90.2013.20

Zona di pianificazione comunale a tutela di beni culturali

27 ottobre 2014Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. L'RI

1 è proprietaria del mapp. 4848 di Locarno, in località contrada Borghese, nel

centro storico. Il fondo ha una superficie

complessiva di 2578 mq, censiti quali serra (sub. A, 191 mq) e giardino

(sub. b, 2387 mq).

B. a.

Con risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) il municipio del comune di Locarno ha

adottato una zona di pianificazione della durata

di tre anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e

impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse

cantonale e locale. La scheda descrittiva spiega che essa si estende ai fondi

nei quali sono situati gli oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2010

formulata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Quest'ultima è contenuta nel

preavviso che l'UBC ha indirizzato all'Ufficio della pianificazione locale nel contesto dell'esame preliminare dei

piani particolareggiati del centro storico e del centro urbano. Il

provvedimento vieta ogni intervento che

possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare

non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente

ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino

irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero

giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero,

risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori

storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi

edifici che non pregiudicano lo spazio di relazione visiva degli oggetti di cui

è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della

zona di pianificazione dal 22 luglio al 21 agosto 2013. Questa interessa, tra

gli altri, il mapp. 4848.

C. Con

ricorso 4 settembre 2013 l'RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, domandando l'annullamento del vincolo in corrispondenza del suo

mappale. Dopo aver ripercorso le vicende legate alle domande di costruzioni

inoltrate per il fondo, la ricorrente contesta l'interesse pubblico e la

proporzionalità del vincolo posto su di esso. Essa invoca pure i principi della

stabilita dei piani, della buona fede e dell'affidamento.

D. Il

municipio e la Sezione resistono al ricorso con argomenti che, ove necessario,

saranno discussi appresso.

E. Il giudice delegato ha acquisito agli atti la

proposta 13 luglio 2012 dell'UBC, fissando un termine alle parti per eventuali

osservazioni. Nessuno ha fatto capo a questa facoltà.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso

discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva

dell'insorgente, proprietaria di un fondo inserito nella zona di pianificazione

(art. 64 cpv. 2 lett. a Lst).

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano

o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito

intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di

istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,

oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con

principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle

proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.

59.

Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia

di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst).

Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli effetti del provvedimento

prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona

nulla può essere intrapreso che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).

2.2

La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di

essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da

un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale

dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione

dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia

510.

consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch,

Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard

Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.

27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento

allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare

che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo

pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde

con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono

appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di

un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel

quale dovrebbero sfociare gli studi avviati,

bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo

importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si

giustifichi in quanto tale.

3.

Una restrizione di diritto pubblico è

compatibile con la garanzia della proprietà sancita

dall'art. 26 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si

fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante

e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1

In linea generale, è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione

del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui

contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1.

con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa

ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia

della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente

(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse

pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a

livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di

pianificazione (Ruch, op. cit., n.

25.

seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa

intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare

quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità

competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione

vuole tutelare (cfr. Ruch,

op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n.

457).

3.2

Il principio della proporzionalità

esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo

scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario

(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;

RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

4.

AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel

nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei

beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1).

4.1

Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito

comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono

suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà

la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la

collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche

religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,

archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di

protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti,

le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone

archeologiche ecc.

4.2

Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano

di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi

sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica

l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I

secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte

di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette

distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge

riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg.

LBC).

4.3

Per quanto concerne la protezione dei

beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce

nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di

utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e

descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d regolamento della

legge sullo sviluppo territoriale; RLst; RL 7.1.1.1.1). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre,

in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa

ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà

dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare,

quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la

decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli

immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse

cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

4.4

Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se

le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da

delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi

suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione

(cpv. 2).

5.

Secondo

l'insorgente il provvedimento sarebbe lesivo della garanzia della proprietà.

Essa non mette in dubbio la sua base legale, in ogni caso come visto data (supra,

2). Tuttavia la ricorrente ritiene che nello

stato attuale della proprietà non vi sia più testimonianza dell'attività umana, per cui verrebbe meno la

possibilità di istituire una tutela ai sensi della LBC. In ogni caso, il

provvedimento non sarebbe sorretto da un interesse pubblico, poiché il fondo

non presenterebbe le caratteristiche che giustifichino una sua tutela. Il vincolo sarebbe sproporzionato, in

quanto renderebbe inedificabile il sedime.

5.1

Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica

della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare

un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto in

narrativa, il provvedimento interessa quegli

oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 dell'UBC congiuntamente alla

Commissione dei beni culturali. Questa proposta si dipartiva da quella

formulata dal municipio di Locarno negli atti sottoposti per l'esame

preliminare dei piani regolatori particolareggiati del centro storico e di

quello urbano al Dipartimento del territorio (cfr. esame preliminare 20 luglio

2012.

pag. 20). La scheda descrittiva spiega inoltre che saranno oggetto di

verifica i seguenti aspetti:

"- valore oggettivo dell'edificio dal profilo

storico-architettonico e affettivo;

- presenza di elementi architettonici, tipologici e

decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;

- valutazione del degrado e delle alterazioni

subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato

originario;

- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da

tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;

- aspetto economico: eventuale riduzione delle

possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona".

Sulla scorta di queste

considerazioni, l'intenzione del municipio di porre mano alla pianificazione in

questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare,

sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in

oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse nel ricorso sul

fatto che il parco non adempiere ai requisiti appena descritti o addirittura

non resterebbe traccia di beni culturali tutelabili. Con queste argomentazioni l'insorgente

misconosce lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire

questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela.

La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in

fieri. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore (e la

sussistenza) del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che

scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli

obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2008.9 dell'8 settembre 2009

consid. 5.2).

5.2

5.2.1

Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,

dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura

pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente

se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT

I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in

esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.

5.2.2

Sull'idoneità della misura contestata

non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il

margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli oggetti,

proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel

contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento

meno incisivo. Inoltre il provvedimento non sacrifica sproporzionatamente l'interesse del privato.

Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout court qualsiasi

intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli che potrebbero

pregiudicare la futura

pianificazione. Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di

quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto

possono comunque essere approvati. Da ultimo va poi ricordato che un

apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento, temporanea, i cui effetti sono

limitati a tre anni. In definitiva, il esso si appalesa ancora sopportabile.

6.

Secondo la ricorrente il vincolo pianificatorio ai sensi della

LBC e di riflesso quello della zona di pianificazione contrasterebbe con il

principio della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto. Il municipio

- e in generale le competenti autorità - non avrebbero mai invocato l'esigenza

di tutela ai sensi della LBC nelle numerose pregresse procedure edilizie e,

soprattutto, il fondo in parola è stato oggetto di una recente variante

pianificatoria, adottata e approvata dodici anni dopo l'entrata in vigore della

LBC. Da allora non si è verificato nessun mutamento, tanto meno notevole, delle

circostanze.

6.1

Il principio della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. LPT e

33.

cpv. Lst. Ora, tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che

permettono di modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole

cambiamento delle circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa

sicurezza giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere

soddisfatti - e quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente

presentata la variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di

pianificazione si pone a tutela (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 24 ad art. 27; Ruch,

op. cit., n. 25 segg. ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha,

per contro, una portata necessariamente attenuata

a questo stadio preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al

suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza

pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano regolatore

sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e risulti nello

stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei proprietari di

mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi (ibidem, con

riferimento anche alla ZBl 1996

pag. 229 consid. 3).

6.2

Il piano

particolareggiato del centro storico è stato approvato dal Consiglio di Stato

con risoluzione 8 gennaio 1985 (n. 160). Esso è quindi stato oggetto di

varianti; per quanto qui interessa, con risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5677)

il Consiglio di Stato ha approvato una variante relativa ai parametri edilizi

per le nuove costruzioni nella zona

tratteggiata, che interessa parte del settore C "risanamento conservativo",

in cui è inserito anche il mapp. 4848. Tema della variante, tuttavia,

non era la tutela dei beni culturali. Vero è che questa tematica non è nuova.

Tuttavia, la giurisprudenza recente ha

precisato che il fatto che le circostanze si siano modificate prima dell'ultima

pianificazione non esclude a priori che queste possano essere considerate nella

ponderazione degli interessi in gioco e, di conseguenza, siano atte a giustificare la modificazione di un piano (cfr. Waldmann/ Hänni, op. cit., n. 15 ad art. 21 e giurisprudenza ivi citata, in particolare STF

1A.162/2002 del 10 dicembre 2002, consid. 5.3.1.). Ne segue che, stante la vetustà

del piano originario, sotto il profilo del limitato esame che qui si è chiamati

a svolgere, la zona di pianificazione non viola il precetto della sicurezza

giuridica.

7.

Per l'insorgente la zona di pianificazione in

corrispondenza del suo fondo andrebbe annullata anche in forza dei principi

della buona fede e dell'affidamento.

Oltre che per i motivi già evocati in relazione al principio della stabilità

dei piani, ciò si giustificherebbe pure

in forza della convenzione 16 luglio 2009 (doc. Z), nonché dal verbale

d'udienza del tentativo di conciliazione 28 gennaio 2013 davanti al pretore (doc. BBB).

7.1

Secondo la giurisprudenza del Tribunale

federale, il principio della buona fede, dedotto direttamente dall'art. 9

Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale

si conformi alle sue promesse o ai suoi comportamenti, evitando di contraddirsi

o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid.

6.1

, 125 I 209 consid. 2c, 122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non

ogni violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che

l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo

diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni:

l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei

confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere,

agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore

dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non

doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi

fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere

disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in

ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento

in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le

sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131 loc. cit., 129 II 361

consid. 7.1).

7.2

Da quanto apportato dalla ricorrente, non è possibile dedurre un impegno

del municipio di non istituire la misura contestata. Infatti, non risulta che

il municipio abbia fornito rassicurazioni sul fatto

che il fondo avrebbe potuto essere oggetto di una tutela (transitoria)

in quanto bene d'interesse culturale. La censura si rivela, pertanto infondata. Il comportamento tenuto dall'autorità in

relazione all'iter della licenza edilizia dev'essere valutato

nell'ambito di quella procedura.

8.

Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di

giustizia segue la soccombenza (art. 28 LPamm), mentre non si giustifica

l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di fr. 1'500.-

è posta a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario