90.2015.112

Stralcio di un tratto di una strada di servizio e della relativa piazza di giro

22 maggio 2017Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

I fondi sono serviti dalla strada di servizio SS 1b (mapp. 645), che prende

inizio dal nucleo di Oggio per poi proseguire verso ovest, oltre il riale che

segna il limite della zona edificabile, e concludersi pochi metri dopo con una

piazza di giro all'altezza dei mapp. 578 e 662, posti in zona agricola. L'assetto

relativo alla strada è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 9

novembre 2004 (n. 4933) concernente alcune varianti del piano regolatore di

Capriasca, sezione Lopagno.

B. a. Durante la seduta del

12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del

piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,

riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,

Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare la

strada di servizio in parola, realizzata solo parzialmente, è stata stralciata

dal piano del traffico nella sua parte finale. Essa termina dunque prima del

riale, senza piazza di giro, all'altezza dei mapp. 582 e 671.

b. Avverso tale

ordinamento RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulando il

mantenimento del vincolo SS 1b nella sua estensione originaria e con la piazza

di giro, ritenuta necessaria. Egli ha sottolineato la bontà di tale soluzione,

approvata senza riserve dallo stesso Governo con la citata risoluzione 9 novembre

2004.

C. Con risoluzione 10

novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. In

particolare, rilevando come la strada di servizio in parola si concluda ora in

modo coerente sul limite ovest della zona edificabile, il Governo ha ordinato

al comune di elaborare una variante per risolvere in modo definitivo l'inversione

di marcia lungo il tracciato in discussione, all'interno della zona

fabbricabile (cfr. dispositivo n. 2 e p.to 8.3. "Decisioni che richiedono

l'adozione di una variante di PR", lett. o, pag. 397, e p.to 6.3.6., pag.

118). Il ricorso di RI 1 è quindi stato accolto limitatamente alla richiesta di

realizzare una piazza di giro.

D. Avverso tale

risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

nella misura in cui accoglie solo parzialmente la sua richiesta. Egli dissente

in particolare dall'assunto secondo il quale la soluzione di prevedere l'opera

oltre il limite della zona edificabile vada di principio esclusa, contestando,

vista la configurazione dei luoghi, la possibilità di realizzare un'adeguata

piazza di giro entro i limiti della zona costruibile. Ribadisce che il

mantenimento del vincolo precedente sarebbe logico, corrispondente ai moderni

criteri pianificatori e alla situazione di fatto della zona.

E. a. Il comune,

rappresentato dal municipio, chiede che il ricorso venga accolto e ripristinata

la soluzione contemplata nel previgente piano con argomenti di cui si dirà, se

necessario, in seguito. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per

conto del Governo, postula la reiezione del gravame.

b. Con la replica e con

la duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.

F. In data 4 aprile

2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della

contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale

occasione le parti hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo e il

comune si è impegnato a produrre la convenzione stipulata con il proprietario

del mapp. 582 concernente la realizzazione a titolo provvisorio di una

piazzuola di giro su questo fondo. Tale documento è stato in seguito acquisito

agli atti con comunicazione alle parti, le quali non hanno formulato

osservazioni in merito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva

dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Poiché la

controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere

esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle

risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

Considerandi

2.

2.1

In campo pianificatorio

il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo

l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale

deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche

dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate

di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.

LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).

Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in

cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg., 214).

3.

In concreto il

ricorrente pone anzitutto l'accento sul fatto che l'assetto relativo alla

strada di servizio SS1b, nella configurazione da lui auspicata, fosse stato

approvato dal Consiglio di Stato senza riserve il 9 novembre 2004, ossia pochi

anni prima dell'avvio dei lavori di revisione. In merito a tale argomento,

riconducibile al principio della stabilità dei piani, si osserva quanto segue.

3.1

La pianificazione del territorio in generale e quella dell'utilizzazione

in particolare costituiscono un compito permanente, che deve costantemente

tener conto dei cambiamenti delle circostanze e delle conoscenze. Una

pianificazione è oggettivamente corretta soltanto se all'occorrenza viene posta

in consonanza con la realtà e con le mutate esigenze. Se perde di attualità,

perde nel contempo di legittimità (STA 90.2008.2 del 27 dicembre 2012, consid.

4.1

; Waldmann/Hänni, op. cit., n.

11.

ad art. 21). Alla revisione e all'adeguamento costante dei piani

d'utilizzazione possono tuttavia contrapporsi interessi pubblici e privati. Dal

profilo della sicurezza del diritto, va soprattutto considerato che un piano

regolatore, specialmente un piano delle zone può conseguire il suo scopo solo

se presenta una certa stabilità (DTF 123 I 182 seg.). Deve quindi poter essere

modificato solo per importanti motivi, di fronte a situazioni nuove, che per

ragioni serie ne impongono un riesame. Diversamente, la stabilità delle

relazioni giuridiche verrebbe a soffrirne. Pur non potendo far valere un diritto

all'immutabilità del piano, il principio dell'affidamento consente ai privati

di avere certe aspettative di stabilità. Attraverso l'art. 21 cpv. 2 LPT, il

diritto federale esige pertanto che il riesame dei piani d'utilizzazione sia

reso necessario da un notevole cambiamento delle circostanze. La situazione, di

fatto o di diritto, è da considerarsi cambiata in modo notevole, allorché,

secondo l'esperienza generale, si può presumere che avrebbe indotto il legislatore

ad operare altre scelte qualora gli fosse stata nota al momento dell'adozione

del piano (DTF 109 Ia 113; RDAT II-1995, n. 35). Per giustificare il riesame

del piano non basta però che le contingenze determinanti si siano modificate in

misura rilevante. Occorre, in effetti, anche che l'adattamento sia reso necessario

dall'importanza del cambiamento delle medesime. L'interesse pubblico

all'adeguamento del piano deve prevalere sul contrapposto interesse alla

sicurezza del diritto ed alla stabilità delle scelte operate. In quest'ambito

va tenuto presente che quanto più recente è il piano, tanto maggiore è la

presunzione di stabilità. Di rilievo nel quadro della ponderazione degli

interessi contrapposti sono pure i motivi addotti per rivedere il piano, le

conseguenze che la modifica comporta per i proprietari interessati, le caratteristiche

del piano da riesaminare e l'importanza dell'adattamento che deve esservi

apportato (DTF 132 II 408 consid. 4.2, 131 II 728 consid. 2.4; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art.

21).

3.2

In vigenza della

LALPT, il diritto cantonale prevedeva la verifica del piano regolatore, di

regola, ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT, termine ripreso anche dall'art.

33.

cpv. 1 LST); esso poteva essere modificato o integrato in ogni tempo se

l'interesse pubblico lo esigeva (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo, tale regolamentazione

trovava i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di

un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze

siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della

pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano

di utilizzazione si renda necessario (cfr. per tutte le enunciazioni che

precedono: RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid.

3a con rinvii).

4.

4.1. In concreto

i fondi del ricorrente, inedificati, sono situati nella zona residenziale

estensiva RE che si sviluppa a sud-ovest del nucleo di Oggio. Come esposto in

narrativa, la zona è urbanizzata dalla strada di servizio SS 1b che, secondo quanto

approvato dal Governo con risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933), si conclude

con una piazza di giro posta in zona agricola, pochi metri dopo il riale che

segna il limite della zona edificabile, all'altezza dei mapp. 578 e 662. Tale

pianificazione trova corrispondenza nell'assetto fondiario che interessa la

zona: la strada con la relativa piazza di giro formano il mapp. 645, di

complessivi 600 mq, appartenente al comune, il quale si era riservato il sedime

nell'ambito dalla procedura di raggruppamento terreni avviata nel 1997 proprio

per realizzare l'opera di urbanizzazione sulla base di un progetto esecutivo

elaborato da uno studio di ingegneria.

4.2

Per

quanto attiene alla soluzione avversata da RI 1, si osserva che già un anno e

mezzo dopo l'approvazione governativa del 9 novembre 2004, e più precisamente

il 20 aprile 2006, il municipio ha inviato il progetto di revisione del piano

regolatore al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare. Quest'ultimo

si è espresso in merito l'11 luglio 2006. Come esposto in narrativa, la

revisione è poi stata adottata dal consiglio comunale il 12 marzo 2012 e

prevede la conclusione della strada SS 1b poco prima del riale, all'altezza dei

mapp. 582 e 671, senza alcuna piazza di giro. Gli atti informanti la revisione,

rispettivamente il Rapporto di pianificazione giugno 2010, sono silenti in

merito ai motivi giustificanti tale soluzione, di modo che non è dato di sapere

in cosa consista l'importante mutamento delle circostanze che ha reso

necessario un riesame del piano a soli sette anni e mezzo dalla sua

approvazione. Riesame che, fatta astrazione per l'evidente ricerca di un

disegno coerente della strada, che la ponga all'interno della zona edificabile,

riguarda un aspetto marginale del piano viario, sovverte l'assetto

pianificatorio precedente nonché le procedure e gli studi intrapresi per

implementarlo, e tradisce le legittime aspettative dei proprietari a poter

disporre di un'opera di urbanizzazione rispondente ai correnti criteri di

pianificazione stradale e quindi munita di piazza di giro (cfr. Manuale per la

redazione dei piani del traffico, consultabile all'indirizzo: <http://www4.ti.ch/fileadmin/ DT/direttive/DT_DSTM_SST/traffico/manuale_piani_traffico.pdf>). Di conseguenza, in assenza di importanti motivi,

non desumibili dagli atti, già il principio della stabilità dei piani si

sarebbe opposto alla soluzione adottata dal consiglio comunale. Lo riconosce,

ora, lo stesso ente pianificatorio, chiedendo di accogliere l'impugnativa.

4.3

Il Consiglio di Stato, dal canto suo, a

undici anni di distanza dall'approvazione incondizionata dell'assetto oggetto

di revisione, non ha valutato la problematica sollevata dal ricorrente, facendo

completamente astrazione dalla pianificazione precedente e dalle procedure che

l'avevano anticipata e abrogandola (cfr. dispositivo n. 1.2). Rilevando come la

strada di servizio in parola si concluda ora in modo coerente sul limite ovest

della zona edificabile, esso ne ha tuttavia constatato l'incompletezza, ordinando

al comune di elaborare una variante per risolvere in modo definitivo,

all'interno della zona edificabile, l'inversione di marcia lungo il tracciato

in discussione. Senonché, così disponendo, il Governo non si è avveduto del

fatto che l'avversata pianificazione appariva quanto meno dubbia dal profilo

del principio della stabilità dei piani, rispettivamente che alla ricerca di un

disegno coerente dell'opera si contrapponevano tutti gli elementi descritti nel

considerando che precede, che non erano stati minimamente ponderati. Di

conseguenza l'Esecutivo cantonale avrebbe dovuto negare puramente e

semplicemente l'approvazione della soluzione contemplata dalla revisione,

mantenendo su questo aspetto in vigore il piano regolatore precedente.

5.

5.1. Per tutti questi motivi, il

ricorso dev'essere accolto e la risoluzione impugnata annullata nella misura in

cui approva la strada SS 1b, imponendo al comune l'elaborazione di una variante

riguardante l'inversione di marcia.

5.2

Non si preleva la tassa di giustizia

(art. 47 LPAmm), posto che il comune dev'esserne mandato esente in applicazione

dell'art. 47 cpv. 6 LPAmm. Non si assegnano ripetibili al ricorrente, non

patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la strada SS 1b,

imponendo al comune l'elaborazione di una variante riguardante l'inversione di

marcia;

1.2

la decisione 12 marzo 2012 del

consiglio comunale è annullata nella misura in cui stralcia dal piano

del traffico la strada SS 1b nella sua parte finale, facendola terminare all'altezza

dei mapp. 582 e 671;

1.3

è mantenuta in vigore la pianificazione della

strada SS 1b approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 9 novembre

2004.

(n. 4933).

2.

Non si preleva tassa di

giustizia. A RI 1 deve dunque essere retrocesso l'importo di fr. 2'000.-,

versato quale anticipo delle spese processuali.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere