90.2014.38

Piano regolatore intercomunale - carenza di legittimazione attiva

9 ottobre 2015Italiano11 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1, RI 2 e RI

3, formanti la comunione ereditaria fu __________, erano proprietari fino al 23

febbraio 2015 del mapp. 981 di Cadenazzo, situato in zona

artigianale-commerciale secondo il piano regolatore in vigore, approvato dal

Consiglio di Stato con risoluzione 13 dicembre 1989 (n. 10243) e integrato in

seguito da alcune varianti.

Nelle sedute del 28 gennaio

2013 i consigli comunali di Cadenazzo e di Sant'Antonino hanno adottato il

piano regolatore intercomunale per il comparto, dov'è situato il mapp. 981,

posto a cavallo dei due comuni, delimitato a sud dalla strada cantonale (via

San Gottardo), a nord dalla ferrovia e compreso sui lati fra la strada

Cadenazzo-Gudo e la stazione di Sant'Antonino. Scopo dello

strumento è di garantire uno sviluppo dell'area conforme agli obiettivi

pianificatori locali e cantonali, di salvaguardare il territorio da ripercussioni

ambientali eccessive e di decongestionare la rete viaria locale. In attuazione

di quest'ultimo obiettivo, il piano adottato prevede in particolare la

realizzazione in due fasi di un nuovo accesso sul territorio di Cadenazzo,

ossia la costruzione di una strada di servizio interna che si allaccia su via ala

Campagna (fase 1) e, in seguito, la realizzazione di una nuova strada di

servizio che taglia in diagonale il mapp. 981 e che si congiunge con via San

Gottardo tramite la creazione di una rotonda (fase 2), opera quest'ultima che

invade pure parzialmente la proprietà dei ricorrenti. Il loro fondo è stato

inoltre attribuito alla zona industria/servizi.

C. Con risoluzione

30 aprile 2014 (n. 2132) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso il

piano. Tuttavia, in parziale accoglimento del ricorso presentato dalla PI 1, proprietaria

del fondo contermine (mapp. 665 di Cadenazzo) nonché conduttrice del mapp. 981,

il Governo non ha avallato gli interventi previsti per la fase 2, che sono stati

stralciati d'ufficio, considerando che "(…) il sistema predisposto per

la prima fase è in grado di assicurare la gestione del traffico come dai

quantitativi ammessi dal PRI".

Con ricorso 13 giugno 2014 RI

1, RI 2 e RI 3 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo l'annullamento integrale della citata risoluzione governativa. Essi

motivano il ricorso con il fatto che, con la mancata approvazione della rotonda

e della nuova strada di servizio, la loro proprietà non sarà più espropriata e

indennizzata. Inoltre l'attribuzione alla zona industria/servizi limiterebbe la

possibilità di continuare a esercitare le attività a carattere commerciale presenti

sul fondo. Censurano poi, in particolare, l'adeguatezza del piano viario:

infatti, in ragione della mancata approvazione della fase 2, che essi

condividono, la rete viaria risulterebbe inadeguata e la pianificazione

adottata non avrebbe più ragione d'essere.

E. Contro tale

decisione anche la PI 1 è insorta davanti al Tribunale, rappresentata dal

medesimo patrocinatore dei qui ricorrenti, postulandone l'annullamento.

All'accoglimento del ricorso

di RI 1, RI 2 e RI 3 si sono opposti la Sezione dello sviluppo territoriale,

agente per conto del Governo, e i comuni di Cadenazzo e Sant'Antonino,

mettendone in dubbio la ricevibilità.

G. a. Con scritto 23

giugno 2015 il giudice delegato all'istruzione della causa, rilevato un

possibile conflitto d'interessi, ha prospettato ai ricorrenti, alla PI 1 e al

loro patrocinatore singolarmente una possibile lesione del divieto di doppia

rappresentanza di cui all'art. 12 lett. a e lett. c della legge federale sulla

libera circolazione degli avvocati del 23 giugno 2000 (LLCA; RS 935.61) e

all'art. 16 della legge sull'avvocatura del 13 febbraio 2012 (LAvv; RL 3.2.1.1)

e ha impartito loro un termine per esprimersi in merito.

b. Con scritto 1° luglio 2015 solo l'avv. PR 1 ha preso posizione, precisando,

fra l'altro, le domande processuali dei ricorrenti e ribadendo che esse non

tendevano in alcun modo a ottenere il ripristino della rotonda e della nuova

strada di servizio. Dava inoltre notizia dell'avvenuta cessione del mapp. 981 a

favore della proprietaria del mapp. 665. Ha quindi formulato una serie di

domande al giudice delegato, volte a indagare la sussistenza di possibili

motivi di ricusa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; Lst; RL 7.1.1.1). In merito alla legittimazione attiva dei ricorrenti, il

Tribunale considera quanto segue.

1.2.

1.2.1. Secondo l'art. 30 cpv. 2 Lst sono legittimati a ricorrere al Tribunale

cantonale amministrativo il comune (lett. a), i già ricorrenti per gli stessi

motivi (lett. b) come pure ogni altra persona o ente che dimostri un interesse

degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato

(lett. c). Il privato cittadino è pertanto legittimato a ricorrere dinanzi a

questo Tribunale solo se ha in precedenza inoltrato ricorso davanti

all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto

una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale, segnatamente

quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del

piano regolatore (Raffaello Balerna, La

protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203

segg., pag. 212 seg.).

1.2.2. Nel caso concreto l'approfondita analisi del comparto dov'è situato il

mapp. 981 ha portato alla conclusione che in territorio di Cadenazzo la rete

stradale esistente e quella prevista dal piano regolatore in vigore non sono

sufficienti per rispondere alle necessità di sviluppo della zona edificabile

(Rapporto di pianificazione ottobre 2012, n. 9.2.2, pag. 39). Di conseguenza il

piano regolatore intercomunale prevede, fra le varie opere stradali, la

creazione, in una prima fase, di una strada di servizio interna che si allaccia

sua via ala Campagna e, in una seconda fase, una nuova tratta stradale,

ubicata sulla proprietà dei ricorrenti, atta a collegare la nuova strada di

servizio con via San Gottardo tramite la creazione di una rotonda. Il piano

intercomunale si propone inoltre di riordinare e armonizzare le utilizzazioni

previste nel comparto dagli attuali piani comunali, localizzando le superfici riservate

ai grandi generatori di traffico (zona commerciale 1 - 2) e attribuendo l'area

rimanente alla zona per industria/servizi, a eccezione di una minuscola zona

per attrezzature pubbliche (AP), già vincolata come tale nel piano regolatore

di Cadenazzo.

1.2.3. La proprietà dei ricorrenti è pesantemente toccata dalla pianificazione

in parola: il fondo, di 4324 mq, viene, infatti, attribuito alla zona per

industria/servizi e tagliato in diagonale dalle opere viarie da realizzarsi nella

fase 2. Ciononostante essi non hanno contestato in sede di pubblicazione le

previsioni della pianificazione adottata, avallandola implicitamente per i

motivi poi addotti nel ricorso davanti a questo Tribunale, ossia che con l'entrata

in vigore del nuovo assetto pianificatorio la proprietà sarebbe stata oggetto

di espropriazione e, soprattutto, d'indennizzo. Tuttavia, in sede di ricorso,

essi non chiedono il ripristino delle opere stralciate d'ufficio dal Governo, bensì

l'annullamento integrale della decisione di approvazione e il rinvio degli atti

ai comuni per una rielaborazione e ridefinizione complessiva della

pianificazione, soprattutto dal profilo viario. Alla luce di queste

circostanze, nella misura in cui il ricorso è rivolto contro le previsioni del piano

regolatore intercomunale e mira segnatamente a rimetterne in discussione gli

azzonamenti e l'assetto viario, esso si rivela manifestamente irricevibile per

carenza di legittimazione attiva. Tali critiche avrebbero, invece, dovuto

essere avanzate in sede di pubblicazione del piano in base all'art. 28 cpv. 2

Lst. I ricorrenti, infatti, sono abilitati a contestare la risoluzione impugnata

solo nella misura in cui non approva le opere viarie previste nella fase 2,

postulando il ripristino della proposta pianificatoria adottata dai comuni e

sconfessata dal Consiglio di Stato, essendo l'interesse degno di protezione ai

sensi dell'art. 30 cpv. 2 lett. c Lst circoscritto unicamente a quest'ipotesi.

Per prevalersi di un interesse legittimo più ampio, che permetterebbe loro di

formulare delle conclusioni proprie, differenti da quelle stabilite a livello

comunale o governativo, gli insorgenti dovrebbero invece richiamarsi

all'ipotesi contemplata dall'art 30 cpv. 2 lett. b Lst; ciò che è però loro

precluso per il motivo di non essere preventivamente insorti dinanzi al Governo

contro la deliberazione dei legislativi comunali.

1.2.4. Da notare peraltro che il Rapporto di pianificazione ottobre 2012 al

capitolo "Costi e finanziamento delle infrastrutture" (pag. 51

e segg.) prevede per il fondo in parola un esproprio di (soli) 1154 mq (686 mq

per la realizzazione della nuova strada interna + 468 mq per la realizzazione

della rotonda) di modo che la destinazione pianificatoria della rimanente

superficie del fondo (e i relativi parametri edilizi) rivestiva per i

ricorrenti un interesse concreto già al momento della pubblicazione e non solo

in seguito alla decisione governativa, anche nell'ottica di chiedere - come

essi pretendono - al momento dell'entrata in vigore del piano regolatore

intercomunale l'esproprio totale ai sensi dell'art. 5 della legge di

espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). La tesi degli insorgenti,

secondo cui solo a seguito dello stralcio da parte del Governo delle opere

previste per la fase 2 la questione relativa all'azzonamento del loro fondo

avrebbe assunto un interesse attuale, non può dunque essere condivisa.

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 12 lett. a LLCA l'avvocato esercita la professione con cura e

diligenza; esso evita, soggiunge la norma (lett. c), qualsiasi conflitto tra

gli interessi del suo cliente e quelli delle persone con cui ha rapporti

professionali o privati. L'obbligo di cura e diligenza nell'esercizio della

professione sono ribaditi dall'art. 16 LAvv. L'avvocato che in violazione degli

obblighi sanciti dall'art. 12 LLCA accetta, rispettivamente, continua il patrocinio

d'interessi contraddittori, deve aspettarsi che l'autorità gli neghi la

capacità di postulare, misura che non riveste carattere disciplinare, ma che

mira piuttosto a garantire un corretto svolgimento della procedura (DTF 138 II

162.

consid. 2.5.1). In assenza di una disposizione di diritto cantonale

contraria, il divieto di patrocinio dell'avvocato dev'essere pronunciato

d'ufficio dal giudice che si occupa della causa qualora esso costati un conflitto

d'interessi o una mancanza d'indipendenza dell'avvocato (DTF 138, loc. cit.,

con rinvio a François Bohnet/Vincent

Martenet, Droit de la profession d'avocat, Berna 2009 n. 1144 seg.). È

quanto si avvera nel nostro Cantone: la legge (art. 7 LLCA) si limita, infatti,

ad affidare alla Commissione di disciplina i compiti di sorveglianza ai sensi

dell'art. 14 LLCA (cpv. 1) e di esercitare il potere disciplinare sugli

avvocati (cpv. 2), mentre l'art. 85 della legge sulla procedura ammnistrativa

del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1) affida al giudice delegato del

Tribunale cantonale amministrativo l'istruzione e l'assunzione delle prove.

2.2

In concreto, alla luce dei chiarimenti forniti dai ricorrenti in relazione

alle domande poste con il ricorso, può innanzitutto essere escluso che l'avv. PR

1.

si trovi in un caso di conflitto d'interessi; deve pertanto essergli

riconosciuta la capacità di postulare. La Corte, in ogni caso, condivide

l'operato del giudice delegato. Infatti, alla luce delle motivazioni

dell'impugnativa e della generica richiesta di rinvio degli atti avanzata con

il petitum, le intenzioni dei ricorrenti erano tutt'altro che

d'immediato intendimento. A ragione, dunque, il giudice delegato li ha interpellati

al fine di accertarne la reale volontà (cfr. Frank

Seethaler/Fabia Bochsler in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger,

Praxiskommentar VwVG, Zurigo/Basilea/Ginevra 2009, n. 85 ad art. 52). Così com'era

necessario, sotto il profilo del diritto di essere sentito, permettere al

patrocinatore di esprimersi in merito.

2.3

Da ultimo, con scritto 23 settembre 2015 il giudice delegato ha risposto

alle domande poste dai ricorrenti, i quali non hanno eccepito nulla circa la

sua partecipazione nella presente causa. In assenza di motivi di ricusa, non

occorre dilungarsi oltre in merito.

3.

3.1. Per i

motivi che precedono il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile.

3.2

La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, con vicolo di

solidarietà (art. 47 cpv. 1 e cpv. 2 LPAmm). Essi sono tenuti inoltre a

versare, sempre solidalmente, un'indennità per ripetibili ai comuni che hanno

resistito con successo all'impugnativa, in quanto patrocinati e privi di un

servizio giuridico (art. 49 cpv. 2 e cpv. 3 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è irricevibile.

2.

La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-,

già anticipata dai ricorrenti, rimane a loro carico. Gli insorgenti

rifonderanno solidalmente ai comuni di Cadenazzo e Sant'Antonino

complessivamente un identico importo a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario