Divieto di pascolo in una zona golenale

Incarto n.

90.2013.4

Lugano

5 dicembre 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente

Giovan

Maria Tattarletti, Marco Lucchini

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 14 gennaio 2013 di

RI

1

contro

la risoluzione 7 novembre 2012 (n. 6333) con cui il

Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione delle golene della

valle Bedretto;

ritenuto, in

fatto

A. a. Con

risoluzione 7 novembre 2012 (n. 6333) il Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione delle golene della valle

Bedretto, elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura

del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 9.3.1.1). Scopo del decreto è la conservazione e

la valorizzazione dei contenuti naturalistici delle golene della valle

Bedretto, per assicurare a lungo termine le loro caratteristiche di golene

naturali e le loro funzioni ecologiche (art. 3 cpv. 1 norme di attuazione [NADP]).

b. L'area protetta, situata lungo l'asta del fiume Ticino, è una zona di

protezione della natura ai sensi dell'art. 12 LCPN, al cui interno sono

iscritti alcuni oggetti appartenenti all'inventario federale delle zone

golenali d'importanza nazionale: n. 146 - Bosco dei valloni, n. 147 - Soria, n. 148 - Geròra e n. 149 - Albinasca (cfr. art.

3 cpv. 1 NADP). Il decreto è lo strumento di attuazione dell'ordinanza

concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre

1992 (ordinanza sulle zone golenali; RS 451.31). Per quanto qui interessa,

l'art. 6 NADP disciplina la zona nucleo, denominata ZP1, la quale include i

citati oggetti dell'inventario federale (cpv. 1). I contenuti di questa zona -

soggiunge la norma - sono integralmente protetti e devono essere conservati

intatti. Nella zona nucleo devono essere favoriti la conservazione e

l'incremento della flora e della fauna indigene e degli elementi ecologici

indispensabili alla loro esistenza; devono inoltre essere preservati il regime

idrico, quello dei sedimenti e le peculiarità geomorfologiche. Ogni utilizzazione

deve essere finalizzata alla cura e alla conservazione del biotopo (cpv. 2). Il

cpv. 3 del medesimo articolo specifica che sono vietati gli interventi e le attività che, direttamente o indirettamente,

possono compromettere l'integrità biologica del sito, in particolare (lett. c)

il pascolo. L'art. 9 cpv. 3 NADP, concernente la gestione forestale, pone il

divieto di sfruttamento prettamente di produzione, così come la selezione di

specie alloctone, la formazione di piantagioni e il pascolo in foresta.

c. Il decreto è stato pubblicato presso le cancellerie

dei comuni di Airolo e Bedretto nel periodo 19 novembre - 19 dicembre

2012 (cfr. FU 2012, pag. 8887); il relativo avviso indicava che il decreto

poteva essere impugnato dinanzi a questo Tribunale entro 15 giorni dalla

scadenza del periodo di pubblicazione (cfr. dispositivo n. 7 dell'avviso,

pubblicato nel FU citato).

B. Con ricorso 14

gennaio 2013 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro

il prefato decreto, chiedendo lo stralcio degli art. 6 cpv. 3 lett. c e 9 cpv.

3 NADP. Essa contesta in concreto il divieto di pascolo che ne risulta per la

zona nucleo (ZP1) e per i comparti forestali. Spiega di condurre un'azienda

agricola che utilizza come tradizione secolare alcune superfici considerate

nell'oggetto citato. Essa sostiene che un leggero pascolo nelle zone golenali

non sarebbe nocivo al bosco, anzi ne favorirebbe la biodiversità, anche nelle zone

nucleo. Ritiene inoltre che la presenza del piro-piro piccolo testimoni come il

pascolo attuale sia estensivo e non ne danneggi la nidificazione. La zona

nucleo e le misure di protezione, prosegue, andrebbero stabilite in accordo con

Fatti

i gestori del territorio.

C. Il municipio di

Bedretto sostiene il ricorso mentre la Divisione dello sviluppo territoriale e

della mobilità, agente per il Governo, ne chiede

la reiezione con argomenti che saranno discussi in seguito. Chiamato a

presentare una risposta, il municipio di Airolo è rimasto silente.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 45 cpv. 2 LCPN).

Certa la legittimazione attiva dell'insorgente, che utilizza quale pascolo

alcune zone interessate dal decreto (art. 46

cpv. 1 LCPN). Quanto alla tempestività, la Corte considera quanto segue.

1.2. Il termine di ricorso contro il decreto

di protezione è di 30 giorni dalla data della sua pubblicazione (art. 15

cpv. 3 e 45 cpv. 3 LCPN; RtiD II-2013 n. 26). La pubblicazione avendo avuto luogo

il 19 novembre, il termine ricorsuale ha cominciato a decorrere il 20 novembre,

giungendo a scadenza - previa sospensione per

effetto delle ferie (art. 13 lett. a legge di procedura per le cause amministrative

del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181) - il giorno 3 gennaio 2013. Consegnato

alla posta solamente il 15 gennaio successivo, il ricorso sarebbe di per sé

tardivo. Tuttavia, se si considerasse il termine di ricorso di 45 giorni,

erroneamente indicato sull'avviso di pubblicazione, l'impugnativa sarebbe tempestiva. Ora, per costante giurisprudenza,

l'omessa, l'incompleta o l'inesatta indicazione del rimedio giuridico non può,

di principio, cagionare a una parte alcun pregiudizio (DTF 127 II 198 consid.

2c, con rinvii; per una spiegazione più diffusa, cfr.: STA 90.2006.59 del 24

settembre 2007 consid. 1.3). Ferme queste premesse, il ricorso

dev'essere considerato tempestivo.

2.L'area protetta dal decreto si suddivide in zona

nucleo (ZP1) e zona cuscinetto (ZP2). Per quanto riguarda la ZP1, essa include,

come visto, gli oggetti 146, 147, 148 e 149 dell'Inventario federale delle zone

golenali d'importanza nazionale; essa è dunque un biotopo ai sensi dell'art. 18a

della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1°

luglio 1966 (LPN; RS 451). I citati inventari sono allegati all'ordinanza sulle

zone golenali. Gli obiettivi generali del decreto di protezione sono (rapporto

esplicativo, pag. 6):

- proteggere e

valorizzare gli ambienti pregiati, garantendo la loro funzionalità ecologica e

la sopravvivenza delle specie animali e vegetali presenti;

- promuovere un

rapporto equilibrato tra la protezione e le utilizzazioni presenti;

- divulgare i

valori della zona protetta.

In merito all'attività agricola, nel rapporto esplicativo si può leggere che

(pag. 8):

"L'attività agricola tradizionale di sfalcio e

pascolo all'interno delle zone cuscinetto viene garantita. L'intensificazione

della gestione esistente deve essere evitata, poiché non è conciliabile con gli

obiettivi di conservazione e valorizzazione delle componenti naturali e

paesaggistiche dell'area protetta.

Il pascolo all'interno della zona nucleo, caratterizzata prevalentemente da superfici

pioniere, forestali o di greto fluviale, costituisce un'attività non conciliabile

con gli obiettivi di protezione e contraria ai disposti della Legge forestale.

Anche a fini naturalistici, appare prioritario promuovere il pascolo lungo i versanti

della sponda sinistra, attualmente in via di rimboschimento, piuttosto che all'interno delle superfici del fondovalle

funzionalmente legate alla dinamica fluviale.

Il pascolo presso la zona nucleo deve pertanto essere evitato, mentre viene

mantenuta la possibilità di attraversamento dell'oggetto 147 durante la transumanza

del bestiame".

Quale specie faro, il

decreto individua il piro-piro piccolo, uccello limicolo fortemente minacciato

in Svizzera e in costante declino in Ticino, che vive e si riproduce lungo i

greti dei fiumi. Migratore, raggiunge la Svizzera tra aprile e maggio e

nidifica al suolo, camuffando il nido tra la vegetazione bassa del greto. Il

periodo di nidificazione si protrae fino a luglio (rapporto esplicativo, pag.

4).

3.3.1. La

ricorrente insorge contro il divieto di pascolo nella ZP1 e nei comparti

forestali del decreto di protezione. Essa ritiene che il pascolo non sia solo conciliabile con gli

obiettivi da esso perseguiti, ma sia addirittura utile, perché

permetterebbe di evitare il rimboschimento dei prati, con conseguente perdita

di biodiversità. Inoltre, per proteggere il piro-piro piccolo sarebbe

sufficiente circoscrivere la zona di nidificazione presso Ossasco, senza proibire

il pascolo per vaste zone e per tutto il periodo.

3.2. La Divisione, con la risposta, spiega come la legislazione forestale

consideri dannoso il pascolo nel bosco, salvo in casi particolari, che qui non

si avverano. Per quanto riguarda le aree non boschive, essa rileva come le zone

interessate dal divieto siano superfici

funzionali al fiume o al riale laterale, che ospitano in parte specie

alluvionali pioniere, e non prati perenni.

4.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile

con i diritti fondamentali solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101; DTF 129 I 337, consid. 4.1). La

legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono

d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare

nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità

in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii).

5.L'art. 5 cpv. 1

dell'ordinanza sulle zone golenali impone ai Cantoni, sentiti i proprietari

fondiari e i gestori, di adottare i provvedimenti di protezione e di

manutenzione necessari per la conservazione degli oggetti. Nell'elaborazione di

detti provvedimenti - prosegue la legge - va attribuita particolare importanza

alla salvaguardia e alla promozione di un'utilizzazione agricola e forestale

adeguata e sostenibile. In particolare, i Cantoni vigilano affinché (art. 5

cpv. 2 lett. c) gli sfruttamenti esistenti e quelli nuovi, in particolare

l'agricoltura e l'economia forestale, siano conformi allo scopo di protezione.

6. È

da ultimo utile rammentare che le ordinanze amministrative, quali sono le

direttive di cui si dirà in seguito, non costituiscono delle norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid. 2b). Non

stabilendo alcun diritto o obbligo per i cittadini, esse vincolano unicamente

le autorità subordinate a quella che

le ha rilasciate, al fine di regolarne il comportamento interno. Le direttive

sono perciò vincolanti per l'amministrazione, ma non per il giudice, il quale

può farvi ricorso nei casi in cui concernono delle questioni di ordine

tecnico o se servono a precisare il

contenuto di nozioni contemplate da leggi e ordinanze, nella prospettiva di

assicurarne un'applicazione uniforme nei confronti degli amministrati.

Quest'ultimo può comunque scostarsene, nella misura in cui esse non dovessero

risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V 57, 122 V

19; cfr. pure Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Grundriss des

allgemeinen Verwaltungsrechts, VIa ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 123 e segg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione,

Cadenazzo 2002, n. 127 e segg.).

7.7.1. Le aree non boschive della ZP1 sono

prevalentemente caratterizzate da superfici pioniere o di greto fluviale. Ciò è

in particola-

re vero per i fondi pascolati dalla ricorrente. La Divisione spiega come il

Governo abbia operato una ponderazione sulla base di quanto confermato dalla Sezione dell'agricoltura, ossia che i fondi

all'interno della ZP1 sono privi di idoneità agricola (allegato 4 alla

risposta) e che i sedimi in questione - legati alla dinamica fluviale naturale

- non necessitano di gestione per mantenere il loro valore naturalistico;

inoltre appare prioritario promuovere il pascolo lungo il versante della

sponda sinistra attualmente in via di rimboschimento, piuttosto che all'interno delle superfici boschive e pioniere del fondovalle.

Tale valutazione resiste all'esame del Tribunale. Come visto il decreto si

prefigge, tra l'altro, di garantire la sopravvivenza delle specie animali e

vegetali presenti, promuovendo un rapporto equilibrato tra la protezione e le

utilizzazioni presenti. La misura risponde dunque in linea di principio a un

pubblico interesse. Nel caso concreto il pascolo all'interno della zona nucleo

non è necessario, bensì dannoso,

mentre risultano alternative al suo

esercizio: soluzione questa che avrebbe inoltre il pregio di arrestare

l'avanzata del bosco. Il divieto è poi circoscritto alla sola zona nucleo, vale a dire quella più sensibile, mentre il

pascolo rimane garantito nella zona cuscinetto ZP2 (cfr. rapporto esplicativo,

pag. 8). Il sacrificio imposto ai privati non appare dunque eccessivo. Da ultimo dev'essere rilevato con la Divisione

che, ancorché non vincolante per il Tribunale, la direttiva "Guide d'application de l'ordonnance sur les zones alluviales" edita dall'Ufficio

federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Berna 1995 (direttiva

federale), permette all'interno degli oggetti inventariati il pascolo autunnale

unicamente su prati perenni - ciò che come visto non è il caso per le superfici

interessate dal pascolo all'interno della

ZP1 - e nella misura in cui il suolo lo permetta. Il divieto trova dunque

conforto anche in questo strumento tecnico. Da ultimo, il pascolo all'interno

della zona nuclo sarebbe problematico anche in relazione alla tutela della specie faro - il piro-piro piccolo - la cui

evoluzione negativa in loco può essere ricondotta anche al pascolo delle

superfici pioniere da esso utilizzate, siccome molto sensibile al disturbo.

Inoltre, la distruzione meccanica delle covate costituisce un problema

rilevante (cfr. risposta Divisione, pag. 4).

7.2. Per quanto riguarda il pascolo nel bosco, il Tribunale considera quanto

segue.

7.2.1. Secondo l'art. 16 cpv. 1 della legge federale sulle foreste del 4

ottobre 1991 (LFo; RS 921.0) sono vietate le utilizzazioni che, pur non essendo dissodamenti ai sensi della

legge, intralciano o mettono in pericolo le funzioni o la gestione della

foresta. Per gravi motivi, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni possono

permettere tali utilizzazioni, subordinandole a oneri e condizioni. Il

principio è ripreso all'art. 14 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile

1998 (LCFo; RL 8.4.1.1), il cui cpv. 1 vieta le utilizzazioni dannose che

comportano uno sfruttamento inadeguato del

bosco e del sottobosco, riservate le eccezioni previste dal regolamento.

L'art. 21 lett. a del regolamento della LCFo del 21 aprile 1998 (RLCFo; RL 8.4.1.1.1) specifica che il pascolo in bosco è

considerato dannoso. Tuttavia, l'art. 22 cpv. 3 lett. a RLCFo permette di

derogare, segnatamente, per i pascoli alberati, i boschi pascolati e le selve, purché non vengano pregiudicate le

funzione del bosco, in particolare quella protettiva.

7.2.2. La Divisione spiega come la direttiva interna della Sezione forestale "Il

pascolo in bosco", del dicembre 2011, distingua conseguentemente tra pascoli

alberati, boschi pascolati e selve, da un lato, e il resto del bosco,

dall'altro. I primi si caratterizzano per una ridotta densità degli alberi e

per un'abbondante infiltrazione di luce fino al suolo. L'impego di animali al

pascolo in questi territori non solo è tollerato ma è addirittura opportuno e

utile per la loro gestione (direttiva interna, pag. 5). Per il rimanente del bosco,

in particolare per quello con funzione naturalistica, il pascolo genera invece un

degrado della superficie silvestre provocando fenomeni erosivi, perdita di

specie importanti per il corredo botanico oppure arrecando gravi danni al

soprassuolo e al novellame (ibidem, pag. 5 seg.). Tale direttiva non

vincolava il Governo per la sua decisione e nemmeno impegna ora questo Tribunale.

Tuttavia non vi è motivo di distanziarsene,

poiché conforme agli scopi perseguiti dalla legislazione in materia. Come informa

la Divisione nella risposta, siccome all'interno della zona protetta non vi

sono aree forestali che rispondono alle categorie per cui sono ammes-

se le eccezioni, il divieto imposto dal decreto appare giustificato. Inoltre,

il pascolo di bestiame nelle foreste alluvionali all'interno degli oggetti

inventariati è vietato dalla direttiva federale citata in precedenza (supra,

7.1.). In definitiva, anche questa limitazione appare sorretta da un interesse

pubblico preponderante e risponde al requisito di proporzionalità.

8.Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere

respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr. 800.-

è posta a carico della ricorrente.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario