90.2013.18

Zona di pianificazione comunale a tutela di beni culturali

27 ottobre 2014Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 e RI 2 sono titolari di un diritto di

compera sino al 31 ottobre 2014 sul mapp. 3700

di Locarno, per il quale la RI 3 ha inoltrato una domanda di costruzione. Il

fondo ha una superficie complessiva di 805 mq e ospita un edificio "casa

Gina" (sub. A, 224 mq), alcuni accessori (sub. B-D, complessivamente 115

mq), un giardino (sub. e, 184) e un piazzale (sub f, 282 mq).

B. a. Con

risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) il municipio del comune di Locarno ha

adottato una zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del

provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente

interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale. La

scheda descrittiva spiega che essa si estende ai fondi nei quali sono situati

gli oggetti contenuti nella proposta 13

luglio 2012 formulata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Quest'ultima è

contenuta nel preavviso che l'UBC ha indirizzato all'Ufficio della

pianificazione locale nel contesto dell'esame preliminare dei piani particolareggiati

del centro storico e del centro urbano. Il provvedimento vieta ogni intervento

che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non

è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti

beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino

irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne

potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di

ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che

rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della

proposta di tutela. Nuovi edifici che non pregiudicano lo spazio di relazione

visiva degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere

autorizzati.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della

zona di pianificazione dal 22 luglio al 21 agosto 2013. Questa interessa, tra

gli altri, il mapp. 3700.

C. Con ricorso 5 settembre 2013 RI 1, RI 2 e la

RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'estromissione

del mapp. 3700 dalla zona di pianificazione, criticando il provvedimento sotto

il profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità. I ricorrenti

invocano poi la buona fede in relazione all'agire del municipio nella

trattazione della domanda di costruzione da essi inoltrata per il mapp. 3700.

D. Il

municipio e la Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso con

argomenti che, se necessario, saranno discussi in seguito. Chiamato a presentare una risposta, CO 3, proprietario del

fondo, aderisce alle considerazioni e domande espresse nel ricorso.

E. Il giudice

delegato ha acquisito agli atti il la proposta 13 luglio 2012 dell'UBC,

fissando un termine alle parti per eventuali osservazioni. Esse sono rimaste

silenti.

F. Con istanza 29 settembre 2014 gli insorgenti hanno

chiesto al Tribunale di sospendere la procedura di ricorso. Chiamati a

esprimersi in merito, il municipio ha aderito alla richiesta, la Sezione si è

limitata a prenderne atto, mentre CO 3 non ha presentato osservazioni.

Considerato, in

diritto

1.1.1.

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv.

1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1).

Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, i primi poiché titolari di

un diritto di compera annotato a registro fondiario, tutt'ora valido, sulla

particella toccata dal provvedimento contestato (cfr. STA 90.2011.31 del 19

giugno 2012 consid. 1.2), la RI 3 in quanto istante in licenza per un progetto

edilizio sulla medesima (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst).

1.2. I ricorrenti, invocando il loro diritto di essere sentiti, chiedono che

siano acquisiti agli atti il preavviso 1° luglio 2013 dell'UBC, la proposta 13

luglio 2012 dello stesso Ufficio e l'esame preliminare 20 luglio 2012 del

Dipartimento. Quest'ultimo documento è stato prodotto dal municipio con la risposta,

mentre lo scritto 13 luglio 2012 dell'UBC è stato acquisito agli atti dal

Tribunale. Non appaiono invece determinanti le ulteriori prove richieste - per

lo più genericamente - dai ricorrenti, poiché nell'ambito di una valutazione

anticipata, questa Corte ritiene che esse non potrebbero apportare ulteriori

elementi utili alla definizione della causa (art. 18 cpv. 1 legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Deve qui

essere precisato che il diritto di essere sentito non implica infatti l'obbligo

per il Tribunale di assumere mezzi di prova superflui o non pertinenti per il

giudizio (Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 18).

Considerandi

2.

I ricorrenti chiedono la sospensione della procedura perché "si

ritiene opportuno attendere l'approvazione da parte del legislativo comunale

delle proposte formulate dal pianificatore che suggerisce di procedere allo

stralcio dalla lista dei beni culturali protetti del mapp. n. 3700".

Il Tribunale non aderisce alla richiesta. Essa è in sostanza finalizzata a

rendere privo d'oggetto il ricorso, poiché la zona di pianificazione resta in

vigore sino alla pubblicazione del piano sostitutivo (art. 60 cpv. 1 Lst).

L'impugnativa, tuttavia, non diventerebbe priva d'interesse, poiché andrebbe

ancora esaminato il suo fondamento per statuire sugli oneri procedurali. A ciò

si aggiunge che in data odierna questa Corte si è pronunciato su un altro

ricorso in relazione al mapp. 3700 contro la zona di pianificazione. Con queste

premesse il Tribunale procede all'emanazione del giudizio.

3.3.1

Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano

o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione

per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito

intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di

istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,

oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con

principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle

proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.

59.

Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a

salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire

l'adeguamento delle pianificazioni locali

(art. 57 cpv. 2 Lst). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli

effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso

che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione,

precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi

del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona

di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a

che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).

3.2

La zona di panificazione è un

provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la

pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante

col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel

tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del

processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo

dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in

particolare, affermare che ne

deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere.

La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è

un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti

dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente,

per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona

di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni

pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano

l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale

che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può

estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea,

all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza

e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia

(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,

determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

4.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)

solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3

Cost.).

4.1

In linea generale, è pubblico l'interesse

che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e

che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue

funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio

è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla

collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici

e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di

una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di

mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b

i.f.; Ruch, op. cit., n. 27

ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia

alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello

comunale) sia all'impiego transitorio dello

strumento della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di

concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,

necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,

come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo

comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione

che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n.

457).

4.2

Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo

scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario

(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;

RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

5.

AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel

nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei

beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1).

5.1

Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito

comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono

suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili

(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività,

un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso,

archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico,

bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano

posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine,

le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche

ecc.

5.2

Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano

di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi

sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica

l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I

secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte

di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette

distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge

riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg.

LBC).

5.3

Per quanto concerne la protezione dei

beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella

procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione

cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di

ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1). Spetterà quindi anzitutto al

municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la

sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei

beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di

esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere

(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

5.4

Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se

le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un

perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili

di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).

6.

I ricorrenti non mettono in dubbio la base legale

del provvedimento, in ogni caso come visto data (supra, 3). Essi

contestano unicamente l'interesse pubblico e

la proporzionalità dell'inserimento del mapp. 3700 nella zona di

pianificazione. Invocano inoltre il principio della buona fede in

relazione alla mancata sospensione della domanda di costruzione da essi

inoltrata. In merito il Tribunale considera quanto segue.

6.1

Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica

della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare

un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto in

narrativa, il provvedimento interessa quegli

oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 dell'UBC congiuntamente alla

Commissione dei beni culturali. Questa proposta si dipartiva da quella

formulata dal municipio di Locarno negli atti sottoposti per l'esame

preliminare dei piani regolatori particolareggiati del centro storico e di

quello urbano al Dipartimento del territorio (cfr. esame preliminare 20 luglio

2012.

pag. 20). La scheda descrittiva spiega inoltre che saranno oggetto di

verifica i seguenti aspetti:

"- valore oggettivo dell'edificio dal

profilo storico-architettonico e affettivo;

- presenza di elementi architettonici,

tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa

sotto tutela;

- valutazione del degrado e delle alterazioni

subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato

originario;

- aspetto contestuale: importanza dell'edificio

da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;

- aspetto economico: eventuale riduzione delle

possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona".

Sulla scorta di queste

considerazioni, l'intenzione del municipio di porre mano alla pianificazione in

questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare,

sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in

oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse nel ricorso sul

fatto che l'edificio al mapp. 3700 potrebbe non adempiere ai requisiti appena

descritti. Con questa argomentazione gli insorgenti misconoscono lo scopo del

provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in

modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica

risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri.

Precoce a questo stadio è quindi una

discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal

momento che scopo del provvedimento

qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura

pianificazione (STA 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2). I ricorrenti

nulla possono nemmeno dedurre dall'atteggiamento tenuto dalle autorità in

relazione alla domanda di costruzione da essi inoltrata: un'eventuale lesione

del principio della buona fede non permette infatti di menomare l'interesse pubblico

del provvedimento, né tantomeno può dimostrarne la carenza, già solo per il fatto

che - come si è visto - la valutazione del valore dell'immobile è a questo

stadio prematura.

6.2

6.2.1

Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria

all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica

sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare

se il provvedimento rispetta il

principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena

enumerati sono senz'altro adempiuti.

6.2.2

Sull'idoneità della misura contestata

non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il

margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante

che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi

potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento

meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di

pianificazione non vieta tout court qualsiasi intervento edilizio al suo

interno, ma unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione.

Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati

progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere

approvati.

Nuovamente prematura la contestazione circa le spese sostenute per il progetto

di costruzione: a questo stadio non è infatti ancora dato di sapere se esso non

potrà essere realizzato. Da ultimo va

poi ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito

nella natura stessa del provvedimento,

temporanea, i cui effetti sono

limitati a tre anni. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.

7.

In merito alla censura di violazione del principio della buona fede, il

Tribunale considera quanto segue.

7.1

Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della

buona fede, dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo

la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai

suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa

ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1., 125 I 209 consid. 2c,

122.

II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale

principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua decisione

o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a determinate e

precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve anzitutto essere

intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona

determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei limiti

della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale

l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente

riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su queste

assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può

modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la situazione

giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata

e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (cfr. a questo

proposito DTF 131 loc. cit., 129 II 361 consid. 7.1).

7.2

Nel caso concreto, non risulta che il municipio abbia mai fornito

rassicurazioni sul fatto che non avrebbe proceduto all'istituzione del vincolo

in parola. La censura dei ricorrenti risulta quindi d'acchito infondata. Il

comportamento tenuto dall'autorità in relazione all'iter della licenza edilizia

dev'essere valutato nell'ambito di quella procedura.

8.

esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La

tassa di giustizia segue la soccombenza dei ricorrenti e di CO 3 che ha

condiviso l'impugnativa (art. 28 LPamm), mentre non si giustifica l'assegnazione

di ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di fr. 1'200.-

è posta a carico degli insorgenti con vincolo di solidarietà, per l'importo di

fr. 1'000.-, mentre la rimanenza, fr. 200.-, è posta a carico di CO 3.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario