Piano regolatore. Determinazione dello spazio riservato alle acque stagnanti

Incarto n.

90.2014.7

Lugano

9 dicembre 2015

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto

dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente

Giovan

Maria Tattarletti, Matea Pessina

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 17 febbraio 2014 di

RI

1 RI 2

patrocinati

da: PR 1

contro

la

risoluzione 11 dicembre 2013 (n. 6539), con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione del piano regolatore del comune di Brusino Arsizio;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 e RI 2 sono

comproprietari del mapp. 464 di Brusino Arsizio, posto sulla riva del Ceresio,

in località San Giorgio. Di complessivi 2051 mq, di cui 1745 inedificati, il

fondo ospita il Ristorante Chalet San Giorgio.

B. Il 12 gennaio

2012 il consiglio comunale di Brusino Arsizio ha adottato la revisione del

piano regolatore. Per quanto qui interessa, esso ha assegnato il mapp. 464 alla

zona residenziale a lago RL, cui si sovrappone quella di protezione della riva,

gravandolo inoltre da linee di arretramento di 5.00 m dal demanio e dall'area

pubblica. L'art. 21 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR)

specifica che la distanza dalla riva del lago dev'essere rispettata per

qualsiasi intervento (edifici, impianti, muri di sostegno e di cinta, sistemazione

del terreno che modifichi in misura sostanziale la struttura naturale della riva).

C. Con risoluzione

11 dicembre 2013 (n. 6539) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del

piano regolatore. Esso ha quindi approvato la zona RL (ris. gov., pag. 32). Il

Governo, tuttavia, ha negato la sanzione alla linea di arretramento dal lago in

corrispondenza del mapp. 464, in applicazione della legislazione federale

concernente lo spazio riservato alle acque stagnanti, in quanto non si tratta

di una zona densamente edificata. Per quanto riguarda la zona RL più in generale,

l'Esecutivo cantonale ha dunque approvato la distanza dalla riva del lago di

5.00 m unicamente nella tratta tra il mapp. 771 e il mapp. 215, nonché tra il

mapp. 389 e il mapp. 319. Per il resto esso ha ordinato al comune di elaborare

una variante che determini lo spazio riservato alle acque stagnanti, in attesa

della quale valgono le specifiche disposizioni transitorie (per quanto precede:

ris. gov., pag. 16 segg. e allegati 2a e 2b).

D. Contro la

decisione appena descritta, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale

cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e la conferma della

pianificazione adottata dal comune. In particolare domandano lo stralcio della

fascia di spazio riservata alle acque posta a titolo transitorio dal Governo a

carico del comparto in cui è inserito il loro fondo, che ritengono densamente

edificato.

E. La Sezione dello

sviluppo territoriale chiede la conferma della decisione impugnata, mentre il

municipio postula l'accoglimento del ricorso.

F. Il 4 marzo 2015

il giudice delegato ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito una visita dei

luoghi, in occasione della quale sono state scattate alcune fotografie,

acquisite agli atti. Le parti hanno confermato le loro allegazioni e domande,

rinunciando al contempo a presentare delle conclusioni.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso

discendono dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). La legittimazione attiva degli insorgenti è

certa (art. 30 cpv. 2 lett. c Lst).

1.2. Essendo la revisione in esame stata avviata in vigenza della legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà

essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge

(art. 117 Lst).

2.2.1. Secondo l'art.

36a cpv. 1 della legge federale sulla protezione

delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc;

RS 814.20; versione in vigore dal 1° gennaio 2011; BU 2010 4285), previa

consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio

necessario alle acque superficiali affinché siano garantite le funzioni

naturali delle acque (lett. a), la protezione contro le piene (lett. b) e l'utilizzazione

delle acque (lett. c). Il Consiglio federale, prosegue la norma (cpv. 2),

disciplina i dettagli. Da ultimo, i Cantoni provvedono affinché lo spazio

riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori e di

utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo (cpv. 4).

2.2. L'art. 41b dell'ordinanza

sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201), riferito alle acque stagnanti,

stabilisce che lo spazio a esse riservato dev'essere largo almeno 15.00 m dalla

linea di sponda (cpv. 1). Questa larghezza dev'essere aumentata quando ciò

fosse necessario per uno dei motivi stabiliti all'art. 41b cpv. 2 OPAc.

Nelle zone densamente edificate l'art. 41b cpv. 3 OPAc permette invece

di adeguare alla situazione di edificazione la larghezza dello spazio

riservato, purché sia garantita la protezione contro le piene. Scopo della

norma è quello di permettere lo sviluppo centripeto degli insediamenti e di

colmare le lacune edificatorie, laddove comunque lo spazio riservato alle acque

non può adempiere, nemmeno a lungo termine, le proprie funzioni naturali (Uffici federali dello sviluppo territoriale ARE e

dell'ambiente UFAM, Gewässerraum im Siedlungsgebiet, Berna 2013, pag. 3). Secondo le disposizioni

transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell'OPAc, i Cantoni determinano

entro il 31 dicembre 2018 lo spazio riservato alle acque conformemente agli

art. 41a e 41b (cpv. 1). Finché esso non è determinato, per quanto

riguarda le acque stagnanti con una superficie superiore a 0.5 ettari, si

applicano per una fascia larga 20.0 m le prescrizioni per gli impianti di cui

all'art. 41c OPAc (sistemazione e sfruttamento estensivi dello spazio

riservato alle acque)

3.3.1.

A livello cantonale la scheda P6 del piano direttore pone quale indirizzo (2.1.c)

quello di assicurare spazio sufficiente ai corsi d'acqua allo scopo di:

- contenere

Fatti

i deflussi di piena e limitare le erosioni spondali laddove la protezione

dell'uomo e dei beni importanti lo esige;

- promuovere

la biodiversità;

- offrire

possibilità di svago e di riposo.

Quale misura viene individuata quella d'inserire

il concetto di spazio di pertinenza del corso d'acqua come principio basilare

della pianificazione territoriale (determinazione di adeguate linee d'arretramento

per l'insediamento, le costruzioni e gli impianti; 3.1.d). I comuni devono in

generale concorrere nel quadro dei compiti a loro assegnati al rispetto degli

indirizzi e degli obiettivi citati (4.2); la verifica dell'adozione di adeguate

misure pianificatorie è demandata alla Sezione dello sviluppo territoriale

(SST), in collaborazione con la Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua

e del suolo (SPAAS) e dell'Ufficio dei corsi d'acqua (UCA; 4.1.c).

3.2. In

linea con gli intendimenti della pianificazione direttrice, l'art. 28 cpv. 2 LALPT

prevede che le rappresentazioni grafiche fissino, tra l'altro, i vincoli

speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per

la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici

del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica

(lett. h) e le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti

tecnici, non offrono sufficienti garanzie di salubrità o di stabilità o che

sono soggette a immissione eccessive o a pericoli naturali, segnatamente ad alluvionamenti

o inondazioni (lett. l).

4.Gli

insorgenti contestano la decisione del Governo che non ha approvato la linea di

arretramento di 5.00 m dal demanio, per cui a titolo transitorio vige una

fascia larga 20.00 m quale spazio riservato alle acque. Essi sostengono che il

loro fondo sia situato in una zona densamente edificata: quasi tutti i terreni

siti dopo il nucleo a valle della strada che si congiunge colla circonvallazione

sarebbero costruiti, eccezion fatta per le superfici adibite ad attrezzature

pubbliche. Ne discende che lo spazio riservato alle acque dev'essere adeguato

alla situazione di edificazione e, ritenuto che per il loro fondo è garantita

la protezione contro le piene e che non vi è spazio fruibile per interessi

pubblici, la pianificazione adottata dal comune avrebbe dovuto essere approvata.

4.1. Determinante per l'esito della vertenza è la

nozione di zona densamente edificata. Il Tribunale federale ha già avuto modo

di esprimersi in merito allo spazio riservato alle acque lacustri, considerando

che l'attenzione deve di principio essere rivolta ai terreni lungo le rive,

senza soffermarsi sulla singola particella o quelle direttamente confinanti, ma

mantenendo sempre una visione d'insieme, con uno sguardo alla struttura

edilizia del territorio comunale. Occorre pertanto considerare la posizione del

fondo interessato, segnatamente se è periferica o all'interno dell'insediamento

principale. In quest'ultimo caso, non è necessario un interesse alla densificazione

del comparto; lo sfruttamento estensivo, che di regola connota le rive dei

laghi, non impedisce, infatti, di ammettere che sia adempiuto il concetto di

zona densamente edificata. Rilevante in questo senso è lo stato di cementificazione

della riva (ad es. con muri) e la massiccia presenza d'impianti per natanti o

balneari, che - vista dal lago - la fa apparire densamente costruita e ne

limita il potenziale di rivalorizzazione dal profilo ecologico. L'Alta corte ha

comunque sottolineato che quest'ultimo criterio - da solo - non può essere

decisivo (cfr. DTF 140 II 437 consid. 5.4; cfr. inoltre Reto Schmid, annotazione in calce alla citata sentenza in:

URP 6/2014, pag. 582 segg., 584; Peter

Hänni/Tamara Iseli, Bauen im geschützten Gewässerraum: Erste Urteile, in:

BR 2015 pag. 82 segg., pag. 88). Una pianificazione appropriata richiede un

perimetro di osservazione sufficientemente esteso, che coincide di regola con

il territorio comunale, perlomeno in comuni piccoli (STA 52.2013.302 del 30 settembre

2015 consid. 2.4.1. con riferimenti). II concetto di "zona densamente

edificata" contemplato dalla OPAc e quello di "terreni già edificati

in larga misura" usato dalla LPT devono in ogni caso essere tenuti

distinti. Il primo, infatti, si riferisce

unicamente al territorio a contatto con le acque; il secondo, invece, si

focalizza sull'insieme dell'abitato (ARE/UFAM, Gewässerraum im Siedlungsgebiet,

op. cit., pag. 4).

4.2. In concreto, il

comune ha tracciato sul piano delle zone il limite del demanio fondandosi su

quello fissato per il Lago Ceresio alla quota di 271.20 m.s.m. dagli art. 4

cpv. 2 della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL 9.4.1.1 e 2 cpv. 1 del regolamento sul demanio pubblico del

30 agosto 1994; RDP; RL 9.4.1.1.1).

Questo limite è stato tenuto in considerazione per fissare quello delle zone

edificabili lungo la riva lacuale e, inoltre, è stato utilizzato per definire

la distanza minima dal lago per le costruzioni, come visto di 5.00 m (per tutto

quanto precede, cfr. Rapporto di pianificazione, pag. 61). Per comprendere

l'origine di questa distanza, occorre riferirsi al rapporto 30 settembre 2009 -

dunque prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto - del Dipartimento del

territorio che, esaminando preliminarmente il piano, ha indicato la necessità

di fissare la distanza minima dal lago in 5.00 m (rapporto citato, pag. 14).

4.3. Rilevato come la demarcazione del confine del demanio esulasse

dalla procedura di approvazione del piano regolatore e dalle sue competenza, il

Consiglio di Stato non ha approvato la linea del demanio adottata dal comune,

ritenendo invece determinante il confine tra Stato e privato riportato nella

misurazione ufficiale in vigore. Di conseguenza, il Governo ha determinato in

corrispondenza del limite dei fondi sia la zona edificabile, sia tutti i vincoli

a essa associati, adeguando quindi anche la superficie demaniale e uniformandola

allo stato di proprietà (ris. gov., pag. 17). Per quanto riguarda più

specificatamente la distanza dalla riva del lago, richiamata la legislazione

vigente il Consiglio di Stato ha approvato la distanza di 5.00 m unicamente in

corrispondenza delle due citata fasce ripuarie poste prima e dopo il nucleo del

paese (mapp. 319 - 389; mapp. 215 - 771). Approvazione che è invece stata negata

per il settore a lago che si sviluppa prima del mapp. 319, in direzione della

dogana, cui appartiene il mapp. 464 dei ricorrenti.

4.4. Tanto gli atti del piano regolatore, quanto la decisione impugnata

non motivano particolarmente le rispettive scelte. Il comune sembra aver

pedissequamente seguito l'indicazione fornita dal Dipartimento, fondata sul

previgente diritto, senza compiere una valutazione della situazione di fatto.

Dal canto suo, il Consiglio di Stato enuncia una serie di criteri per la

definizione della zona densamente edificata, salvo poi concludere quasi apoditticamente

che essa è data solo per le due citate tratte perché "vi è una sufficiente

compattazione del tessuto edilizio", senza soffermarsi sui criteri

indicati in precedenza (supra, 4.1.). Tutto ciò non permette al Tribunale

di verificare la correttezza della pianificazione impugnata, giacché essa

risulta insufficientemente motivata. Nulla muta il fatto che sia i ricorrenti,

sia il Governo abbiano versato all'incarto le istantanee prese da lago delle

rive interessate. Non spetta infatti al Tribunale - che non è autorità di pianificazione

- compiere per la prima volta una simile valutazione. In definitiva, seppure

per motivi diversi, è a ragione che il Consiglio di Stato non ha approvato la

linea di arretramento in parola e chiesto al comune di elaborare una variante.

Quest'ultimo, se intende riproporre una distanza ridotta dalle acque stagnanti,

dovrà motivare la sua scelta alla luce dei criteri enunciati nel presente

giudizio.

4.5. In esito a quanto espresso, allo stadio attuale lo spazio riservato

alle acque nel comparto divisato non è determinato. Trova pertanto applicazione

quanto stabilito dalle disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio

2011 dell'OPAc.

5.

Visto quanto precede,

il ricorso è respinto. La tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti,

soccombenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr.

1'500.- è posta a carico degli insorgenti, in solido. Non si assegnano

ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è dato

ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il

termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale

federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario