Revisione di un piano regolatore - disposizioni transitorie, contenibilità del piano e zona di pianificazione

Incarto n.

90.2015.115

Lugano

12 luglio 2017

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente

Giovan

Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliere:

Fulvio

Campello

statuendo

sul ricorso 16 dicembre 2015 del

RI

1

patrocinato

da: PR 2

contro

la

risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;

ritenuto, in

fatto

A. Durante la seduta del

12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del

piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,

riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,

Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In tale ambito il

comune ha attribuito:

- alla zona

edificabile di interesse comunale soggetta a piano di quartiere (ZEIC-PQ) il

comparto "Cava di Lelgio", di ca. 11'200 mq, inserito per la parte

preponderante in zona di rimboschimento cava secondo il piano regolatore del

comune di Cagiallo, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 29 ottobre

1985 (n. 6457) e integrato in seguito da alcune varianti, e per la parte

rimanente nel territorio senza destinazione specifica secondo il piano regolatore di Tesserete, approvato dal Governo

con risoluzione 30 agosto 1989 (n. 6740) e pure integrato in seguito da alcune

varianti;

- alla zona

residenziale estensiva, soggetta a piano di quartiere, (RE-PQ) il comparto "Deca",

di ca. 12'400 mq, inserito in zona agricola secondo il piano regolatore di

Tesserete;

- alla zona

artigianale (Ar) un'area di ca. 4'000 mq, situata in località Pezzolo, e alla

zona artigianale di interesse comunale soggetta a piano di quartiere (ZArlC-PQ)

un'area limitrofa di ca. 7'715 mq, situate fuori dalle zone edificabili secondo il piano regolatore del comune di Sala,

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 25 novembre 1986 (n. 7320). Da

notare che nell'ambito dell'approvazione della revisione del piano regolatore

di Capriasca, sezione Sala, avvenuta con risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5230),

il Consiglio di Stato aveva sospeso la decisione in merito all'inclusione di

tali aree in zona artigianale, negandone poi l'approvazione con risoluzione 10

novembre 2010 (n. 5608).

Inoltre il piano

particolareggiato "Robiano", approvato dal Consiglio di Stato con

risoluzione 8 ottobre 1991 (n. 8245), che concerne alcuni fondi situati nella

sezione di Cagiallo, è stato confermato dal consiglio comunale, che ha pure

previsto un vincolo di strada panoramica

lungo il tracciato del percorso situato a monte del comparto e ha posto sotto

tutela al suo interno due boschetti e tre alberi di pregio paesaggistico.

All'area è stato parzialmente sovrapposto il perimetro di rispetto della

Chiesa dei SS. Matteo e Maurizio, definita bene culturale di interesse cantonale

(BCC 1).

B. Con risoluzione 10

novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. In

tale ambito il Governo ha tuttavia negato la sanzione agli ampliamenti della

zona edificabile previsti in località Cava di Lelgio, Deca e Pezzolo per motivi

legati al sovradimensionamento del piano, all'entrata in vigore della revisione

parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e a problematiche specifiche

relative ai singoli comparti (cfr. in particolare dispositivo n. 2, pag. 399,

che rinvia al p.to 8.2. "Decisioni che necessitano di una pubblicazione",

pag. 396, lett. e, f, h). Per quanto attiene al piano particolareggiato "Robiano",

il Governo non ha approvato i nuovi vincoli, abrogando nel contempo la pianificazione

previgente e ordinando al comune di avviare una variante di adeguamento e di

istituire, in parallelo, una zona di pianificazione (cfr. dispositivo n. 2,

pag. 399, che rinvia al p.to 8.2. "Decisioni che necessitano di una

pubblicazione", pag. 396, lett. i, a al p.to 8.3 "Decisioni che

richiedono l'adozione di una variante, pag. 397, lett. i).

C. Avverso tale risoluzione il comune di Capriasca

insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento

nella misura in cui non approva i citati ampliamenti e impone l'obbligo di

istituire una zona di pianificazione in località Robiano. Esso lamenta, in

termini generali, una lesione della sua autonomia, del principio della

buona fede e una scorretta valutazione degli interessi in gioco. Nello

specifico, per quanto attiene ai comparti situati in località Cava di Lelgio, Deca

e Pezzolo, esso contesta che il piano regolatore, basato su dati ormai superati,

sia sovradimensionato nonché l'orizzonte temporale ritenuto dal Governo per

esaminarne la contenibilità unitamente al metodo di calcolo delle unità

insediative. Anche le argomentazioni puntuali addotte nella risoluzione

impugnata per negare l'approvazione dei singoli ampliamenti sarebbero inconsistenti. Rimprovera inoltre al Governo il

ritardo accumulato nell'esaminare la revisione, che avrebbe potuto venir

evasa prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto, nonché la mancata

sospensione della procedura nell'ottica di permettergli di elaborare una

proposta di compensazione. Per quanto attiene al comparto situato in località

Robiano, visto il recente allestimento della relativa variante, esso ritiene

ingiustificato l'obbligo di adottare una zona di pianificazione.

D. a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente

per conto del Governo, postula la reiezione del gravame, eccetto per le critiche

rivolte alla zona di pianificazione, in merito alle quali si rimette al

giudizio del Tribunale. Degli argomenti da esso addotti si dirà, per quanto

necessario, in seguito.

b. Il comune non ha

replicato.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente

(art. 30 cpv. 2 lett. a LST).

1.2. Poiché la revisione del piano regolatore in esame è stata avviata in

vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365),

essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge

(art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza

ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese

fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3

lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del

piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale

autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e

decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non

solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di

lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario

per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm;

RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente

quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3. Azzonamenti in località Cava di

Lelgio, Deca e Pezzolo

Fatti

I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) -

disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT).

3.1. Secondo l'art. 15

vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano

i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura

(lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett.

b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli

interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e

degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT,

dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della

zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15

vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano

pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti

agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi,

degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano

necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati

con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre: Wald-

mann/Hänni, op. cit.,

n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/

Stéphane Grodecki,

Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco

Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2.

3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT

del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone

edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per

15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).

L'ubicazione e le dimensioni delle zone

edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei

confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre

conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare

la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un

terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo

all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione,

urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente

delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett.

b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è

garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare

quanto disposto nel piano direttore (lett. e).

3.2.2. La citata

revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni

in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli

insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato

degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3.

3.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica

della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani

direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque

anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino

all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio

federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la

superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata

in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove

zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la

necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

3.3.2. L'art. 38a LPT

è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014),

il cui cpv. 1 specifica che se al momento

della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione

dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un

azzonamento, l'art. 38a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando

il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale

della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario.

Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38a LPT risponde

a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile

anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a

prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv.

1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).

3.3.3. Secondo l'art.

52a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti

soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene

dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato

nel quadro della stessa decisione (lett. a),

sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone

pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett.

b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si

rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art.

26 LPT, è stata definita e cautelata la

superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano

direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

4. 4.1. In concreto, la revisione

all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in vigore, il

1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto appena spiegato,

trova dunque applicazione l'art. 38a LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento

può essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una

superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti della revisione,

elaborati prima dell'entrata in vigore della citata modifica, manifestamente

non affrontano. Come si dirà meglio in seguito, la tematica dell'estensione

delle aree fabbricabili viene infatti affrontata in termini generali di contenibilità

del piano, contrapponendo ad un incremento complessivo della zona edificabile

di ca. 40'070 mq (di cui ca. 35'315 mq riguardanti i comparti Cava di Lelgio,

Deca e Pezzolo) una sua riduzione di ca. 3'050 mq (cfr. Rapporto di

pianificazione giugno 2010, p.ti 6.2.3. pag. 19, e 6.3.3, pag. 26-29, e

risoluzione impugnata, p.to 6.2.1., lett. c,

pag. 98-100). A ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa trovare

applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2 lett. b

e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla

materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato, i divisati

ampliamenti della zona edificabile non possono beneficiare nemmeno dell'ipotesi

di cui alla lett. a, siccome non risulta che questi verrebbero compensati. Vero

è che in questa sede il comune rimprovera al Governo di non aver sospeso la

procedura per permettergli di elaborare una proposta in tale senso. Sennonché tale

intento, che non risulta d'immediata attuazione vista l'entità del compenso che

dovrebbe venir attuato, corrispondente a 35'315 mq, non viene ulteriormente

reso verosimile. Ad ogni modo, qualora ciò fosse il caso, al comune rimane impregiudicata

la facoltà di sottoporre al Consiglio di Stato la relativa variante. Sempre in

questo contesto appare poi priva di consistenza la critica rivolta al Governo

di non aver evaso celermente la revisione, in modo da scongiurare

l'applicazione del nuovo diritto, posto che la revisione della LPT è entrata in

vigore dieci mesi dopo la trasmissione, avvenuta il 4 luglio 2013, dei 154 ricorsi

interposti contro gli atti in pubblicazione e delle relative osservazioni.

4.2. Poiché la

revisione comporta un ampliamento della zona fabbricabile contrario all'art. 38a

cpv. 2 LPT, non occorre esaminare oltre se gli azzonamenti risultano conformi

all'art. 15 vLPT (cfr. STF 1C_197/2015 del 2 febbraio 2016 consid. 2.5.e 2.6.).

5. A titolo abbondanziale si rileva

che parimenti da respingere sono le critiche rivolte alle conclusioni a cui è

giunto il Governo in merito alla contenibilità del piano ai sensi dell'art. 15

lett. b vLPT, applicabile al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3, STF

1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione

parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010,

in: FF 2010, 931, cap. 2.3.4).

5.1. Nella fattispecie occorre premettere che, attraverso la revisione, il

comune ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di alcuni terreni o

territori. Esso ha tuttavia nel contempo proposto anche degli importanti

ampliamenti delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio di

Stato ha condiviso la riduzione delle aree costruibili ma ha disatteso, salvo

alcune eccezioni minori, gli ampliamenti. A fronte di 7'059 unità insediative

(UI) effettive (di cui 4'683 abitanti nel 2007), indicate dal comune, il

Governo ha anzitutto aggiornato i dati contenuti al capitolo 4, pag. 11, del

Rapporto di pianificazione giugno 2010, quantificando

le UI effettive nel 2010 in 8'721 (di cui 6'285 abitanti). Per rapporto a una

previsione di 7'787 UI (di cui 5'190 abitanti nel 2025 secondo i tassi

di crescita applicati dal comune, ossia quelli determinati nel 2004 dal Service

cantonal de recherche et information statistique su incarico dell'Ufficio di

statistica del Cantone Ticino [USTAT]), l'Esecutivo cantonale ha poi appurato

che i valori indicati dal comune variavano

per difetto da quelli più recenti pubblicati dall'USTAT e di conseguenza da

quelli pronosticati per il 2020 e 2025 sulla base del "trend" degli

anni precedenti. Il Consiglio di Stato ha quindi rivisto al rialzo il calcolo

effettuato dal comune, correggendo la previsione e indicando in

particolare per l'anno 2025 un numero di abitanti pari a 7'315 unità invece di

5'190. Esso ha poi rilevato che le zone edificabili proposte con la revisione

avrebbero permesso di accogliere circa 10'198 UI (di cui 8'069 abitanti),

concludendo, al p.to 5.2.4, pag. 22, della risoluzione impugnata, che la zona

edificabile stabilita dal nuovo piano regolatore (e non come erroneamente

indicato "dai PR in vigore") permetteva di coprire circa il 10% in

più delle necessità di prevedibile sviluppo per i prossimi 10 anni. In proposito

s'impone una prima osservazioni, ossia che i calcoli e le correzioni effettuate

dal Governo si riferiscono principalmente alle UI rappresentate dagli abitanti.

Tale approccio non presta fianco a critiche nella misura in cui è il comune

stesso a sottolineare a più riprese nel Rapporto di pianificazione giugno 2010

la sua preminente vocazione residenziale (cfr. pag. 7, 10, 16), motivo per cui

proprio gli abitanti rappresentano il suo vero fattore di crescita.

5.2. Stabilito che la revisione

permetteva di coprire circa il 10% in più

delle necessità di prevedibile sviluppo per i prossimi 10 anni, nella decisione

impugnata il Governo, attraverso la non approvazione degli ampliamenti della

zona edificabile - salvo, come detto, alcune eccezioni - ha poi ricondotto la

contenibilità del piano a 9'883 UI (di

cui 7'828 abitanti; cfr. risoluzione impugnata, pag. 101). Da ciò risulta, per

quanto attiene agli abitanti, una riserva più che sufficiente per rapporto alle

prognosi (7'315 abitanti), rispettivamente che le zone edificabili sono

adeguatamente dimensionate per soddisfare i prevedibili fabbisogni del

comune. Si noti che, anche qualora si volesse considerare l'insieme delle UI

pronosticate dal comune per il 2025 (e non solo gli abitanti), tenendo conto della

correzione apportata dal Governo, che da 7'787 UI le farebbe lievitare a 9'912

UI, il lieve ammanco che ne risulta per rapporto alle riduzioni operate, pari a

29 UI (= 9'912 - 9'883 UI), si rivela tutto sommato trascurabile, trattandosi

di un calcolo teorico, e non è quindi atto ad inficiare la valutazione

complessiva operata dal Governo, che merita di venir condivisa.

5.3.

In merito alle ulteriori critiche addotte dal comune si osserva che l'orizzonte

temporale del 2025 ritenuto sia a pag. 12 del Rapporto di pianificazione giugno

2010, sia dal Governo a pag. 21 e 22 della risoluzione impugnata, risulta

corretto e non può venir protratto, come vorrebbe ora il ricorrente, al 2030.

Di principio non è infatti possibile far iniziare a decorrere il lasso di tempo

di 15 anni da una data posteriore a quella in cui l'autorità competente

(legislativo comunale) ha adottato il piano regolatore. In effetti la procedura

di approvazione e di ricorso, sebbene possa richiedere anni in materia di

pianificazione del territorio, è finalizzata alla verifica dell'operato

dell'autorità di pianificazione la quale, ad una certa data, ha decretato il

piano sulla base di una previsione fondata su precisi dati. La protrazione

dell'inizio del termine di 15 anni oltre la data di adozione dello strumento

pianificatorio implica del resto la presa in considerazione di rilievi statistici

riferiti agli anni successivi alla stessa, inserendo, nella verifica, degli

elementi di giudizio di cui l'autorità di adozione del piano regolatore non poteva

avere conoscenza e sui quali non ha di conseguenza

potuto fondare la propria decisione; donde una particolare cautela nel loro

impiego. Anche la critica rivolta al metodo di calcolo delle unità insediative

(UI), che il ricorrente vorrebbe veder ora basato su un fabbisogno di superficie utile lorda (SUL) per UI di almeno di 60-70

mq, appare infondata, posto che, come esso riconosce, il rapporto di 40/50

SUL/UI era stato da lui stesso ritenuto valido e quindi applicato nell'ambito

della revisione (cfr. in particolare: allegato 11, "Tabella di contenibilità

delle zone insediative" al citato Rapporto). Ad ogni modo il rapporto di

40/50 SUL/UI, ripreso nei dati illustrati a pag. 20 della risoluzione impugnata,

appare estremamente equilibrato e non presta fianco

a critiche (cfr. STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009, consid. 3.4).

6. Piano particolareggiato "Robiano"

Come esposto in narrativa,

per questo comparto il comune ha confermato il vincolo di piano

particolareggiato, previsto dal piano regolatore previgente, apponendo inoltre

un vincolo di strada panoramica lungo il tracciato del percorso situato a monte

del comparto e ponendo sotto tutela al suo interno due boschetti e tre alberi

di pregio paesaggistico. All'area è stato inoltre parzialmente sovrapposto il

perimetro di rispetto della Chiesa dei SS. Matteo e Maurizio. In sede di

approvazione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la definizione dei nuovi

vincoli pianificatori si ponesse in conflitto con l'impianto del piano

particolareggiato, che fissa in modo puntuale l'ubicazione e le modalità

edificatorie dei nuovi volumi ammessi. Per questo motivo non li ha approvati,

abrogando nel contempo la pianificazione previgente e ordinando al comune di

avviare una variante di adeguamento e di istituire, in parallelo, una zona di

pianificazione. Il comune, asserendo di aver già allestito una variante

concernente il comparto in questione, attualmente al vaglio del Dipartimento

del territorio, contesta quest'ultima imposizione, chiedendone lo stralcio. Se

vi sarà necessità, ritiene di poter intervenire tramite le altre misure di salvaguardia

della pianificazione previste agli art. 56 e seg. LST. In proposito si osserva

quanto segue.

6.1.

6.1.1. Secondo l'art. 27

cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,

l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori

esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di pianificazione,

prosegue il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per cinque anni al

massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga. La norma è

direttamente applicabile e configura una

base legale sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n.

3 e 11; Alexander Ruch, Kommentar

RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n. 24). Di per sé, non necessita quindi di

essere ripresa dal diritto cantonale, il quale deve tuttavia indicare

l'autorità competente e la relativa procedura da seguire. Ai cantoni compete

inoltre la facoltà di prevedere altre misure destinate a salvaguardare la

futura pianificazione (cfr. Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).

6.1.2. L'istituto della

zona di pianificazione è stato ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST,

il quale ricalca a sua volta il previgente art. 58 LALPT. La norma consente di

istituire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati se i

piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo

all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di

pianificazione è adottata dal municipio, sentito il Dipartimento, oppure dal

Consiglio di Stato, sentiti i municipi interessati (art. 59 cpv. 1 LST e art.

82 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011

[RLst; RL 7.1.1.1.1]; cfr. pure art. 57 cpv. 2 LST). Entra in vigore con la sua

pubblicazione (art. 60 cpv. 1 LST) e lo resta fino a che sia pubblicato il

piano sostitutivo di cui tutela l'adozione, ma comunque non oltre cinque anni,

con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una

proroga di due anni al massimo (60 cpv. 2 e 3 LST).

6.2.

6.2.1. Oltre alla zona di

pianificazione, la LST prevede due altre misure, anch'esse già contemplate

dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di

elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) ed il blocco edilizio (art.

63 LST).

6.2.2. In particolare, giusta

l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al

massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la

domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in

atto (cfr. anche art. 65 LALPT). Essi, continua la norma (cpv. 2), decidono

immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura

d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano

particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale

non è stato adottato. La norma mira a salvaguardare la pianificazione in via di

elaborazione, attribuendo effetto anticipato negativo al diritto in formazione

e paralizzando l'applicabilità del diritto vigente (RtiD II-2007 n. 15, RDAT

1987 n. 60; Adelio Scolari, Commentario,

Cadenazzo 1996, ad art. 65 n. 451 e seg.). L'art. 84 RLst specifica nel

dettaglio i contenuti normativi dell'art. 62 cpv. 1 LST, segnatamente la

nozione di studio pianificatorio in atto.

6.3. Nel caso concreto,

con la decisione impugnata il Governo ha abrogato la pianificazione previgente

concernente il comparto soggetto a piano particolareggiato, rinviando gli atti

al comune per l'elaborazione di una variante. Allo stato attuale, si è dunque

in presenza di un vuoto pianificatorio. Di conseguenza le critiche rivolte

all'obbligo di adottare una zona di pianificazione vanno respinte già per il

solo fatto che, mancando la base pianificatoria per esaminare eventuali domande

di costruzione, una decisione sospensiva - che, come detto sopra, ha l'effetto

di paralizzare l'applicabilità del diritto in vigore - non potrebbe entrare in

linea di conto. Facendo attualmente difetto una base pianificatoria, l'istituzione

di una zona di pianificazione appare dunque lo strumento idoneo per salvaguardare

la pianificazione in fieri. Non va inoltre dimenticato che, come

ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva

costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed

inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima

(STA 90.2009.75 del 5 luglio 2011 consid. 3.4). Per questi

motivi l'obbligo imposto al comune è immune da critiche.

7. 7.1. Per tutti questi motivi il

ricorso è respinto.

7.2. Si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano

ripetibili (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

Non si preleva tassa di

giustizia.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

vicecancelliere