90.2014.39
Variante che riformula una NAPR, permettendo indiscriminatamente le demolizioni degli edifici nel nucleo
25 ottobre 2017Italiano31 min
Source ti.ch
Incarti n.
90.2014.39
90.2014.40
Lugano
25 ottobre 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matea
Pessina, Attilio Rampini, supplente
vicecancelliere:
Fulvio
Campello
statuendo
sui ricorsi
a.
b.
7
luglio 2014 del
RI 1,
patrocinato
da: PR 1
al
quale è subentrato il
RI
7,
patrocinato
da: PR 1, ,
28
agosto 2014 di
RI 2 e AC 1, ,
RI
5 e RI 6, ,
RI
3 e RI 4, ,
rappresentati
da: RI 2, ,
contro
la
risoluzione 4 giugno 2014 (n. 2699) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato le varianti relative alla zona del nucleo e alle norme di
attuazione (art. 40, 41 e 49) del piano regolatore del già comune di Gnosca
(ora: Bellinzona);
ritenuto, in
fatto
A. Il piano regolatore
del già comune di Gnosca (nel frattempo divenuto quartiere del nuovo comune di
Bellinzona) è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni 12 marzo
1997 (n. 1217) e 1° luglio 1998 (n. 3121) per le parti sospese. Esso ha poi
subito modifiche.
B. Nella seduta 11 giugno
2012 il consiglio comunale di Gnosca ha adottato alcune varianti del piano
regolatore concernenti - tra l'altro - il nucleo tradizionale. In particolare,
l'art. 49 delle norme di attuazione (NAPR), che regge questa zona, è stato
completamente riformulato.
C.
Con decisione 4 giugno 2014
(n. 2699) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti, apportando tuttavia
numerose modifiche all'art. 49 NAPR adottato dal legislativo comunale. In
estrema sintesi, il Governo non ha condiviso l'impostazione del piano che -
senza tutelare a sufficienza il nucleo - ammetteva di regola le demolizioni.
L'Esecutivo cantonale ha in particolare introdotto il principio secondo il
quale le demolizioni sono vietate, reso vincolanti le schede "Analisi
dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca", che forniscono indicazioni
sulle modalità di intervento nel nucleo tradizionale (allegato 1 alle NAPR), e
precisato le NAPR nell'ottica di ottenere coerenza architettonica e qualità
degli interventi. I dettagli saranno ripresi nel seguito. Ha inoltre modificato
la composizione della commissione di consulenza, introducendovi un municipale.
D.
a. Con ricorso 7 luglio 2014, assistito da una replica, RI 1 ha
impugnato la risoluzione governativa appena descritta, postulando
l'annullamento delle modifiche apportate d'ufficio dal Consiglio di Stato
all'art. 49 NAPR, fatta eccezione per quella relativa al divieto di posare
pannelli sulle facciate (cpv. 2.2. lett. c) e le aree libere (cpv. 2.2. lett.
j), mentre per quanto attiene alla composizione della commissione, esso ha
domandato che il numero dei membri sia ricondotto a tre, eliminando uno degli
architetti previsti. A sostegno dell'impugnativa RI 1 invoca la sua autonomia e
la garanzia della proprietà, censurando l'operato del Governo che non avrebbe
sufficientemente motivato la sua decisione (violando così il diritto di essere
sentito) né operato la ponderazione degli interessi, come invece prescrive la
legislazione pianificatoria.
b. Il 28 agosto 2014 pure RI 2, AC 1, RI 5, RI 6, RI 3 e RI 4 sono
insorti dinanzi al Tribunale, ponendo in sostanza le medesime domande deRI 1 e
chiedendo inoltre l'annullamento del divieto di posare pannelli sulle facciate.
Anche essi lamentano una lesione della garanzia della proprietà, sottolineando
come le modifiche apportate dal Governo comporterebbero la museificazione e
l'abbandono del nucleo.
E. Per il tramite della
Sezione dello sviluppo territoriale, il Consiglio di Stato chiede che i ricorsi
siano respinti, fatta eccezione della richiesta di riformulare il cpv. 3.2.
(composizione della commissione di consulenza). Le tesi verranno discusse in
seguito, ove necessario. RI 1 sostiene il ricorso di RI 2 e litisconsorti,
rimettendosi al giudizio del Tribunale per la questione relativa alla posa dei
pannelli solari sulle facciate.
F. Il 18 giugno
2015 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza ed esperito un
sopralluogo congiunto, scattando alcune fotografie che sono state acquisite
agli atti. Le parti hanno contestualmente rinunciato a presentare un memoriale
conclusivo.
G. a. Non potendo
escludere di dover annullare l'approvazione governativa dell'art. 49 NAPR, ciò
che avrebbe potuto configurare un caso di reformatio in peius, il 9
maggio 2017 il Tribunale ha offerto ai ricorrenti la possibilità di esprimersi
in merito, facendo presente la possibilità di ritirare il ricorso.
b. Il 28 giugno 2017 RI
2 e litisconsorti hanno comunicato di mantenere il ricorso. Medesima
conclusione cui è giunto RI 7 con risoluzione municipale 13 settembre 2017,
comunicata al Tribunale il giorno successivo.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività dei ricorsi
discendono dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1), mentre la legittimazione attiva deRI 1
insorgente è data dal cpv. 2 lett. a del medesimo disposto. Anche RI 2 e
litisconsorti, proprietari di fondi ubicati nella zona disciplinata dalla
variante e che chiedono il ripristino della soluzione adottata dal legislativo comunale (art. 30 cpv. 2 lett. c LST; STA 90.2011.100 del 5 novembre 2012 consid. 3.2. con rinvii)
godono della potestà di ricorso (cfr. sul tema: Raffaello
Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
RtiD I-2015, pag. 203 segg., pag. 212 seg.).
1.2. Gli incarti, che hanno il medesimo fondamento di fatto, sono stati
congiunti per l'istruttoria e vengono inoltre evasi con un'unica decisione, in
applicazione dell'art. 76 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1.).
1.3. Poiché la procedura relativa alla controversa variante è stata avviata in vigenza della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata nel
merito in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2.
L'art. 46 cpv. 1 LPAmm pone il
principio secondo cui le decisioni devono essere motivate per iscritto.
Componente del diritto di essere sentito stabilito dall'art. 34 LPAmm, la
sufficiente motivazione - messa in dubbio nel ricorso deRI 1 - andrebbe
esaminata preliminarmente, poiché data la sua natura formale se costatata, la
decisione impugnata andrebbe annullata in accoglimento dell'impugnativa,
prescindendo da un suo eventuale fondamento nel merito. Tuttavia, dovendo -
come si vedrà - procedere in ogni caso all'annullamento della risoluzione governativa
che approva modificandolo l'art. 49 NAPR, il Tribunale rinuncia a una minuziosa
verifica della consistenza della motivazione.
3. 3.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
3.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121
consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una
modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Balerna, op. cit., pag. 214).
4.
4.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i cantoni devono allestire dei
piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione
del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione viene adottato,
secondo le indicazioni del piano direttore
(art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di
una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). I
piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello
comunale (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.
14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.2. Il compito di
operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto
cantonale e alle autorità incaricate della pianificazione
(cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere suddiviso secondo le rispettive
necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato,
dell'industria, del commercio, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via, ma anche
secondo necessità estetiche o di preservazione dei siti (Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18-19
ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti
dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3
LPT; Aemisegger/
Kissling, op. cit., n. 18; Piermarco
Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). La diversificazione della
zona fabbricabile persegue diversi obiettivi come la suddivisione dei volumi
delle costruzioni oppure la ricerca della qualità estetica in funzione dei vari
settori dell'agglomerato (cfr. Aemisegger/ Kis-sling, op. cit., n. 19; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
514). Possono essere istituite, ad esempio, delle zone "nuclei",
oppure prevedere zone edificabili nelle quali l'attività edilizia sia limitata
agli edifici esistenti, per i quali cioè sia ammessa solo la rinnovazione, la
trasformazione o la ricostruzione (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981 ad art.
18 n. 6 e n. 10).
4.3. La tutela dei nuclei può essere giustificata anche nell'ottica del
rispetto del paesaggio, menzionato tra i principi pianificatori (art. 3 cpv. 2
LPT; cfr. anche art. 17 cpv. 1 lett. c. LPT). A livello cantonale, il paesaggio
è innanzitutto oggetto della scheda P1 del piano direttore, di dato acquisito,
appartenente all'ambito tematico "patrimonio". Tra gli indirizzi
(2.3), vi è il raggiungimento della qualità degli insediamenti e dello spazio
costruito, che lo sviluppo territoriale deve incentivare promovendone, dove necessario,
il recupero (lett. a). Ciò viene sostenuto, in particolare, attraverso la
progettazione degli spazi pubblici (lett. b). Questi sono a loro volta oggetto
della scheda R10, pure di dato acquisito, afferente alla tematica della rete
urbana, che definisce tra i temi prioritari il recupero di spazi interstiziali,
scorpori e resti inutilizzati di territorio, anche di dimensioni ridotte, al
fine di migliorare il tessuto costruito in cui si inseriscono in termini di
accessibilità, sicurezza e attrattiva (2.2). I comuni devono considerare questi
indirizzi, verificando e se del caso adeguando le norme del piano regolatore
(schede P1 e R10, n. 4.2). Coerentemente con quest'approccio, come conferma
esplicitamente oggi anche il nuovo art. 102 LST (che codifica a livello
cantonale un principio noto a livello federale), il paesaggio cantonale
dev'essere rispettato, tutelato e valorizzato, garantendone in particolare la
varietà, la qualità e il carattere. Per paesaggio s'intende una determinata
parte di un territorio, così come percepita dalla popolazione, il cui carattere
deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni
(messaggio 9 dicembre 2009 concernente il disegno di legge sullo sviluppo
territoriale, in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., 434). Il paesaggio
ticinese comprende - tra l'altro - quello degli insediamenti tradizionali (ibidem).
Le attività d'incidenza territoriale vanno armonizzate con gli obiettivi di tutela
e valorizzazione del paesaggio. Ciò significa che gli interessi del paesaggio
devono essere considerati nelle fasi della pianificazione e della progettazione
(RVGC cit., pag. 117).
5. 5.1. In
concreto, il rapporto di pianificazione spiega che il nucleo di Gnosca si è
sviluppato a partire da quelli di Sassa (a nord del riale di Gnosca), Fricc (a
sud del riale) e Spontoi. Benché le case antiche rimaste siano in generale
assai modeste e non esistano spazi pubblici, esso è comunque caratterizzato
dalla presenza di due chiese e dalle testimonianze dell'architettura rurale
minore. Fino agli anni '50 vi era attiva una forte componente contadina. In
seguito il villaggio da agricolo si è trasformato in quartiere residenziale per
una popolazione vieppiù attiva nel terziario e, parallelamente, il numero degli
abitanti è passato dai 270 del 1960 ai 514 dell'anno 2000. Dal profilo edilizio
questo sviluppo ha avuto diverse ripercussioni. Oltre all'espansione della zona
edificata a monte e soprattutto a valle del nucleo, diverse case di origine
contadina, stalle o piccole edifici civili risalenti a prima del 1950
all'interno del paese sono stati trasformati per scopi abitativi. All'interno
dell'abitato sono poi scomparsi i tradizionali spazi correlati all'edilizia
rurale (piccoli spiazzi davanti alle stalle, letamai esterni ecc.), mentre le
scale di accesso alle cascine o alle cantine sono spesso rimaste, ma modificate
o amputate. Infine, in seguito alla costruzione della strada cantonale di
circonvallazione a valle del paese, l'antica contrada interna contraddistinta
da slarghi, strozzature, curve improvvise, discontinuità dei fronti edilizi, è
ormai ridotta a uno spazio di disimpegno poco qualificato sia per la modestia
degli edifici che la affiancano, sia per la banalizzazione dell'area stradale e
dei citati spazi al servizio degli edifici rurali.
Dipartendosi da questa analisi, il comune ha quindi abbandonato la
previgente impostazione pianificatoria piuttosto restrittiva, che era stata
adottata nell'ottica di tutelare il nucleo dagli interventi privati che
potessero pregiudicare una futura valorizzazione dell'assetto urbanistico e che
prevedeva una riqualifica generale degli spazi esterni, da raggiungersi tramite
uno studio di dettaglio finalizzato a individuare quelli pubblici, quindi il
loro arredo e, se necessario, definire gli allineamenti, arretramenti ecc.
(cfr. art. 49 vNAPR '97). La decisione di rinunciare a dar seguito allo studio
di dettaglio e all'esecuzione di opere di arredo urbano è stata dettata da
motivazioni economiche. Riuniti i precedenti comparti della zona nucleo e
quello delle aree collaterali nella nuova zona del nucleo tradizionale (NV),
l'autorità di pianificazione ha quindi optato per definire delle modalità d'intervento
a seconda degli edifici, rispettose delle caratteristiche architettoniche
originali per quelli rurali del 1600-1800 e civili del 1800. Per il rimanente,
il pianificatore si è orientato verso soluzioni che non ostacolino lo sviluppo
architettonico: per i nuovi interventi è stata lasciata una certa libertà di
espressione progettuale, evitando l'obbligo di attuare dei falsi edifici
tradizionali. Il comune ha in particolare rinunciato a proteggere singole case,
non ritenendo necessario né adeguato un simile approccio per il nucleo di
Gnosca, che non presenterebbe edifici la cui integrità sia assolutamente da
salvaguardare.
5.2.
Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha innanzitutto sottolineato il
valore assunto dai nuclei storici quali elementi fondamentali dell'identità
culturale, motivo per il quale le prescrizioni edilizie che li disciplinano
dovrebbero innanzitutto assicurarne un'adeguata conservazione. Ciò che varrebbe
anche per il nucleo di Gnosca, valutato come insediamento di importanza
regionale dall'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS).
L'Esecutivo cantonale ha poi considerato che le norme adottate dal consiglio
comunale sarebbero in parte contraddittorie e che rimanderebbero nel complesso
a concetti eccessivamente generici, ciò che riserverebbe una latitudine di
giudizio eccessiva e foriera d'incertezza
giuridica. In particolare, la portata delle schede dell'allegato "Analisi
dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" non sarebbe chiara. Infatti, da
un lato l'art. 49 cpv. 2 lett. a NAPR prescrive il rispetto del "principio
di coerenza architettonica", dall'altro il cpv. 3 del medesimo disposto concretizza tale principio unicamente
con un rimando a modalità d'intervento di tipo indicativo. Il Consiglio di
Stato ha dunque modificato d'ufficio le norme, stralciando la qualifica di "indicativo"
conferita alle citate modalità d'intervento, rendendole quindi vincolanti.
Inoltre, fondandosi sui principi testé evocati, l'Esecutivo cantonale ha
apportato una serie di modifiche all'art. 49 NAPR. Per comprendere la portata
dell'intervento operato dal Consiglio di Stato, è qui utile confrontare il testo
della norma che ne è risultata con la sua versione originaria voluta dal
consiglio comunale. Nella colonna di destra il testo eliminato dal Governo è
barrato, le aggiunte sono in grassetto.
art. 49 NAPR
testo adottato dal consiglio comunale
testo modificato dal Consiglio di Stato
cpv. 2.1.
lett. c
Le demolizioni sono ammesse. Nei casi in cui la
contiguità esistente deve essere mantenuta per l'unità dell'insieme o per la
contiguità di facciata lungo l'area pubblica, la demolizione può avvenire
unicamente se vi sarà una ricostruzione con volumetria almeno analoga a
quella demolita.
Le demolizioni sono ammesse.
Le demolizioni sono di principio vietate. Sentito il
parere dell'Autorità cantonale, è possibile derogare a tale principio qualora
gli edifici non presentino particolari valori e la loro demolizione non
comporti una perdita di valore per il complesso del tessuto del nucleo.
Nei casi in cui Nel caso in cui la contiguità esistente deve essere mantenuta
per l'unità dell'insieme o per la contiguità di facciata lungo l'area
pubblica, la demolizione di edifici pericolanti può avvenire unicamente
se vi sarà deve fare oggetto di una ricostruzione con volumetria
almeno analoga a quella demolita.
cpv. 2.2.
lett. b
Tetti
(…)
La copertura dei tetti relativi agli edifici esistenti catalogabili fra le
tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del
nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) è da valutare conformemente
alle modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede (…).
(…)
È ammessa la formazione d'abbaini e lucernari nelle
falde del tetto, a condizione che non risulti compromessa la qualità architettonica
del complesso.
È ammessa la formazione di squarci o terrazze a vasca
nelle falde del tetto purché detti interventi si inseriscano armoniosamente
nel disegno di facciata e nel contesto ambientale del nucleo.
Per tutte le tipologie di edifici e nelle nuove
costruzioni è ammessa la posa di impianti solari purché essi siano accuratamente
integrati nei tetti e nelle facciate (…).
(…).
(…)
La copertura dei tetti relativi agli edifici esistenti catalogabili fra le
tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del
nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) è da valutare conformemente
alle modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede
(…)
(…)
È ammessa la formazione d'abbaini e lucernari di
dimensioni contenute nelle falde del tetto, a condizione che n non
risulti compromessa la qualità architettonica del complesso.
È ammessa la formazione di squarci o terrazze a vasca
nelle falde del tetto purché detti interventi si inseriscano armoniosamente
nel disegno di facciata e nel contesto ambientale del nucleo.
Per tutte le tipologie di edifici e nelle nuove
costruzioni è ammessa la posa di impianti solari purché essi siano accuratamente
integrati nei tetti e nelle facciate
(…).
cpv. 2.2.
lett. c
Facciate
Per quanto riguarda le facciate relative agli edifici
esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi
dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) fanno
stato le modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede.
(…)
Per quanto riguarda le facciate relative agli edifici
esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi
dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) fanno
stato le modalità d'intervento riportate indicativamente in dette
schede. La posa dei pannelli sulle facciate è vietata.
(…)
cpv. 2.2.
lett. d
Aperture e oscuramento
Per quanto attiene alla disposizione, alla forma e
alle dimensioni delle aperture, avuto riguardo agli edifici esistenti catalogabili
fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi
edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) fanno stato le
modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede (…).
Per quanto attiene alla
disposizione, alla forma e alle dimensioni delle apertura avuto riguardo agli
edifici esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle
schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1
alle NAPR) fanno stato le modalità d'intervento riportate indicativamente
in dette schede (…). Le facciate dovranno presentare una prevalenza delle
parti piene rispetto a quelle vuote e le aperture dovranno presentare una
forma, una dimensione e un ritmo di preferenza unitario e rispettoso della
tipologia delle aperture degli edifici presenti nel comparto interessato
dagli interventi.
L'oscuramento all'interno degli edifici esistenti catalogabili fra le
tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del
nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) è ammesso conformemente alle
modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede. Per
le nuove costruzioni e gli stabili non collegabili ad una delle tipologie
definite in detto Allegato 1, il modo d'oscuramento è libero sempre che si
inserisca armoniosamente nella struttura e nel tessuto ambientale del nucleo (eccezion
fatta per sistemi di oscuramento esterno a lamelle che sono vietati).
e. Cappotto termico
Il cappotto termico è ammesso, salvo per quelle
facciate e parti d'edificio nelle quali l'applicazione dell'intervento ne
altera in modo importante il carattere architettonico della costruzione e in
particolare se non è garantita la coerenza strutturale della facciata.
l cappotto termico è ammesso, salvo per quelle
facciate e parti d'edificio nelle quali l'applicazione dell'intervento ne
altera in modo importante il carattere architettonico della
costruzione e in particolare se non è garantita la coerenza strutturale della
facciata.
h. Spazi liberi pubblici e privati
(…)
(…)
Gli elementi esistenti valorizzanti il nucleo (quali
alberature di pregio, manufatti e muri di cinta) sono da conservare. Deve
inoltre essere rispettata la morfologia esistente.
Fatti
i. zona di nuove costruzioni lungo la strada di cui
alla part. n. 7 RFD di Gnosca
(…)
·
le nuove costruzioni non potranno
superare l'altezza media in gronda di metri 4.00 al di sopra del livello
della strada comunale.(…)
·
le autorimesse dovranno trovarsi
a livello della strada. È vietata la costruzione di rampe per portare le automobili
a livello inferiore del terreno e dell'edificio.
(…)
·
le nuove costruzioni non potranno
superare l'altezza media in gronda di metri 4.00 al di sopra del livello
della strada comunale. L'altezza dovrà inoltre essere fissata nel rispetto
delle altezze degli edifici caratterizzanti il comparto (…)
·
le autorimesse dovranno trovarsi
a livello della strada. È vietata la costruzione di rampe per portare le
automobili a livello inferiore del terreno e dell'edificio. Inoltre le autorimesse
dovranno presentare un portone di chiusura verso la strada.
·
la fascia di terreno tra la
strada e l'edificio dovrà presentare un disegno qualificato e coordinato con
quello dei fondi adiacenti.
j. Aree libere part. n. 59, 74, 84, 87, 238, 292 e
307 RFD di Gnosca
(…)
(…)
Il nuovo edificio dovrà presentare una soluzione
adeguata al contesto: un volume le cui dimensioni siano in armonia con quelle
degli edifici attigui e il cui inserimento riprenda le regole di crescita
tipiche del sistema aggregativo del nucleo e degli allineamenti delle costruzioni
storiche. Importante sarà inoltre il disegno del tetto, che dovrà tener conto
del disegno complessivo delle coperture e riprenderne gli orientamenti.
cpv. 2.3. Distanze
È permessa la demolizione-ricostruzione di edifici
esistenti non conformi alle distanze qui prescritte, purché la nuova
costruzione non pregiudichi ulteriormente i diritti dei vicini.
È permessa la demolizione-ricostruzione di edifici
esistenti Nel caso di demolizioni-ricostruzioni
ammesse nel rispetto delle condizioni poste al cpv. 2.2 e non conformi
alle distanze qui prescritte, purché la nuova costruzione non pregiudichi ulteriormente
i diritti dei vicini.
cpv. 2.4. Condizioni particolari e deroghe
(…)
c. È consigliato l'inoltro di una domanda preliminare
informativa nel caso di nuove edificazioni all'interno del nucleo.
cpv. 3.2.
Commissione di consulenza
Per l'esame dei casi particolarmente significativi il
Municipio fa capo ad una Commissione di consulenza composta nel modo
seguente:
·
tecnico comunale
·
due architetti consulenti esterni
per il nucleo che vengono designati dal Municipio all'inizio di ogni
legislatura tramite contratto di mandato.
(…)
Per l'esame dei casi particolarmente significativi il
Municipio fa capo ad una Commissione di consulenza composta nel modo
seguente:
·
un municipale, (di regola) in
qualità di presidente
·
tecnico comunale
·
due architetti consulenti esterni
per il nucleo che vengono designati dal Municipio all'inizio di ogni
legislatura tramite contratto di mandato.
(…)
6. 6.1. La tutela degli abitati tradizionali quale
testimonianza storico-culturale nonché identitaria e quale elemento
caratteristico del paesaggio del nostro cantone riveste un sicuro interesse
pubblico. La sensibilità della popolazione verso il rispetto e la valorizzazione
dell'architettura (non solo monumentale, ma anche minore o rurale) e della
trama urbanistica dei centri abitati, è cresciuta in modo importante negli
anni. Lo testimoniano il moltiplicarsi di iniziative di autorità, associazioni
e privati cittadini, così come l'attività legislativa federale, cantonale e
comunale. Come visto in precedenza, la stessa legislazione pianificatoria ha
fra i suoi obiettivi il raggiungimento della qualità degli insediamenti,
ponendo l'accento anche sulla definizione di spazi pubblici attrattivi.
6.2. Ferme queste premesse, le critiche
sollevate dal Consiglio di Stato avverso l'impostazione della variante che
permette indiscriminatamente le demolizioni nel nucleo di Gnosca sono condivise
dalla Corte. Come ben emerge dalle fotografie scattate in occasione del
sopralluogo, l'abitato tradizionale di Gnosca è effettivamente caratterizzato
da un'eterogeneità edilizia. La trama urbanistica è oggi svilita, vuoi per la
mancanza di un approccio complessivo allo spazio pubblico, vuoi per gli spazi
residui delle costruzioni agricole in disuso, che non hanno sempre trovato una
nuova funzione all'interno del tessuto abitativo. In questo, la visione data
dal rapporto di pianificazione può essere condivisa. Tuttavia, il nucleo di
Gnosca non è privo di qualsiasi pregio sia edilizio, sia urbanistico. Intanto,
le testimonianze di edilizia storica rurale e abitativa sono ben presenti, del
resto nemmeno i ricorrenti pretendono altrimenti. Dall'altro, anche il dedalo
di vicoli che caratterizzano i nuclei rurali del nostro cantone sussiste
ancora, quantomeno in corrispondenza dei tre insediamenti originari che lo
compongono. Lo si vede bene non solo dalle istantanee scattate in occasione del
sopralluogo, ma anche dagli atti della variante. Da questi emerge altrettanto
bene come il successivo affiancarsi ai nuclei storici dell'edilizia più recente
è, invece, avvenuto senza un apparente criterio e con un risultato a tratti
anche svilente. Malgrado ciò, ne deriva ancora nel complesso una situazione di
un certo pregio, quanto meno sotto il profilo storico-culturale; per certi
versi il rapporto di pianificazione ne dà persino atto. La situazione appena
descritta può senz'altro giustificare un approccio non strettamente
conservativo del nucleo di Gnosca, così come vorrebbe RI 1. Anche l'intento di
evitare falsi storici e la concessione di una certa libertà progettuale sia per
le aggiunte alle costruzioni esistenti, sia per la realizzazione di nuovi
edifici può essere in linea di principio condivisa. Non appare infatti
necessario porre vincoli troppo severi nell'ottica di una tutela che comporti
una sostanziale museificazione dell'abitato in parola. Ciò non significa però
che si possa procedere, come la norma comunale permette, a demolizioni
indiscriminate, ovvero a una completa sostituzione della sostanza edilizia
esistente, ivi compresa quella storica. Ciò appare inconciliabile con la
definizione stessa di una zona nucleo; ammettere il contrario significherebbe privare
di qualsiasi tutela gli abitati tradizionali, che non si differenzierebbero più
da una qualsiasi altra zona edificabile. A ragione il Consiglio di Stato non ha
approvato questa impostazione pianificatoria che non solo non risponde a un
interesse pubblico preminente, ma anzi vi cozza. La conservazione e la valorizzazione
dell'architettura tradizionale ancora ben presente nel nucleo di villaggio è
comunque possibile, come testimoniano, del resto, le analisi e le schede
tipologiche allegate alle NAPR. Lo stesso rapporto di pianificazione ne dà
atto, sottolineando che (pag. 2):
è ben vero che le case antiche
rimaste sono in generale assai modeste e che non esistono spazi pubblici
architettonicamente rilevanti, ma la storia stessa del paese, la presenza di
due chiese e le testimonianze dell'architettura rustica minore esigono una migliore
attenzione per quanto rimane del villaggio antico.
Infine, a ragione
il Governo ha poi rilevato la contraddizione insita nelle norme, che pur
prescrivendo il principio di coerenza architettonica, si limitano a rinviare a
modalità d'intervento unicamente indicative,
prevedendo poi la possibilità di derogare a questo regime non vincolante. Ciò
che determina un'insicurezza giuridica che non può trovare conferma.
6.3. Il Tribunale non
può fare a meno di rilevare inoltre che così come adottata dal comune, la norma
rimette alla volontà del singolo di valutare se intende o no mantenere
l'edificazione tradizionale, ciò che non permette una visione d'insieme
coerente del disegno dell'abitato a lungo termine. Eliminando la precedente
zona delle aree collaterali e integrandola in quella del nucleo storico, il
comune avrebbe dovuto anche occuparsi di definire con maggiore cura la trama
urbanistica del nuovo "nucleo allargato". L'aver rinunciato a una
pianificazione di dettaglio perché ritenuta troppo onerosa, non lo esimeva
dall'affrontare anche la questione della definizione degli spazi pubblici.
L'ubicazione vincolata per alcuni edifici non è sufficiente. Nemmeno l'obbligo
di ricostruzione previsto al cpv. 2.1. lett. c è efficace, giacché la cartografia
del piano non indica in modo vincolante i casi nei quali gli allineamenti
devono essere rispettati, ciò che determina insicurezza giuridica. Da notare
che questo problema è stato pure rilevato nel rapporto di pianificazione, che
sottolinea come "l'antica contrada interna (…) sia ormai ridotta a uno
spazio di disimpegno poco qualificato" (pag. 3), questione, questa,
puntualmente sollevata anche dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare 31 luglio 2009 (cap. 5).
6.4. Sia soggiunto per completezza che tutto quanto precede vale anche
prescindendo dalla valutazione contenuta nella scheda ISOS prodotta dal
Governo, che in concreto non è determinante. Infatti, Gnosca non è stato inserito
in questo inventario, ma figura unicamente come villaggio d'importanza
regionale nell'elenco delle località visitate, in calce alla pubblicazione
dell'ISOS (ISOS della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona - Blenio -
Riviera, Berna 2008, pag. 307 segg., 309). Il nucleo di Gnosca, dunque e
propriamente parlando, non è oggetto dell'inventario ISOS. Gli insediamenti che
figurano in questi elenchi sono infatti stati rilevati nell'ambito della prima
inventariazione secondo le modalità ISOS e non hanno alcuna valenza legale ai
sensi della legge federale
sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451; cfr. DATEC/DFI, Raccomandazioni
concernenti la presa in considerazione degli inventari federale secondo l'art.
5 LPN nei piani direttori e nei piani di utilizzazione, Berna 2012, pag. 13, n. 6.2.1.1). In occasione delle verifiche
dell'inventario federale esperite in relazione agli insediamenti candidati a
esservi inseriti, questi dati non sono inoltre nemmeno stati aggiornati (cfr. <http://www.bak.admin.ch/isos/03188/index.html?lang=it). La scheda prodotta dal Consiglio di Stato non ha dunque una portata
paragonabile alle raccomandazioni fornite dall'ISOS in relazione agli
insediamenti d'importanza nazionale. Si tratta unicamente di una prima raccolta
di dati e di valutazioni, che non tiene conto dei cambiamenti intervenuti in
seguito alla sua stesura. D'altro canto, l'attualità dei dati è un aspetto
tutt'altro che secondario per l'ISOS, che imposta il proprio lavoro
sull'immagine attuale, che ritiene preminente sulla storia dell'insediamento (ISOS,
op. cit., pag. 5).
6.5. A fronte di quanto
appena spiegato, la decisione del Consiglio di Stato di non approvare
l'impostazione pianificatoria decisa dal comune per il nucleo appare tutto
sommato corretta e resiste alle critiche dei ricorrenti. Tuttavia, il Governo
non poteva stabilire direttamente la pianificazione, apportando le numerose modifiche
che si sono viste. Per i seguenti motivi.
6.5.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di
Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a
livello comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore
per nuova decisione: lo esigono sia l'art. 37 cpv. 1 seconda frase LALPT, sia
l'art. 29 cpv. 2 LST e, non da ultimo, il rispetto dell'autonomia comunale. Il
Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore
- e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli
organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata
d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili
alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a
emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid.
4.1. con rinvii; Adelio Scolari,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 362 ad art. 37 LALPT). La via della modifica
d'ufficio presuppone che la soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere
perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
6.5.2. Nel caso concreto le condizioni per stabilire direttamente le modifiche
della pianificazione adottata non erano date e il Consiglio di Stato avrebbe
dovuto retrocedere gli atti al comune. Disponendo il divieto generale di
demolizione per gli stabili esistenti e rendendo vincolanti le modalità d'intervento
previste nelle schede per gli edifici catalogati, il Governo ha di fatto
stravolto l'impostazione pianificatoria originaria. Certo, la soluzione da esso
improntata permette di colmare - quanto meno parzialmente - i gravi difetti
riscontrati. Tuttavia, essa non era l'unica soluzione possibile. Sconfessata
l'impostazione di fondo, il Governo non doveva porre mano alla normativa del
nucleo, compiendo numerose modifiche, ma doveva limitarsi a non approvarla.
Spettava e spetta invece al comune determinarsi sul tipo di approccio che
intende adottare per gestire il nucleo, pur nei limiti testé evocati. Avendo
sostituito la propria visione pianificatoria a quella dell'ente locale senza
che ne fossero date le condizioni, il Consiglio di Stato ne ha leso l'autonomia.
6.5.3. Ne discende che
la decisione impugnata dev'essere riformata nel senso che la variante dell'art.
49 NAPR non è approvata. Ciò rende privo d'oggetto l'esame delle ulteriori
censure di dettaglio, poiché dipende dall'impostazione pianificatoria che il
comune intenderà dare.
7.
In esito a quanto precede, i
ricorsi devono essere parzialmente accolti, annullando la decisione impugnata
nella misura in cui approva la modifica dell'art. 49 NAPR. Per evitare un vuoto
pianificatorio, viene mantenuta in vigore la precedente versione della norma e
nella misura in cui necessaria alla sua applicazione, anche la precedente
cartografia. Resta impregiudicata la facoltà per il comune di adottare una
nuova variante tenendo conto delle considerazioni sviluppate dal Tribunale,
così come quella del municipio di adottare, se necessario, misure di
salvaguardia della pianificazione.
8. La tassa di
giustizia, ridotta in proporzione della soccombenza, è posta a carico di RI 2 e
litisconsorti in solido, mentre il comune ne viene mandato esente (art. 47
LPAmm). A quest'ultimo - tenuto conto che l'atto è stato allestito prima dell'aggregazione
comunale, dunque che RI 1 non disponeva di un servizio giuridico - devono
essere rifuse le ripetibili, in proporzione al ridotto grado di successo
dell'impugnativa. In concreto esse sono dovute dallo Stato (art. 49 cpv. 2
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1. I ricorsi sono parzialmente accolti.
§. Di conseguenza:
1.1. la
decisione impugnata è annullata nella misura in cui approva la modifica
dell'art. 49 NAPR;
1.2. l'art.
49 NAPR resta in vigore nella versione precedente la variante; nella misura in
cui è necessaria alla sua applicazione restano in vigore anche le relative rappresentazioni
grafiche.
Considerandi
2.
La tassa di giustizia, di complessivi fr. 600.-, è posta a carico di RI
2, AC 1, RI 5, RI 6, RI 3 e RI 4, con vincolo di solidarietà. A essi dev'essere
restituito l'importo di fr. 1'400.-, prestato in eccesso per anticipo spese. Lo
Stato verserà aRI 7 fr. 1'000.- per ripetibili.
3.
Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
vicecancelliere