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Residenze secondarie: norma comunale; coordinamento della pianificazione a cavallo di due comuni

24 febbraio 2017Italiano23 min

Source ti.ch

Fatti

i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente

conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del

piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del

Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del

diritto [art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23]. Fanno eccezione

- per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il

Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF

114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente

quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

214).

3. Art. 32

e 48 NAPR

3.1. Con la revisione

in parola il comune di Maroggia si è dotato di disposizioni volte a

disciplinare il fenomeno delle residenze secondarie. L'art. 32 NAPR, intitolato

"Destinazione d'uso per residenza primaria", pone dunque il principio

secondo cui "su tutto il territorio comunale ad eccezione della zona

del nucleo che è al riguardo disciplinata all'art. 48, il 70% minimo della SUL

deve essere destinato alla residenza primaria" (cpv. 1). Seguono poi

ulteriori precisazioni (cpv. 3 e 4) e l'elenco dei casi in cui sono ammesse

deroghe (cpv. 2 e 5), e precisamente:

2. Possono essere concesse deroghe per casi di rigore

e segnatamente nel caso che:

a) sussistano scopi di interesse pubblico

b) il proprietario ha acquisito l'abitazione in via

ereditaria

c) il proprietario è attinente del Comune o vi ha

vissuto a lungo ed è seriamente intenzionato a ritornarvi per risiedervi durevolmente

d) la natura dell'abitazione esistente è palesemente

inadatta quale residenza primaria.

(…)

5. Il Municipio può autorizzare in via di deroga la

trasformazione di un'unità abitativa da residenza primaria in residenza secondaria:

- in caso di cambiamento di domicilio del proprietario

che ne è al contempo utente da almeno 10 anni, fintanto che continua ad utilizzarla

in proprio;

- in caso di decesso del proprietario che ne era al

contempo utente, fintanto che viene utilizzata dagli eredi.

Per quanto attiene alla

zona nucleo tradizionale NT, l'art. 48 NAPR prevede che in essa " (…)

vige la regolamentazione della destinazione abitativa a titolo primario. Fanno

eccezione gli edifici pubblici e quelli privati di interesse generale"

(cpv. 1.1). Anche questa norma contiene poi delle precisazioni, in particolare

per quanto attiene alla definizione di residenza primaria/secondaria (cpv. 1.2,

1.3 e 1.5), all'applicazione dell'obbligo di destinazione (cpv. 1.4.) e alle

deroghe ammesse (cpv. 1.6 e 1.8), e segnatamente:

1.6 Deroghe possono essere concesse dal Municipio se

il proprietario ha acquistato l'abitazione in via ereditaria e fintanto che la

medesima è utilizzata dagli eredi.

A questo disposto si

aggiungono le deroghe previste al cpv. 1.8 corrispondenti a quelle contemplate

al cpv. 5 dell'art. 32 NAPR.

3.2. Condividendo di

principio gli intenti del comune di arginare l'insediamento di residenze

secondarie, a pag. 76-77 della decisione impugnata il Consiglio di Stato ha

tuttavia ritenuto necessario adattare la regolamentazione in parola all'ordinanza

sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012, in vigore dal 1° gennaio 2013 al 31 dicembre 2015 (OASec 2012; RU 2012 4583), applicabile al

comune di Maroggia in base al relativo allegato. Premettendo di potere avallare

la normativa comunale solo in quanto maggiormente restrittiva rispetto ai disposti

federali, il Governo ha completato come segue il cpv. 1 dell'art. 32 NAPR:

1. Su tutto il territorio comunale ad eccezione della

zona del nucleo che è al riguardo disciplinata all'art. 48, il 70% minimo della

SUL (riferita a edifici esistenti prima dell'11 marzo 2012 e soggetti a

domanda di costruzione) deve essere destinato alla residenza primaria. Per

ampliamenti di edifici esistenti e nuove costruzioni fanno stato i disposti

federali sulle abitazioni secondarie.

In base a riflessioni analoghe, nell'ambito

dell'esame dei contenuti dell'art. 48 NAPR, il Governo, a pag. 81 della decisione

impugnata, ha stralciato i cpv. 1.2, 1.3 e 1.5, tematizzanti la definizione di

residenza primaria/secondaria, sostituendoli con il seguente disposto (cpv.

1.2):

1.2 Per la definizione delle abitazioni primarie e

secondarie fa stato la descrizione contenuta nell'Ordinanza sulle abitazioni

secondarie del 22 agosto 2012, entrata in vigore il 1 gennaio 2013.

Infine il cpv. 1.4 della medesima

norma, che prevede: "L'obbligo di destinazione a residenza primaria si

applica in caso di nuove costruzioni e interventi di riattazione o trasformazione

che eccedono la manutenzione ordinaria ai sensi della LE", è stato

circoscritto ai soli interventi di riattazione e trasformazione.

3.3. Il ricorrente condivide solo

in parte le suddette modifiche, ritenendo che la precisazione di cui al cpv.

1.2. dell'art. 48 NAPR avrebbe dovuto essere introdotta anche all'art. 32 NAPR,

rispettivamente che le disposizioni concernenti le deroghe avrebbero dovuto

essere stralciate dai due articoli in quanto contrarie all'ordinamento federale.

In proposito va rilevato quanto segue.

3.4.

L'11 marzo 2012 il popolo svizzero ha votato l'adozione del nuovo art. 75b

della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), il cui cpv. 1

prevede che la quota di

abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità

abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un

comune non può eccedere il 20%. Il 22 agosto 2012 il Consiglio federale ha emanato,

quale ordinamento provvisorio, l'OASec 2012, che è entrata in vigore il 1°

gennaio 2013. Il rapporto esplicativo concernente l'OASec 2012, edito

dall'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) il 17 agosto 2012, adduce

come l'OASec 2012 persegua lo scopo di chiarire gli aspetti più importanti

della normativa concernente le residenze secondarie, già prima dello scadere

del termine di due anni di cui all'art. 197 n. 9 cpv. 1 Cost. e prima dell'entrata

in vigore della legge federale. L'OASec 2012 non è più d'attualità nella misura

in cui la legge federale sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2015 (LASec;

RS 702) è entrata in vigore il 1° gennaio 2016. Tuttavia, per quanto qui interessa,

né l'OASec 2012 né la LASec hanno influito sulla competenza dei comuni di

adottare regolamentazioni compatibili con l'art. 75b Cost., segnatamente

più severe (cfr. Franco Pedrazzini,

Le abitazioni secondarie: dall'iniziativa popolare alla legge federale, in:

Marco Lucchini/Fulvio Campello [curatori], Il diritto edilizio, Lugano 2016,

pag. 77 seg.), come d'altronde l'art. 3 cpv. 2 LASec prevede

espressamente e il Consiglio di Stato rettamente rileva nella decisione impugnata.

3.5.

In base a queste premesse bisogna convenire che, anche grazie alle modifiche

introdotte d'ufficio agli art. 32 e 48 NAPR dal Consiglio di Stato, la disciplina

prevista dal comune risulta compatibile con l'art. 75b Cost.,

introducendo una regolamentazione più severa rispetto all'ordinamento federale,

aspetto questo che peraltro il ricorrente non contesta. Ora, contrariamente a

quanto egli sostiene, nella misura in cui al comune viene riconosciuta la

competenza di adottare una normativa più rigida, ad esso compete pure la facoltà

di prevedere in tale ambito delle deroghe, così come ha fatto il legislativo di

Maroggia. In tal modo viene introdotto un elemento di flessibilità al fine di evitare

che, in singoli casi, la legge divenga inutilmente rigorosa e quindi ingiusta

(Adelio Scolari, Commentario,

Cadenazzo 1996, ad art. 2 LE, n. 692 segg.). Complessivamente non risulta che

le deroghe adottate siano lesive del diritto superiore. Peraltro neppure il

ricorrente sostanzia concretamente le sue critiche. Per il che la censura va

respinta.

3.6. Merita

per contro accoglimento la richiesta di inserire una disposizione analoga a quanto previsto dal Governo al cpv. 1.2.

dell'art. 48 NAPR concernente la nozione di abitazione primaria/secondaria

nell'art. 32 NAPR, a fini di chiarezza e di uniformazione dei due disposti. Inoltre,

alla luce dell'entrata in vigore della LASec, la norma andrà aggiornata di

conseguenza, sostituendo il riferimento all'OASec 2012.

4. Piano

di quartiere obbligatorio "PQ 2 - Area al Parco"

4.1. Il piano di

quartiere è un progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi

di qualità paesaggistica, architettonica e urbanistica fissati dal piano

regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009; BU

2009, 541). Esso si compone di una relazione tecnica, di piani e di un modello

del progetto (cpv. 2). Il piano regolatore stabilisce il perimetro del piano di

quartiere, i requisiti qualitativi minimi e i parametri edilizi minimi e

massimi (cpv. 3). Scopo del piano di quartiere è quello di favorire la promozione

urbanistica in quanto sussiste un interesse generale derivante dalla

realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi che sono fissati dal

piano regolatore (Renato Steiger,

Il piano di quartiere nella legge cantonale di applicazione alla legge federale

sulla pianificazione del territorio, in: RDAT II-1993 pag. 335 segg., 336). Per

le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto simile al piano

particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla promozione degli

obiettivi di qualità urbanistica, architettonica o paesaggistica di un certo

comparto. Diversamente dal piano

particolareggiato, esso è però promosso da proprietari privati e segue la procedura

di licenza edilizia (STA 52.97.115 del 10 giugno 1997 consid. 3.1.; art. 56a

cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009, BU 2009, 541). È

dunque il municipio che decide, non il legislativo comunale, sul piano di quartiere

(art. 10 LE). È pertanto importante che gli elementi pianificatori essenziali

siano stabiliti dal piano, preliminarmente all'elaborazione del piano di

quartiere. In caso contrario si determinerebbe l'assetto di una porzione del

territorio non nelle vie della pianificazione, ma attraverso un progetto

planovolumetrico (STA 90.2012.7 del 24 marzo 2014 consid. 7.2.). Una volta approvato,

il piano di quartiere mantiene la sua validità fino a quando il piano

regolatore da cui dipende resta in vigore (art. 56a cpv. 2 LALPT).

4.2. Il

ricorrente contesta in primis le altezze concesse dall'art. 57 cpv. 6

NAPR, ritenendo che esse si discostino sensibilmente da quanto previsto nei

comparti limitrofi e siano incompatibili con la sensibilità paesaggistica del

luogo. Tale critica va respinta per i seguenti motivi. Anzitutto occorre

premettere come il principio generale su cui si fonda il disciplinamento del

comparto prevede un'edificazione concentrata nel settore nord, verso la

ferrovia, e il mantenimento degli spazi liberi verso il lago, in modo da preservarli

il più possibile. Come il sopralluogo ha permesso di appurare, quanto edificato sui mapp. 390 e 430, confinanti a ovest con

il mapp. 285, già presenta volumetrie ragguardevoli. Inoltre nella retrostante

zona residenziale commerciale (RC) è ammessa un'altezza massima dei

fabbricati di m 12.00. Il fatto che tale zona sia attualmente sottosfruttata

non sovverte tale valutazione. Va poi rilevato che verso la zona RC e verso la

zona residenziale semi-intensiva (RSI), posta a ovest, il piano di quartiere

prevede un arretramento di m. 8.00: la maggior altezza consentita risulta quindi

riequilibrata da distanze da confine maggiori, che permettono di ridurre l'impatto

volumetrico degli edifici che sorgeranno all'interno del piano di quartiere

verso le zone limitrofe. La soluzione adottata dal consiglio comunale tiene

dunque sufficientemente conto delle esigenze delle zone edificabili adiacenti,

nonché dell'integrazione del piano di quartiere nel contesto lacuale.

4.3. Il disciplinamento

del comparto si fonda tuttavia su una base pianificatoria carente. Secondo

l'art. 2 cpv. 1 LPT, concernente l'obbligo di pianificare, Confederazione,

cantoni e comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro

compiti d'incidenza territoriale. Il principio del coordinamento del piano

regolatore con quelli dei comuni vicini viene ribadito a livello cantonale

all'art. 24 cpv. 3 LALPT. Scopo del coordinamento è quello di creare

un'organizzazione territoriale coerente e senza contraddizioni. Sotto questo

profilo, la nozione di coordinamento include due aspetti: da un lato l'evitare

e l'escludere impedimenti reciproci e contraddizioni (cosiddetto coordinamento "negativo")

e dall'altro il permettere che le pianificazioni si completino correttamente a

vicenda e si basino su principi e scopi comuni, adoperandosi per un

appianamento dei rispettivi interessi (cosiddetto coordinamento "positivo":

cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., n.

49 segg. ad art. 2, in particolare n. 52).

4.4. Nel

caso concreto, come esposto in narrativa, il parco di villa Köchlin, che si

estende sui mapp. 285 di Maroggia e 36 di Melano, costituisce un'unità

territoriale. Senza tener conto di questo fattore, determinante, il comune di

Maroggia ha pianificato autonomamente l'edificazione del comparto senza far

capo alla dovuta coordinazione con il comune

di Melano, che attribuisce il mapp. 36 a una zona di utilizzazione diversa

(zona R2-03). Il consiglio comunale si è infatti limitato a prevedere al cpv.

14 dell'art. 57 NAPR: "Su richiesta dei privati il Comune potrà

attivare una rettifica dei confini giurisdizionali con il Comune di Melano allo

scopo di migliorare l'utilizzo del fondo e per una più razionale utilizzazione

fondiaria e gestione pianificatoria, in particolare per la percorribilità a

lago", evitando così di affrontare il problema, rispettivamente limitandolo

alla tematica della passeggiata a lago. Il Governo, a pag. 84 della risoluzione

impugnata, ha cercato di porre rimedio alla manifesta violazione del principio

del coordinamento, stralciando il cpv. 14 e

sostituendolo con un disposto del seguente tenore: "L'edificabilità del

fmn 285 deve essere coordinata con la sistemazione del fmn 36 di

Melano, parte integrante del disegno unitario del comparto". Ora, a

prescindere dal contenuto poco chiaro di tale disposto, soprattutto per quanto

attiene alla valenza del termine "sistemazione", qualora si riferisse

alla fase realizzativa del piano di quartiere, esso si pone in manifesto

contrasto con l'art. 2 LPT, nella misura in cui delega alla proprietaria del

fondo la coordinazione delle pianificazioni e l'impostazione dell'edificazione

stessa del comparto, perlomeno per quanto attiene al mapp. 36. Non è

infatti possibile delegare alla fase della domanda di costruzione

quest'aspetto, che rileva della procedura pianificatoria. Qualora invece fosse

da intendersi come indirizzato alle autorità di pianificazione, esso non risulta

vincolante per il comune di Melano, che non ha preso parte alla procedura di revisione. Per questo motivo il ricorso merita dunque di essere accolto e il PQ 2 annullato.

4.5. A titolo

abbondanziale vanno inoltre messe in rilievo le incongruenze, che si

ripercuotono sul PQ 2, scaturenti dalle modifiche apportate dal Consiglio di

Stato nella risoluzione impugnata per porre in sintonia la zona di protezione

riva lago ZRL, soggetta a piano particolareggiato PP1, con la legislazione

vigente in materia di protezione

della acque (cfr. risoluzione impugnata, pag. 40-43 e pag. 80). In proposito occorre

ricordare che, come esposto il narrativa, la revisione contempla lungo tutta la

riva comunale una zona ZRL allo scopo, fra l'altro, di concretizzare la

passeggiata a lago prevista alla scheda P7 del piano direttore cantonale, che presenta al mapp. 285 una profondità di

ca. 10 m e che si sovrappone alla nuova zona AP-EP 7 "percorso pedonale a

lago". Ora, nella risoluzione impugnata il Governo ha anzitutto rettificato

l'art. 44 cpv. 2 NAPR, introducendo un arretramento di 20 m misurato dalla

linea di sponda (cfr. supra C.), senza avvedersi del fatto che, così

disponendo, la fascia inedificabile di 20 m invade, anche se di poco, il settore

edificabile "comparto B1" del PQ 2. Inoltre, le modifiche introdotte

dal Consiglio di Stato provocano ripercussioni anche sul calcolo della superficie

edificabile del mapp. 285. Infatti, secondo l'art. 57 cpv. 4 NAPR, "l'edificazione

può avvenire solo nelle fasce indicate a tratteggi obliqui, Comparto A e B1 e

B2, con relative linee di arretramento, indicate sul piano delle zone ed indici

calcolabili su tutta la superficie edificabile del fondo, parte zona PQ,

esclusa l'area destinata alla passeggiata

pubblica a lago". Sennonché

la zona ZRL, rispettivamente il PP1 che verrà allestito, "(…) dovrà

definire l'assetto pianificatorio dell'area che si sviluppa lungo la riva,

precisando il futuro limite tra la zona del PQ2 a carattere privato e quella a

fruizione pubblica, compresa l'area di interesse comunale AP7 (…)"

(cfr. risoluzione impugnata, pag. 57), ciò che impedisce, fintanto che il PP1

non entrerà in vigore, il calcolo esatto della superficie edificabile del mapp.

285. Non è inoltre da escludere che la zona

ZRL subirà modifiche nella sua estensione anche a dipendenza dei contenuti

della variante che il comune è stato chiamato ad elaborare per la definizione

dello spazio riservato alle acque (cfr. supra C.). Anche per questi

motivi, la risoluzione impugnata non può essere tutelata.

5. 5.1. In definitiva, il

ricorso dev'essere parzialmente accolto e la risoluzione impugnata annullata

nella misura in cui approva il piano di quartiere obbligatorio PQ 2. Inoltre

l'art. 32 NAPR deve essere modificato conformemente a quanto indicato al

consid. 3.6. Conviene pertanto retrocedere gli atti al Consiglio di Stato

affinché apporti le necessarie modifiche all'art. 32 NAPR e stralci il PQ 2

(art. 57 NAPR + cartografia), provvedendo quindi a ordinare al comune di adottare

una variante per la definizione della pianificazione del comparto PQ 2 non

approvato. Tali correttivi dovranno essere apportati dal Governo per il tramite

di una risoluzione, che completi quella di approvazione della revisione e che

dovrà essere intimata e pubblicata secondo quanto previsto dall'art. 29 cpv. 3

LST.

5.2. La tassa di giustizia è posta a carico

del ricorrente e della, proporzionalmente al loro grado di soccombenza, ritenuto

che il comune ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art.

49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è parzialmente

accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la risoluzione 17 dicembre 2014

(n. 5821) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva il

piano di quartiere obbligatorio "PQ 2 - Area al Parco";

1.2. l'art. 32 NAPR di Maroggia,

approvato con la risoluzione 17 dicembre 2014 (n. 5821), è modificato ai sensi

del consid. 3.6 del presente giudizio;

1.3. gli atti sono retrocessi al Consiglio

di Stato, affinché proceda come indicato al consid. 5.1. del presente giudizio.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr. 1'500.-

è posta a carico di RI 1 nella misura di fr. 500.- e della CO 3 nella misura di

fr. 1'000.-. A RI 1 dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.- versato in eccesso

quale anticipo per le spese processuali.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere