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Revisione di un piano regolatore - vincolo di inedificabilità

12 maggio 2017Italiano12 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è proprietario

del mapp. 243 di Capriasca, sezione Lopagno, di 3'309 mq, situato in località "Ca

dár Bosch" a ridosso della collina posta ad est del nucleo di Lopagno. Salvo

per l'area boschiva, che ricopre circa 1/4 della particella, il fondo è

attribuito alla zona residenziale estensiva (RE) secondo il piano regolatore di

Lopagno, approvato con risoluzione 3 maggio 1988 (n. 2710) e integrato in

seguito da alcune varianti.

B. a. Durante la seduta

del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione

del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,

riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,

Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare, per

quanto attiene al fondo in parola, la revisione ha confermato il precedente azzonamento,

apponendo tuttavia su circa 1/3 della superficie attribuita alla zona

fabbricabile e, parzialmente, sul limitrofo mapp. 249 un vincolo di non

edificazione a salvaguardia della sommità della collina.

b. Avverso tale vincolo

RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento.

Ritenendolo eccessivamente penalizzante, egli ne ha chiesto la sostituzione con

una misura meno incisiva, quale ad esempio un vincolo di limitazione d'altezza

delle costruzioni.

C. Con risoluzione 10

novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione,

respingendo il ricorso in parola. Considerando che l'esigenza di non consentire

l'edificazione sulla sommità della collina fosse giustificata dal fatto che la

stessa rappresenta un "(…) elemento emergente nel territorio che lo

rende un fatto unico, con relazioni spaziali importanti ed estese (…)",

il Governo ha ritenuto che un'eventuale limitazione d'altezza non costituisse

una valida alternativa alla necessità di mantenere libera l'area.

D. Avverso tale

risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento nella misura in cui respinge il suo ricorso. Egli

ripropone in sostanza, approfondendole, le censure sollevate senza successo in

prima sede, chiedendo in via principale lo stralcio del vincolo e in via

subordinata il rinvio degli atti al comune per definire una limitazione

d'altezza.

E. a. Il comune postula

la reiezione della richiesta principale mentre aderisce a quella formulata in

via subordinata. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del

Governo, chiede la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per

quanto necessario, nei seguenti considerandi.

b. Con la replica e con

la duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.

F. In data 4 aprile

2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della

contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale

occasione le parti hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva

dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Poiché la

controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere

esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle

risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i

ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi

a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.

LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).

Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in

cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg., 214).

3.

L'art. 1 cpv. 2

lett. a e l'art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che Confederazione, Cantoni e comuni,

in qualità di autorità preposte alla pianificazione, devono provvedere affinché

il paesaggio venga rispettato e protetto. L'art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede

espressamente che i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali

e culturali devono venir assegnati alle zone protette. A livello cantonale,

oltre all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT

prevede espressamente all'art. 28 cpv. 2 lett. h la possibilità di fissare

nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è

assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione

delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli

edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo

l'art. 29 LALPT il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere

costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la

bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d).

4.

Una restrizione

di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita

dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101), solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio

è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000

n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b

con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5.

In concreto il

ricorrente non contesta la sussistenza di una sufficiente base legale,

soggiacente al vincolo in parola, come visto sopra in casu data, né tanto

meno l'interesse pubblico a proteggere la sommità della collina che fa da sfondo

al nucleo di Lopagno, mantenendola libera da costruzioni. Egli concentra le sue

critiche sulla proporzionalità del vincolo di inedificabilità, che inciderebbe

in modo eccessivo sulla sua proprietà, proponendo in alternativa una

limitazione d'altezza. In proposito si considera quanto segue.

5.1

Il fondo del

ricorrente è posto al margine della campagna sottostante il nucleo di Lopagno,

caratterizzata da frutteti, vigneti e orti privati, il cui pregio paesaggistico

ha indotto il comune, in sede di revisione, a porla sotto tutela tramite l'istituzione

di una zona di protezione del paesaggio ZPP1 - Campagne agricole tradizionali

(cfr. piano del paesaggio, scala 1:2'500). Il versante occidentale della

collina, libero da costruzioni, ricade in questa zona. Solo alla sua base, verso

sud, e sul versante est si sviluppa la zona edificabile, che include anche il

fondo del ricorrente. Provenendo da Tesserete in direzione Lopagno, la zona fabbricabile

risulta quasi interamente nascosta, mentre emerge nel territorio la collina,

che fa da contrappunto al nucleo di Lopagno. Come rettamente osserva il

Consiglio di Stato essa costituisce un elemento emergente e qualificante del

territorio.

5.2

A tutela della sua

sommità il comune ha previsto ai mapp. 243 e 249, edificati e rivolti a oriente,

il vincolo contestato, retto dall'art. 22 delle norme particolari d'attuazione

del piano regolatore (in seguito: NAPR particolari), che prevede fra l'altro al

cpv. 3 la possibilità di computare l'area colpita dal vincolo nel calcolo degli

indici. Ora, come il sopralluogo ha permesso di appurare, anzitutto il fondo

del ricorrente si situa in un contesto completamente diverso, dal profilo

morfologico e funzionale, rispetto al versante della collina rivolto verso

Lopagno, da cui ne risulta occultato. Inoltre, come si può evincere anche dalla

mappa corografica consultabile all'indirizzo: <http://www.sitmap.ti.ch/index.php?ct=mu95>,

il confine superiore del fondo, che presenta un andamento fortemente scosceso,

non coincide con la sommità pianeggiante della collina ma è arretrato di una

decina di metri dal pianoro e posto a un

livello inferiore di ca. 4.00 m. Alla luce di queste circostanze bisogna ritenere

che il vincolo in parola, che colpisce per ca. 700 mq la parte superiore, libera

da bosco, del mapp. 243, sottostante la sommità della collina, risulta

sproporzionato rispetto alla finalità di tutela perseguita, condizionando

eccessivamente le possibilità di sfruttamento del fondo, ritenuta peraltro la

presenza di superficie boscata, che richiama il rispetto di una distanza minima

di 10.00 m per nuove costruzioni (cfr. art. 6 cpv. 1 legge cantonale sulle foreste

del 21 aprile 1998; LCFo; RL 8.4.1.1). Va inoltre rilevato che la possibilità

di computare nel calcolo degli indici la superficie colpita dal vincolo (cfr.

art. 22 cpv. 3 NAPR particolari) non stempera l'incidenza della misura sulla

proprietà del ricorrente, poiché comporterebbe una concentrazione dell'edificazione

nella parte bassa del fondo, già costruita, con conseguente difficoltà nel

collocare eventuali nuovi volumi. Come rettamente osserva il ricorrente, al

fine di tutelare la sommità della collina sono ipotizzabili misure meno

incisive, quali ad esempio una limitazione d'altezza. Lo riconosce anche l'ente

pianificante, in sede di risposta. Per questi motivi il ricorso va accolto e il

vincolo annullato in quanto lesivo del principio della proporzionalità. Gli

atti vengono ritornati al comune, affinché, tramite l'elaborazione di una

variante, preveda al mapp. 243 una misura meno incisiva a tutela della sommità

della collina che fa da contorno al nucleo di Lopagno.

6.

Il ricorso deve

quindi essere accolto. Non si preleva la tassa di giustizia a

carico del comune (art. 47 cpv. 6 LPAmm). In assenza di parti vittoriose

patrocinate, non si assegnano ripetibili.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la risoluzione 10 novembre 2015 (n.

4778) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva il vincolo

di inedificabilità al mapp. 243 di Capriasca, sezione Lopagno;

1.2

gli atti vengono ritornati al

comune per l'elaborazione di una variante secondo quanto indicato al consid.

5.2

del presente giudizio.

2.

Non si preleva tassa di

giustizia. Al ricorrente viene retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato

quale anticipo delle spese processuali.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere