90.2013.19
Zona di pianificazione comunale a tutela di beni culturali
27 ottobre 2014Italiano17 min
Source ti.ch
Incarto n.
90.2013.19
Lugano
27 ottobre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 4 settembre 2013 di
RI
1
patrocinato
da: PR 1
contro
la
risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) con cui il municipio del comune di
Locarno ha istituito la zona di pianificazione "Beni culturali
protetti";
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è
proprietario del mapp. 3700. Il fondo ha una superficie complessiva di 805 mq e
ospita un edificio "casa Gina" (sub. A, 224 mq), alcuni accessori
(sub. B-D, complessivamente 115 mq), un giardino (sub. e, 184) e un piazzale
(sub f, 282 mq).
B. a. Con
risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) il municipio del comune di Locarno ha
adottato una zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del
provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente
interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale. La
scheda descrittiva spiega che essa si estende ai fondi nei quali sono situati
gli oggetti contenuti nella proposta 13
luglio 2012 formulata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Quest'ultima è
contenuta nel preavviso che l'UBC ha indirizzato all'Ufficio della
pianificazione locale nel contesto dell'esame preliminare dei piani particolareggiati
del centro storico e del centro urbano. Il provvedimento vieta ogni intervento
che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non
è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti
beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino
irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne
potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di
ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che
rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della
proposta di tutela. Nuovi edifici che non pregiudicano lo spazio di relazione
visiva degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere
autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento
del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della zona di
pianificazione dal 22 luglio al 21 agosto 2013. Questa interessa, tra gli
altri, il mapp. 3700.
C. Con
ricorso 4 settembre 2013 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
domandando l'annullamento del vincolo di zona di pianificazione in
corrispondenza del suo mappale, ritenendo il provvedimento privo d'interesse
pubblico e sproporzionato. Egli critica inoltre l'agire del municipio, il quale
non avrebbe informato preventivamente i
proprietari della misura, benché in possesso da oltre un anno della proposta
dell'UBC.
D. Il
municipio e la Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso con
argomenti che, se necessario, saranno discussi in seguito.
E. Il giudice
delegato ha acquisito agli atti il la proposta 13 luglio 2012 dell'UBC,
fissando un termine alle parti per eventuali osservazioni. Le parti sono
rimaste silenti.
Considerato, in
diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). Certa è la legittimazione
attiva dell'insorgente, proprietario di un fondo toccato dal provvedimento
contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst).
1.2. L'incarto può essere evaso sulla base
degli atti prodotti dalle parti, integrati dallo scritto 13 luglio 2012
dell'UBC, acquisito all'incarto dal Tribunale. Non appare invece necessario
assumere le ulteriori prove richieste - per
lo più in modo generico - dal ricorrente. In particolare, non è utile - per i
motivi che si vedranno - esperire un sopralluogo per accertare lo stato in cui
versa l'immobile (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181).
2.2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire
l'adeguamento delle pianificazioni locali
(art. 57 cpv. 2 Lst). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli
effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui
all'interno della zona nulla può essere
intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione,
precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi
del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona
di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a
che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).
2.2. La zona di panificazione è un
provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510
consid. 4d, 113 Ia 362
consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7
seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo
dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in
particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà
che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione
non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé
stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di
cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione
della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque
esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei
limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che
sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile
con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1.
con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia
della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio
vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione
(piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello
strumento della zona di pianificazione (Ruch,
op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione
non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento
è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il
piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare
(cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg.
ad art. 27; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n.
457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo
venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con
rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 103-106; Scolari, op.
cit., n. 595-610).
4.AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel
nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei
beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà
la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la
collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti,
le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone
archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica
l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I
secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte
di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento in
parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei
beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei
beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce
nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di
utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e
descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d regolamento della legge sullo sviluppo territoriale
del 20 dicembre 2011; RLst; RL
7.1.1.1.1). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione
del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili
d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo
preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano
gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità
competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo
comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli
d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se
le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un
perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili
di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5.Il ricorrente
critica innanzitutto il fatto che il municipio di Locarno non abbia
preventivamente informato i proprietari, benché fosse in possesso della
proposta dell'UBC da oltre un anno. La contestazione si rivela infondata. Né la
LPT, né la Lst prevedono un simile procedere. Nemmeno sussiste, data la natura
della zona di pianificazione, il diritto di essere sentiti prima della sua adozione
(cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., n.
32 ad art. 27; Ruch, op. cit., n.
42 ad art. 27; entrambi con riferimento alla ZBl 1983 pag. 542 segg. consid.
Ia). La censura dev'essere respinta.
6.Secondo
l'insorgente il provvedimento sarebbe lesivo della garanzia della proprietà. Egli
non mette in dubbio la base legale del provvedimento, in ogni caso come visto
data (supra, 2). Il ricorrente ritiene tuttavia che il provvedimento non
sia sorretto da un interesse pubblico, poiché lo stabile non presenterebbe le
caratteristiche che giustifichino una sua tutela e ormai - alla luce delle
recenti costruzioni - è avulso dal contesto in cui è inserito. Il vincolo, che
comporterebbe la perdita di oltre la metà delle potenzialità edificatorie del
fondo, sarebbe sproporzionato anche alla luce
degli impegni assunti dall'insorgente in previsione dell'incasso del prezzo di
vendita dell'immobile, per il quale egli ha concesso un diritto di compera.
6.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica
della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare
un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto in
narrativa, il provvedimento interessa quegli
oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 dell'UBC congiuntamente alla
Commissione dei beni culturali. Questa proposta si dipartiva da quella
formulata dal municipio di Locarno negli atti sottoposti per l'esame
preliminare dei piani regolatori particolareggiati del centro storico e di
quello urbano al Dipartimento del territorio (cfr. esame preliminare 20 luglio
2012 pag. 20). La scheda descrittiva spiega inoltre che saranno oggetto di
verifica i seguenti aspetti:
"- valore oggettivo dell'edificio dal
profilo storico-architettonico e affettivo;
- presenza di elementi architettonici,
tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa
sotto tutela;
- valutazione del degrado e delle alterazioni
subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato
originario;
- aspetto contestuale: importanza dell'edificio
da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
- aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona".
Sulla scorta di queste
considerazioni, l'intenzione del municipio di porre mano alla pianificazione in
questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare,
sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in
oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse nel ricorso sul
fatto che l'edificio al mapp. 3700 potrebbe non adempiere ai requisiti appena
descritti. Con questa argomentazione l'insorgente misconosce lo scopo del
provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in
modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica
risulta dunque in realtà prematura e rivolta
alla pianificazione in fieri. Precoce a questo stadio è quindi una
discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal
momento che scopo del provvedimento
qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura
pianificazione (STA 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2).
6.2.
6.2.1. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse
pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete
la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria,
segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato
contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare
se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in
esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
6.2.2. Sull'idoneità della misura contestata
non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il
margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante
che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel
contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento
meno incisivo. Anche considerando le motivazioni addotte dal ricorrente, il provvedimento non sacrifica sproporzionatamente
l'interesse del privato. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout
court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli
che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche
a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti
edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Da
ultimo va poi ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già
insito nella natura stessa del provvedimento, temporanea, i cui effetti sono
limitati a tre anni. In definitiva, esso si appalesa ancora sopportabile.
7.Il ricorrente
accenna, senza motivarla, a una lesione della sicurezza del diritto.
7.1.
7.1.1. Il principio della stabilità
dei piani è sancito dagli art. 21
cpv. LPT e 33 cpv. Lst. Ora, tuttavia, i requisiti di applicazione di questi
disposti, che permettono di modificare la pianificazione solo in presenza di un
notevole cambiamento delle circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare
una certa sicurezza giuridica a favore dei proprietari interessati, devono
essere soddisfatti - e quindi verificati - al momento in cui verrà
effettivamente presentata la variante del piano regolatore di cui l'impugnata
zona di pianificazione si pone a tutela (Waldmann/Hänni,
op. cit., n. 24 ad art. 27; Ruch,
op. cit., n. 25 segg. ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha,
per contro, una portata necessariamente
attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto,
una zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza pubblica,
manifestata dall'autorità di modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno
su di un cambiamento delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente
rispetto all'interesse privato dei proprietari di mantenere invariato lo stato
giuridico dei loro fondi (ibidem, con riferimento anche alla ZBl 1996 pag. 229 consid. 3).
7.1.2. Se un piano regolatore è stato
adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che le
restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide.
Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle
esigenze poste dal diritto federale in
materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa
presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano,
reputato conforme ai dettami della LPT è
recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua
stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
7.2. Il piano regolatore particolareggiato del quartiere Rusca, cui appartiene
il fondo del ricorrente, è stata approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 26 febbraio 1997 (n. 981), in vigenza della LPT. Le scelte pianificatorie operate da questo strumento
sono, pertanto, presunte valide (cfr. supra, 7.1.2.) e, di conseguenza,
Fatti
i proprietari possono, in linea di principio, contare sulla loro stabilità. Il diritto pianificatorio
cantonale prescrive comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola
ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT e 33 cpv. 1 Lst). Inoltre, le zone
fabbricabili sono predisposte, in principio, per coprire il fabbisogno di
quindici anni (art. 15 lett. b LPT). Quando
una revisione del piano si avvicina a
questo orizzonte temporale, può risultare giustificata anche da visioni e
esigenze diverse da parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze
ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). Ne
discende che la censura dev'essere respinta.
8.Per i pregressi
motivi, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la
soccombenza (art. 28 LPamm) mentre non si giustifica l'assegnazione di
ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
Considerandi
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.-
è a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il segretario