Conferma di vincoli per un fondo inserito in zona di pericolo valangario

Incarto n.

90.2013.3

Lugano

12 novembre 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente

Flavia

Verzasconi, Marco Lucchini

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 7 gennaio 2013 di

RI

1

patrocinato

da:

contro

la risoluzione 21 novembre 2012 (n. 6587) con cui il

Consiglio di Stato ha approvato alcune

varianti del piano regolatore del comune di Bedretto;

A. a. RI 1 è proprietario

del mapp. 78 di Bedretto, ubicato in località Ronco. Il fondo ha una superficie

complessiva di 303 mq e su di esso sorge un'abitazione ristrutturata (sub. A,

92 mq), mentre i rimanenti 211 mq sono censiti come superficie humosa.

b. Il 28 dicembre 2003 l'assemblea comunale

di Bedretto ha adottato il piano regolatore.

c. Con risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744) il Consiglio di Stato ha adottato

il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (PZV). Per quanto riguarda

il mapp. 78 il PZV lo assegna alla zona blu (esposta a minor pericolo).

d. Con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239) il Consiglio di Stato ha approvato

il piano regolatore, apportando modifiche d'ufficio e ordinando al comune di

adottare delle varianti. Per quanto qui interessa, il Governo ha innanzitutto

rilevato che l'intero villaggio di Ronco era inserito in zona di pericolo di valanghe

(in parte forte). Per quanto riguarda il

mapp. 78, esso ha approvato l'assegnazione del sub. A alla categoria

"edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior

ingombro planimetrico", e quella del sub. b allo "spazio non

edificabile (salvo per ev. maggior ingombro al suolo di edifici demolibili e

ricostruibili)", subordinandole alle condizioni di cui all'art. 17

cpv. 2.3. NAPR, che dichiara vincolanti le disposizioni enunciate nelle

direttive per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività

d'incidenza territoriale, dell'Ufficio federale delle foreste e dell'Istituto

federale per lo studio della neve e delle valanghe, Berna 1984 (in seguito: direttive

sul pericolo di valanghe).

B. a. Il 5 agosto

2010 l'assemblea comunale di Bedretto ha adottato alcune varianti. In particolare, ha assegnato la costruzione sul

mapp. 78 alla categoria "edificio che può essere mantenuto alle

condizioni indicate nella tabella delle prescrizioni particolari" e,

inoltre, a quella degli "edifici soggetti a misure atte a rendere le

costruzioni idonee a resistere all'impatto di un'eventuale valanga che può

esercitare la pressione in KPa/m2 indicata nella tabella delle prescrizioni

particolari". La citata tabella, che si trova in calce al piano di

variante aprile 2011, spiega che si tratta di un edificio che può essere

mantenuto senza cambiamento di destinazione e senza aumento della volumetria;

eventuali interventi di riattamento sono subordinati all'adozione delle misure

tecniche di protezione dalle valanghe.

b. Contro la decisione del legislativo di Bedretto RI 1 è insorto davanti al

Consiglio di Stato, domandando l'annullamento dei vincoli di divieto di

cambiamento di destinazione e di divieto di aumento volumetrico, confermando la

situazione pianificatoria previgente.

c. Con risoluzione 21 novembre 2012 (n. 6587)

il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. Per quanto qui interessa, il Governo

non ha condiviso la soppressione del vincolo di mantenimento, perché gli

edifici che compongono il tessuto edilizio originario del nucleo di Ronco,

piccolissima frazione di cui ogni edificio concorre in maniera significativa

alla definizione della trama urbanistica. L'Esecutivo cantonale, rilevando come

il nucleo di Ronco sia il più discosto e la strada d'accesso attraversa zone

soggette a forte pericolo (zona rossa), ha ritenuto che in applicazione delle direttive

sul pericolo di valanghe, per quanto concerne le modalità edificatorie il

nucleo in oggetto dev'essere interamente considerato appartenente alla zona

rossa, anche se formalmente in parte assegnato a quella blu di pericolo medio.

Di conseguenza, per quanto qui interessa, ha modificato la tabella delle prescrizioni

particolari per il mapp. 78, il cui edificio dev'essere mantenuto, come segue:

"Non sono ammessi il cambio di destinazione e l'aumento della

volumetria. Eventuali interventi di riattazione sono subordinati all'adozione

di misure tecniche di protezione delle valanghe (pressione prevista indicata a

lato)". Nel contempo esso ha respinto il ricorso di RI 1.

C. Contro la

decisione appena descritta RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, ponendo le medesime richieste avanzate senza successo davanti

al Governo. Il ricorrente sostiene che i vincoli in questione siano lesivi

della garanzia della proprietà.

D. La Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio resistono al ricorso, con

argomenti che, ove necessario, saranno discussi in appresso.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 30 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1),

mentre la legittimazione attiva dell'insorgente è data dall'art. 30 cpv. 2

lett. b Lst. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere evaso sulla base

degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). In particolare non è

necessario esperire il sopralluogo, richiesto per di più in modo generico.

1.2. Poiché la controversa variante di piano

regolatore è stata adottata in vigenza della legge cantonale di applicazione

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990

(LALPT; BU 1990, in vigore sino al 31 dicembre 2011), essa dovrà essere

esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107

Lst). Inoltre, per prassi costante, il Tribunale cantonale

amministrativo applica, in assenza di

norme transitorie contrarie, il diritto vigente al momento dell'emanazione

della decisione impugnata (RDAT II-1994 n. 22).

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese

fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3

lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno

1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del

piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino

tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi

richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78

consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del

Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del

diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1°

gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm;

RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica

autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.

33 n. 64), segnatamente quindi

Fatti

i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.3.1.

L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del

piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli

naturali. Tale obbligo viene messo particolarmente in relazione con la

delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel

quadro di un'eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi

naturali (Alexandre

Flückiger/Stéphane Grodecki, in: Aemisegger/ Moor/ Ruch/ Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz

über die Raumplanung, Ginevra/ Zurigo/ Basilea 2009, n. 65 ad art. 15 i.f.). Un terreno è, difatti,

ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze

richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito

dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è

quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno

alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi e

i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT).

L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo

luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti

accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) e al principio di salvaguardare, per

quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive e moleste

(art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità

all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile

(Flückiger/ Grodecki, op. cit., n. 63-70 ad art. 15, con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii).

Nel nostro Cantone, gli studi di base svolti in questo ambito avevano

indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del

piano direttore 1990, di risultato intermedio, che aveva per oggetto proprio i

territori soggetti a pericoli naturali e il

cui scopo consisteva nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate

misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone

e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di

ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di

coordinamento prevedevano che il Cantone,

nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a

pericoli naturali, conformemente alla relativa legge, portasse a termine

l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori

soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e

verificasse, inoltre, il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente

soggetto a pericolo. I comuni fornivano a questo scopo al Cantone tutte le

informazioni e conoscenze di cui disponevano su detti pericoli. Le misure

pianificatorie di prevenzione dovevano essere successivamente consolidate dai

comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.

Nel frattempo,

attraverso il decreto legislativo concernente l'adozione degli Obiettivi

pianificatori cantonali del Piano direttore, del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2),

il Gran Consiglio ha in particolare adottato l'obiettivo n. 24, relativo all'ambito

tematico della vivibilità, il quale prevede la riduzione dei rischi derivanti

da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone

e del patrimonio esistente. Il 20 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato

la scheda V5 del nuovo piano direttore, di dato acquisito, avente come oggetto

i territori soggetti a pericoli naturali. La scheda individua nel piano delle

zone esposte a pericoli naturali (PZP) lo strumento base per la definizione

delle zone di pericolo nei piani regolatori comunali, nonché per la valutazione

dei rischi, la determinazione degli obiettivi di protezione e l'adozione di

adeguati provvedimenti. In riferimento agli insediamenti, essa si propone di

evitarne in zone critiche e fissa le condizioni per un uso adeguato del

territorio attraverso i seguenti provvedimenti pianificatori (scheda, cap. 2.1.

pag. 4):

" a. escludere dalle zone

edificabili i comprensori esposti a pericoli elevati;

b. non delimitare nuove zone edificabili

nei comprensori esposti a pericoli elevati

e medi;

c. adottare un principio di prudenza nella

delimitazione di nuove zone edificabili

nelle aree di pericolo basso e residuo (subordinato agli indi- rizzi

e misure della scheda R6 [N.d.R.:

relativa allo sviluppo e conteni- bilità

del piano regolatore]);

d. realizzare misure atte a minimizzare i

rischi per le nuove costruzioni nelle

zone edificabili approvate;

e. considerare adeguatamente il ruolo

protettivo del bosco;

f. promuovere misure di prevenzione e

rinaturalizzazione che assicurino sufficiente

spazio ai corsi d'acqua.".

Il capitolo 3, relativo alle misure, indica i provvedimenti pianificatori per

insediamenti in zone critiche. La scheda distingue quattro tipi di comprensori

esposti a pericoli:

- di grado elevato (zone rosse), corrispondono essenzialmente a

una zona di divieto per edifici e impianti;

- di grado medio (zone blu), corrispondono essenzialmente a una

zona di regolamentazione, dove danni importanti posso- no

essere ridotti con la messa in opera di misure di protezio- ne

adeguate, eventualmente abbinate a interventi costruttivi sugli

edifici;

- di grado basso (zone gialle), corrispondono a una zona di sensibilizzazione;

la vulnerabilità degli edifici può essere effi- cacemente

ridotta con la messa in atto di accorgimenti tecni- co-costruttivi

(riduzione indici di sfruttamento, rinforzo muri, rinuncia

ad aperture sul lato esposto, chiusure stagne ecc.);

- di grado residuo, corrispondono anch'essi a una zona di sen- sibilizzazione.

Il capitolo 4 della scheda ripartisce i compiti tra Cantone e comuni. Per quanto

attiene agli insediamenti, stabilisce in particolare che l'allestimento e l'aggiornamento

del PZP spettano al Cantone attraverso la Sezione forestale e l'Ufficio corsi d'acqua

(§ 4.1 lett. a), mentre alla Sezione dello sviluppo territoriale spetta la

verifica del rispetto e l'applicazione dei provvedimenti in materia di zone

di pericolo per l'elaborazione o revisione dei piani regolatori (lett. k).

La scheda impone quindi ai comuni di adeguare i loro piani regolatori e le relative norme di attuazione in base ai

contenuti dei PZP, verificando con attenzione i conflitti esistenti (cap. 4.2

lett. c) e di applicare un principio di prevenzione, rinunciando all'azzonamento

di aree soggette a pericolo o tramite opportuni dezonamenti (cap. 4.2 lett. d).

3.2. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990

(LTPnat; RL 7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda

V5 del nuovo piano direttore (rispettivamente 4.1. di quello precedente),

disciplina l'accertamento, la premunizione e il risanamento dei territori

esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei

necessari provvedimenti (art. 1 LTPnat).

L'accertamento dei territori esposti o

colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in

origine definito catasto, terminologia utilizzata anche dal piano direttore

1990) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPnat), come peraltro

prevede anche il nuovo piano direttore (cfr. scheda V5 citata). Il mancato

inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2

cpv. 3 LTPnat). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi

di premunizione e risanamento (art. 3

cpv. 1 LTPnat). Il Cantone, i comuni e le regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle

loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionale (art. 3

cpv. 2 LTPnat).

Sono iscritti nel PZP

i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a

spostamenti di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane, crolli di roccia,

alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPnat). Il PZP è costituito (art. 5 cpv.

1 LTPnat) da piani in scala non inferiore a

1:10'000 (lett. a) e da una relazione tecnica (lett. b). I piani descrivono in

scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente

gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi

indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici

edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate

su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento

dei territori soggetti a pericoli naturali, del 22 marzo 1995; DELTPnat; RL

7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche

eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPnat).

Il PZP è allestito dal Dipartimento del territorio in collaborazione coi

servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1

LTPnat, 1 DELTPnat), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato

a tappe, per singoli comprensori, decisi dal Dipartimento (art. 4 DELTPnat). La

popolazione partecipa all'allestimento attraverso

periodiche riunioni informative convocate dal Dipartimento (art. 6 cpv.

Considerandi

2.

LTPnat). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni

interessati (art. 7 LTPnat, 5 DELTPnat). Gli enti pubblici, le regioni e i

privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di

Stato entro trenta giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8

LTPnat). Il Consiglio di Stato decide i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPnat). Contro la decisione del

Consiglio di Stato è dato ricorso al

Tribunale cantonale amministrativo nel termine di trenta giorni (art. 9 cpv. 2

LTPnat). L'inclusione di un fondo nel PZP è menzionata a registro fondiario a

cura del Dipartimento (art. 9a

LTPnat). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua

modificazione (art. 10 LTPnat).

La premunizione e il risanamento dei territorio soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di

premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPnat). Esso indica (art. 12 cpv. 1

LTPnat): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica,

idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione,

di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla

protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali

ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle

regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e

dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente

all'apposita legislazione (cifra 5); le

valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano

direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPnat), è costituito

da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e

tabelle sinottiche (art. 13 LTPnat). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio

di Stato (art. 14 LTPnat); che lo notifica a comuni, consorzi e regioni, i

quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPnat). Il Consiglio

di Stato esamina le osservazioni e le proposte e addotta il PCPR (art. 16 cpv.

1.

LTPnat), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPnat). Contro le

decisioni del Governo è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel

termine di trenta giorni (art. 16 cpv. 2 LTPnat). Le norme sull'adozione del

PCPR si applicano anche alla sua modificazione (art. 18 cpv. 1 LTPnat).

Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19

LTPnat), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art.

da 21 a 24 LTPnat).

Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. I LALPT stabilisce che le rappresentazioni

grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo

l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficienti

garanzie di salubrità o stabilità o che sono soggette a immissioni eccessive o

a pericoli naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o

inondazioni. Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece

stabilire le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo,

oltre che alle regole tecniche per singole costruzioni o per l'abitato (art. 29

cpv. 1 lett. a e lett. i LALPT).

4.

Una restrizione

di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita

dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata

da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità

(art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La

legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte

dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle

proprie attività (art. 5 Cost.).

4.1

In linea di massima è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio

esso è segnatamente dato quando la sua

adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berna

2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo 2002, n.

558-594).

4.2

Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo

venga scelto quello che lede in misura

minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista

un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; DTF 125 I 209 consid.

10.

d-aa; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruf-finen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5.

Il ricorrente

contesta i vincoli di divieto di cambiamento di destinazione e quello di

aumento volumetrico, che ritiene sproporzionati.

6.

Con

risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744) il Consiglio di Stato ha adottato il piano

delle zone soggette a pericolo di valanghe (PZV), che è un PZP ai sensi della

legislazione appena esposta; esso ha ripreso la suddivisione dei pericoli

prevista dalle direttive sul pericolo di valanghe e dal piano direttore. Già

s'è visto in narrativa che il mapp. 78 risulta assegnato alla zona blu. Come

rettamente considerato dal Consiglio di Stato, le direttive sul pericolo di

valanghe impongono tuttavia nel caso concreto di considerare l'intero abitato

di Ronco come inserito in zona rossa, poiché la via d'accesso attraversa zone

soggette a forte pericolo (direttive citate, n. 4.26). Ora, le ordinanze

amministrative, qual è la direttiva precedentemente menzionata, non costituiscono

delle norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid. 2b). Non stabilendo alcun

diritto o obbligo per i cittadini, esse legano unicamente le autorità

subordinate a quella che le ha rilasciate, al fine di regolarne il

comportamento interno. Le direttive sono perciò vincolanti per

l'amministrazione, ma non per il giudice, il quale può farvi ricorso nei casi

in cui concernono delle questioni di ordine tecnico o se servono a precisare il

contenuto di nozioni contemplate da leggi e ordinanze, nella prospettiva di

assicurarne un'applicazione uniforme nei confronti degli amministrati.

Quest'ultimo può comunque scostarsene, nella misura in cui esse non dovessero

risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V 57, 122 V

19; cfr. pure Ulrich Häfelin/ Georg

Müller/Felix Uhlmann, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, VIa

ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 123 e segg.; Scolari, op. cit., n. 127 e segg.). Fatta questa premessa,

nel caso concreto non vi sono gli estremi per distanziarsi dalle direttive summenzionate, le quali appaiono del tutto in

linea con gli scopi perseguiti dalla legislazione in materia. Del resto tale aspetto

nemmeno è stato contestato dal ricorrente. Ne consegue che, ai fini del

giudizio, occorre considerare come l'intero nucleo di Ronco - e dunque anche il

mapp. 78 - sia assegnato alla zona rossa.

7.

Come già si è

visto, il piano direttore stabilisce che la zona rossa corrisponde essenzialmente a una zona di divieto per edifici e impianti.

Per questo motivo, in applicazione del principio di prevenzione, che

impone di non aumentare il rischio corso dalla popolazione ma anche dai beni

materiali, il Governo già in occasione della

risoluzione 28 agosto 2007 aveva negato la sanzione alla possibilità di

demolire e ricostruire con maggiore ingombro planimetrico diversi

edifici o di modificarne la destinazione. Le direttive sul pericolo di valanghe

(n. 4.22) indicano che nelle zone rosse non è permesso delimitare zone

edificabili nei piani di utilizzazione. Per quanto qui interessa, le stesse

soggiungono che riattazioni e modificazioni

di destinazione di costruzioni esistenti possono essere autorizzate

quando ciò permette la diminuzione del rischio, quando [cioè] il gruppo di

persone esposte al pericolo non viene ampliato, permettono di migliorare

considerevolmente le misure di sicurezza. A ciò si deve aggiungere che la

mancata autorizzazione d'interventi edilizi nelle zone soggette a pericolo

serve a tutelare non solo uomini e animali, ma anche gli edifici come tali,

costituendo tale principio una preminente esigenza della pianificazione del

territorio (cfr. RtiD II-2005 n. 16 consid. 3.4). L'interesse pubblico, dunque,

non è dato solo per la tutela delle persone, ma anche dal principio di non

aumentare il valore, talvolta già considerevole, di beni che soggiacciono a

forti rischi, com'è il caso nelle zone rosse, ove per le costruzioni usuali dimensionate

in conformità con le disposizioni delle norme SIA bisogna tener conto di una

loro distruzione parziale o totale, per cui le persone sono in pericolo di

morte anche all'interno delle abitazioni (Direttive, n. 3.2).

8.8.1

Sulla base di queste premesse, il vincolo di divieto di aumento volumetrico

contestato deve essere confermato già solo in relazione alla tutela dei beni

materiali. In quest'ottica, tale vincolo rispetta appieno il principio di

proporzionalità. Innanzitutto esso è idoneo: evita, infatti, di aumentare il

valore del bene sottoposto al rischio di valanghe. Pure adempito risulta il criterio

della necessità: non è dato di vedere la possibilità di misure meno incisive;

in particolare non è idoneo allo scopo il riferimento al piano d'allarme e alla

relativa Commissione. Pure da ritenersi soddisfatto è il requisito della proporzionalità

in senso stretto. Al proprietario resta infatti la possibilità di sfruttare convenientemente

la sua proprietà e il sacrificio richiesto - peraltro a sua tutela - risulta sopportabile. Poco importa,

dunque, se - come pretende il ricorrente - attraverso l'aumento della

volumetria potrebbe non aumentare la

cerchia di persone sottoposte a rischio.

In merito al divieto di cambiamento di destinazione dell'edificio, il Tribunale

considera quanto segue.

8.2

Già davanti al Consiglio di Stato il ricorrente ha contestato il vincolo

di divieto di cambiamento di destinazione, sostenendo che esso non era

proporzionato. Nel decidere l'impugnativa, il Governo ha evaso sommariamente e genericamente

la questione insieme all'altra contestazione. Esso, tuttavia, non ha indagato

circa l'attuale utilizzazione abitativa dell'immobile dichiarata dall'insorgente,

in particolare se l'edificio è usato quale abitazione primaria o secondaria.

Ora, a seconda dell'uso attuale

dell'edificio, non appare d'acchito escluso che attraverso un cambiamento di destinazione della struttura il

numero di persone esposte a pericolo

non venga non solo non ampliato (come imporrebbero

le direttiva, n. 4.22), ma addirittura ridotto, ciò che permetterebbe di perseguire

non solo interessi privati, ma soprattutto quello pubblico di primaria

importanza diminuire il rischio per le persone. Si giustifica pertanto la

retrocessione degli atti al Consiglio di Stato perché - previa istruttoria

circa l'attuale destinazione dell'edificio - verifichi, direttamente o tramite

rinvio al comune, se è possibile concedere un cambiamento di destinazione all'edificio

e, nel caso affermativo, ne determini le condizioni.

9.

Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere

parzialmente accolto. Non appare,

però, necessario, per il momento, annullare rispettivamente modificare, nemmeno

in parte, la risoluzione di approvazione. Basta annullare quella con cui il

Governo ha respinto il gravame

dell'insorgente e retrocedergli gli atti (art. 65 cpv. 2 LPamm),

affinché proceda come indicato al consid. 8.2. A dipendenza dell'esito del

gravame, il Consiglio di Stato procederà a modificare la risoluzione d'approvazione

per quanto concerne il fondo del ricorrente.

10.

La

tassa di giustizia, ridotta, è compensata con le ripetibili che in concreto

sarebbero dovute dallo Stato (art. 28 e 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la decisione

impugnata è annullata nella misura in cui respinge il ricorso dell'insorgente;

1.2

gli atti sono

retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato ai consid. 8.2. e

9.

2.

La tassa di giustizia è compensata

con le ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario