e delle alterazioni

subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato

originario;

- aspetto contestuale: importanza dell'edificio

da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;

- aspetto economico: eventuale riduzione delle

possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona".

Sulla scorta di queste

considerazioni, l'intenzione del municipio di porre mano alla pianificazione in

questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare,

sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in

oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse dal ricorrente sul

fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai requisiti appena

descritti. Con questa argomentazione il ricorrente misconosce lo scopo del

provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in

modo da valutare se si giustifica l'istituzione

della tutela. La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri. Precoce a

questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che

scopo del provvedimento qui contestato

è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione

(STA 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2). Per questo motivo, è pure

prematura la discussione sull'interesse pianificatorio a permettere alla

Clinica di affacciarsi direttamente sulla piazza.

5.2.

5.2.1. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse

pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete

la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole,

idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente

l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento

rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti

appena enumerati sono senz'altro adempiuti.

5.2.2. Sull'idoneità della misura contestata

non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il

margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante

che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi

potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica

sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione

non vieta tout court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma

unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò

significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati

progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere

approvati. Da ultimo va poi ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità

è già insito nella natura stessa del provvedimento, temporanea, i cui effetti

sono limitati a tre anni. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.

6.In

esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La

tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 28 legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181),

mentre non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.Il ricorso di

cui all'incarto 90.2013.13 è respinto.

Considerandi

2.

Il ricorso di

cui all'incarto 90.2013.15 è stralciato dai ruoli.

3.

La tassa di

giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.

4.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario