90.2014.21

Zona con esclusione dell'edificazione: istituzione del vincolo speciale non sufficientemente motivata

5 agosto 2016Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. RI 1, RI 2 e RI

3 sono comproprietari in ragione di 1/3 ciascuno dei mapp. 369, 921 e 1741 di

Morbio Inferiore in località Lischée. I fondi formano un vasto comparto (10'422

mq) inedificato, delimitato a nord da via Campo sportivo, a est da un rigagnolo

(mapp. 368), a sud dal citato corso d'acqua e da via Maestri Comacini e a ovest

da via Pumera, oltre alla quale corre parallelo un altro riale (mapp. 468).

b. Il piano regolatore

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 13 novembre 1984 (n. 6382)

attribuisce i citati fondi alla zona residenziale semi-intensiva (vR3).

a. Nella seduta 26 settembre

2011 il consiglio comunale di Morbio Inferiore ha adottato la revisione del

piano regolatore e il piano particolareggiato dei nuclei storici di Morbio e

Ligrignano. Per quanto qui interessa, una fascia del comparto parallela a via Pumera

e profonda 45 m è stata assegnata alla zona semi-estensiva (R3), mentre verso

il rigagnolo al mapp. 368 esso è stato attribuito alla zona con esclusione

dell'edificazione, ma computabile per il calcolo dell'indice di sfruttamento

(i.s.). Inoltre, l'angolo nord del mapp. 369, all'incrocio di via Pumera con

via Campo sportivo, è stato gravato di un vincolo per la creazione di un'area

pubblica (AP10). Infine lungo il corso d'acqua al mapp. 368 è stata tracciata

una linea d'arretramento di 5 m:

Schema

b. Con ricorso 9 maggio

2012 i comproprietari citati in ingresso sono insorti davanti al Consiglio di

Stato chiedendo di non approvare la zona AP 10 e quella inedificabile in corrispondenza

dei loro fondi, confermando l'assegnazione dell'intera superficie del comparto

alla zona R3.

c. Con risoluzione 18 marzo 2014 (n. 1366) il Consiglio di Stato ha approvato

il piano regolatore e quello particolareggiato, accogliendo parzialmente il

ricorso appena descritto. Esso ha innanzitutto stralciato l'AP 10, attribuendo

la relativa superficie alla zona R3. Il Governo ha invece condiviso la zona con

esclusione dell'edificazione, ritenendo la scelta del comune sostenuta da un

sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità e

non costitutiva di disparità di trattamento. Da ultimo, l'Esecutivo cantonale

non ha approvato le linee d'arretramento dai corsi d'acqua, retrocedendo gli

atti al comune affinché elaborasse una variante che tenesse conto del nuovo

quadro normativo entrato in vigore.

C. a. Contro la

risoluzione appena descritta RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della zona di non

edificabilità in corrispondenza dei loro fondi e la conferma dell'assegnazione

di questa superficie alla zona R3. I ricorrenti ritengono che la pianificazione

contestata sia priva di interesse pubblico, lesiva dei principi di proporzionalità

e di parità di trattamento e arbitraria. Il Governo avrebbe inoltre leso

l'autonomia comunale.

b. Il municipio, in

rappresentanza del comune, e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per

il Consiglio di Stato, resistono al ricorso. Dei loro argomenti si riferirà,

ove necessario, in diritto.

c. Le parti hanno

rinunciato a un secondo scambio degli allegati.

D. a. Il 12 marzo

2015 il Tribunale ha indetto una giornata di udienze nel comune, alla quale il

patrocinatore dei ricorrenti non ha potuto partecipare. In quell'occasione, una

delegazione della Corte ha comunque visitato i luoghi della contestazione, documentandoli

con alcune fotografie, acquisite agli atti.

b. Il 27 marzo 2015 il

giudice delegato ha comunicato ai ricorrenti che, salvo loro richiesta

contraria, non avrebbe esperito un nuovo sopralluogo e si sarebbe limitato a trasmettere

loro copia delle fotografie, fissando un termine per le conclusioni.

c. Con scritto 10

aprile 2015 i ricorrenti hanno comunicato di rinunciare al sopralluogo.

d. Il 13 aprile successivo il giudice delegato ha quindi trasmesso copia delle

istantanee alle parti, fissando loro un termine per le conclusioni. I

partecipanti alla procedura non ne hanno formulate.

E. Il 23 giugno

2016 i ricorrenti hanno trasmesso al Tribunale un estratto dei piani dei

territori soggetti a pericoli naturali (fenomeni di alluvionamento dei riali

laterali), pubblicati il 7 marzo 2016 (FU 15/2016 del 23 febbraio 2016 pag.

1702). Il Tribunale ha intimato lo scritto alle parti, che non hanno formulato

osservazioni in merito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso

sono date (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;

LST; RL 7.1.1.1). La legittimazione attiva degli insorgenti è certa (art. 30

cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Poiché la procedura che è sfociata nell'approvazione della pianificazione

qui contestata è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990

(LALPT; BU 1990, 365; cfr. rapporto di pianificazione marzo 2012, pag. 1, 3

segg.), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima

legge (art. 117 LST).

Considerandi

2.

2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare

l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi

richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28

giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27

consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale

amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv.

3.

LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,

II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale

unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib

121.

consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungs gesetz, Berna 2006, ad art. 33

n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).

3.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio

della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4

Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità,

l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di

massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una

suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del

territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un

bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit. , n. 98-102; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo

2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni

della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico

desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine

che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b

con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4.

Giusta

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione

dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in

reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una

specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino, a livello comunale,

chiamato piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano

direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e

nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e

segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore

disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il

contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21

cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,

di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di

realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani

del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di

interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1

LALPT). Esse fissano, tra l'altro, le zone edificabili destinate all'abitazione

e al lavoro, la cui destinazione può essere ulteriormente precisata e al cui

interno possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per

particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago

(art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Le rappresentazioni grafiche possono inoltre

definire vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi,

in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei

contenuti naturalistici del paesaggio, degli edificio di pregio

storico-culturale o della vista panoramica (art. 28 cpv. 2 lett. h LALPT).

5.

5.1. Tema

della presente sentenza è la questione contestata assegnazione della porzione

est del comparto alla zona con esclusione

dell'edificazione, ma computabile per il calcolo dell'indice di sfruttamento

(i.s.), retta dall'art. 41 NAPR, dal seguente tenore:

ART. 41 ZONE CON ESCLUSIONE

DELL'EDIFICAZIONE

1.

Sono

segnalate sul piano con un tratteggio dello stesso colore della zona.

2.

Queste

aree devono, di regola, essere mantenute allo stato naturale e le sistemazioni

del terreno devono essere limitate al minimo.

3.

All'interno

di queste zone è vietata la costruzione di edifici principali. È inoltre

vietata la costruzione di edifici accessori ed impianti sporgenti dal terreno.

Sono per contro ammesse le piscine scoperte non sporgenti dal terreno.

4.

superfici all'interno delle zone con esclusione dell'edificazione sono

computabili nel calcolo delle quantità edificatorie.

Il vincolo d'inedificabilità contestato si sovrappone alla zona edificabile

soggiacente che, in concreto, è la zona R3. Lo si deduce dalla lettera della

norma appena citata, così come dalla cartografia del piano. Una diversa

interpretazione renderebbe inoltre inapplicabile il computo delle quantità

edificatorie, non definite dall'art. 41 NAPR. In merito alle ragioni di

carattere pianificatorio all'a base del suddetto vincolo, si osserva quanto

segue.

5.2

Il comune di

Morbio Inferiore era in origine formato da tre nuclei distinti: Morbio,

Ligrignano e Fontanella, collegati tra di loro da antiche vie di comunicazione

che attraversavano la vasta area agricola in cui erano immersi. L'isolamento

dei nuclei e la vastità dei territori che li separavano erano ancora

percettibili sino agli anni '60. In seguito al passaggio dall'economia del

settore primario a quella dei settori secondario e terziario, il territorio ha

mutato funzione, accogliendo le nuove attività produttive, viarie e

insediative, sviluppatesi a macchia d'olio, senza un particolare disegno

urbanistico. Il comune è oggi dunque caratterizzato da un'edificazione diffusa,

senza gerarchia tra i luoghi, ciò che rende difficile per gli abitanti

identificarvisi. L'edilizia diffusa ha anche banalizzato la ricchezza

morfologica del comune, caratterizzato da parti pianeggianti intervallate da

pendii attraversati da corsi d'acqua. Questa lettura del territorio di Morbio

Inferiore, desunta dal Rapporto di pianificazione, dev'essere condivisa.

5.3

Sulla base di quest'analisi, il piano in esame si fonda su cinque

indirizzi urbanistici, tra i quali figura l'introduzione di spazi liberi

all'interno delle zone edificabili (zone agricole, zone edificabili con

esclusione dell'edificazione e spazi verdi). Lo scopo di quest'operazione - che

è stata condizionata sia dalla valutazione del rischio di dover procedere a

indennizzi per espropriazioni materiali, sia dall'esiguità di territorio ancora

libero da costruzioni - è quello di mantenere degli interstizi naturali

all'interno delle superfici edificabili. Nel piano delle zone sono state così

introdotte delle zone con esclusione dell'edificazione - come quella in esame -

tendente a arginare l'edificazione diffusa (Rapporto cit., pag. 54). Gli atti

formanti il piano in esame, tuttavia, non motivano particolarmente

l'istituzione della zona con esclusione dell'edificazione in località Lischée.

In sede di risposta al ricorso di prima istanza, il municipio ha spiegato che

l'interesse pubblico di questo vincolo sarebbe quello di promuovere

un'edificazione orientata lungo via Pumera e, nel contempo, di attrezzare a verde

pubblico l'area a contatto con il riale, ciò che rappresenterebbe un valore

aggiunto. Grazie al travaso degli indici, attraverso un'edificazione orientata

in senso nord-sud (ortogonale a via Pumera) sarebbe comunque possibile

edificare due palazzine su tre piani sia sul mapp. 369, sia sul mapp. 921.

5.4

Nell'ambito dell'approvazione del piano regolatore, il Consiglio di Stato

si è limitato a condividere l'istituzione delle zone con esclusione

dell'edificazione adottate dal comune (eccetto quella in località Zoca; ris.

gov., pag. 38 seg.). Esso ha poi evaso congiuntamente le impugnative inoltrate

dai diversi proprietari toccati da questi vincoli, richiamando innanzitutto

l'autonomia del comune. In linea generale, esso ha considerato che questi spazi

si troverebbero in corrispondenza di punti emergenti e/o importanti nella trama

del tessuto insediativo. In relazione al ricorso insinuato dai proprietari dei

fondi in località Lischée, il Governo ha semplicemente dichiarato di non

ravvisare né argomenti sostanziali, né motivazioni giuridiche per opporsi alla

proposta del comune, ritenendo proporzionato il vincolo e non costitutivo di disparità

di trattamento.

5.5

In linea di principio interventi volti a conseguire una trama urbanistica

di qualità attraverso l'istituzione di zone libere da edifici risponde a un

sicuro interesse pubblico. Del resto, la creazione di abitati accoglienti è uno

degli scopi che informano la pianificazione del territorio. Tant'è che esso era

ancorato all'art. 1 cpv. 2 lett. b vLPT ed è oggi desumibile dall'art. 1 cpv. 2

lett. abis LPT. Sempre in linea di principio, di fronte a una situazione

di edilizia diffusa, estesa alla quasi totalità del territorio comunale,

l'inserimento all'interno del comprensorio di spazi liberi da edificazione

appare pure condivisibile. Il vincolo, tuttavia, non può essere confermato,

poiché nel caso concreto risulta insufficientemente motivato. Infatti, dagli

atti non è possibile comprendere i criteri alla base della sua ubicazione ed

estensione, ossia per quale motivo il comune ha inteso sottrarre quasi un terzo

del comparto all'edificazione e quali motivazioni urbanistiche portano a tracciare

la linea proprio in quella posizione. Non è sufficiente che il vincolo possa

essere giustificato da un profilo generale, occorre infatti spiegare le ragioni

di ordine pianificatorio che hanno condotto alla sua individuazione. Il fatto

che il comparto sia uno dei pochi spazi liberi da costruzioni e di una certa

dimensione non è una motivazione sufficiente, così come non risulta adeguatamente

sostanziata l'esigenza di concentrare l'edificazone verso ovest e di orientarla

lungo via Pumera. Con queste premesse, il Tribunale - cui non spetta di porre

rimedio alle carenze di motivazione del

vincolo messe in essere dalle autorità inferiori - non è in grado di

verificare la sussistenza di un interesse pubblico preponderante alla sua

istituzione, né di sindacarne la proporzionalità. Il ricorso deve dunque essere accolto, annullando il vincolo di

esclusione dell'edificazione. Resta impregiudicata la facoltà per il

comune di riproporre la pianificazione annullata, a condizione di motivarla compiutamente,

in particolare quanto a ubicazione ed estensione dell'area inedificabile, avuto

riguardo di specificare ulteriori criteri o obiettivi urbanistici che dovessero

giustificarla. L'autorità di pianificazione avrà così inoltre l'occasione di

considerare sia la questione relativa allo spazio da riservare alle acque, sia

l'avvenuta pubblicazione delle zone di pericolo, evocata dall'insorgente.

Quest'ultimo aspetto unitamente all'esito della presente procedura potrebbero

anche condurre a un riesame dell'impostazione pianificatoria dell'intero

comparto Lischée, posto che siano adempiute le premesse di cui all'art. 21 cpv.

2.

LPT. Questione che, esulando dalla presente procedura, non necessita di

essere decisa dal Tribunale in questa sede e che dovrà semmai essere in prima

battuta affrontata dal comune.

5.6

Anche sotto l'egida della nuova LPAmm il Tribunale - che non

è autorità di vigilanza - resta vincolato alle conclusioni formulate dalle

parti, siccome l'oggetto della procedura di ricorso è il quesito di sapere se

esse possono o meno essere accolte. Nella misura in cui la risoluzione

impugnata non è dedotta davanti al Tribunale, essa passa in giudicato, ciò che

osta a un'estensione dell'oggetto della procedura (cfr., in questo senso, Thomas Häberli in: Bernhard Waldmann/Philippe

Weissenberger [curatori], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, IIa

edizione, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 46 ad art. 62). Ferme queste premesse il piano regolatore in esame ha confermato l'assegnazione

dell'intero comparto alla zona R3 (supra, 5.1.), impostazione approvata

dal Governo. Poiché questo aspetto non è mai stato messo in discussione, ed è

dunque passato in giudicato, la domanda formulata dal ricorrente di confermare

l'assegnazione dell'intera superficie alla zona R3 sarebbe pertanto priva d'interesse.

Occorre tuttavia considerare che la denominazione del vincolo annullato,

stabilita dal piano in "zona", si presta a confusione. Pertanto,

appare giustificato specificare nel dispositivo la conferma dell'assegnazione

alla zona R3.

6.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono il

ricorso dev'essere accolto. Si prescinde dal prelievo di una tassa di

giustizia, ritenuto che il comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).

Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili ai

ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della procedura davanti al Consiglio

di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la zona

con l'esclusione dell'edificazione in corrispondenza dei mapp. 369, 921 e 1741

di Morbio Inferiore è annullata;

1.2

confermata l'attribuzione di questa superficie alla zona R3.

2.

Non si preleva una tassa di

giustizia. Agli insorgenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.-

versato per anticipo spese. Il comune di Morbio Inferiore verserà ai ricorrenti

un importo di fr. 3'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere