90.2015.118
Strada forestale
27 ottobre 2017Italiano15 min
Source ti.ch
Incarto n.
90.2015.118
Lugano
27 ottobre 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo
Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
Campello
statuendo
sul ricorso 16 dicembre 2015 di
RI
1
patrocinato
da: PR 1
contro
la
risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 5 marzo 1997 il Consiglio di Stato ha approvato
definitivamente il progetto di massima del raggruppamento terreni a carattere
generale dell'allora comune di Sala Capriasca, costituendo nel contempo il
relativo consorzio per la sua esecuzione.
b. Il 22 maggio 2001 la Sezione delle bonifiche fondiarie e del catasto (SBC),
agendo per delega del Consiglio di Stato, ha approvato - tra l'altro - il
progetto di dettaglio della strada AF1, che conduce ai monti di Condra. I
ricorsi inoltrati contro questa decisione sono stati respinti con risoluzione
22 gennaio 2002 (n. 289) dal Governo.
c. Nell'ambito dell'evasione di un'impugnativa avverso
quest'ultima decisione, con sentenza 27 maggio 2005 (inc. 52.2004.25) il
Tribunale cantonale amministrativo ha annullato l'approvazione della strada AF1.
La Corte ha innanzitutto considerato che "nella misura in cui una
strada asseritamente agricola o forestale viene sapientemente tracciata al fine
di soddisfare anche altre esigenze (di natura turistica, o semplicemente per
consentire a privati di raggiungere residenze secondarie poste sui monti)"
necessitava di una base pianificatoria. Inoltre, avendo seguito la procedura
prevista per il raggruppamento terreni a carattere generale, la strada non era
sorretta da una decisione globale che permettesse di attestare il rispetto dei
requisiti di conformità con la funzione delle zone di utilizzazione toccate e
con il complesso della legislazione ambientale. In particolare, non era mai
stato allestito un rapporto di impatto sull'ambiente (RIA). Tanto più che
l'approvazione del progetto di dettaglio da parte della SBC per delega del
Consiglio di Stato era irrita per mancanza di base legale, poiché l'art. 26
della legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre 1970
(LRPT; RS 7.3.2.1; nel frattempo abrogato, BU 2006, 530) non attribuiva al
Governo la competenza di approvare il progetto delle opere costruttive, ma si
limitava ad affidargli il compito di ordinarne la pubblicazione.
B. Il 6 giugno 2000 il Gran Consiglio ha decretato l'aggregazione
dei comuni di Tesserete, Cagiallo, Sala Capriasca, Roveredo Capriasca e
Vaglio nel nuovo comune di Capriasca, a far tempo dalla costituzione del
municipio in occasione delle elezioni (BU 2001, 66), avvenuta il 14 ottobre
2001.
C. a. Il 9 gennaio 2006 il Consiglio di Stato ha
pubblicato nuovamente il progetto di dettaglio della strada AF1, accompagnato
da un RIA principale.
b. Adito da un ricorso
presentato da X. e PI 2 avverso la nuova pubblicazione, il Governo lo ha accolto
risolvendo che "il progetto di dettaglio della strada AF1 (…) non è
approvato" (dispositivo n. 2). Secondo il Consiglio di Stato infatti,
con la citata sentenza 27 maggio 2005, questo Tribunale aveva imposto l'adozione
di un piano di utilizzazione speciale per l'opera.
c. Con risoluzione 24
aprile 2007 il Governo, in risposta alla richiesta di chiarimenti 24 maggio
2006 presentata dal consorzio raggruppamento terreni, ha stabilito che la
pianificazione della strada doveva avvenire per il tramite di una variante del
piano regolatore.
D. a. Dando seguito
all'indicazione del Consiglio di Stato, nella seduta 2 febbraio 2010 il consiglio
comunale di Capriasca ha adottato una variante del piano regolatore della
sezione di Sala, approvato dal Governo con risoluzione 14 ottobre 2008 (n.
5230), che inserisce nel piano del traffico la strada AF1 quale strada di
servizio. Il rapporto di pianificazione settembre 2009 chiarisce comunque che
la sua funzione principale è agricolo-forestale e che è stata "sapientemente
tracciata per svolgere questa funzione, dato che tocca i principali comparti di
interesse agricolo, e, nella sua prima parte, un importante comparto forestale"
(pag. 18). Il tracciato si sviluppa per 2'290 m attraverso boschi (1800 m) e
prati (490 m) e collega la località Pianca (860 m s.m.) alla zona di Condra (1000
m s.m.). Essa s'innesta sulla strada AF2 che si diparte da Sciss. Il sedime è
largo 3.8 m; sono inoltre previste una dozzina di piazzole d'interscambio veicolare.
b. Con risoluzione 13
marzo 2012 (n. 1398) il Consiglio di Stato ha approvato la variante, modificando
tuttavia d'ufficio la classificazione della strada AF1 in strada forestale,
siccome questa era la sua funzione preminente. Esso ha inoltre svolto l'esame
d'impatto ambientale, concludendo che:
risulta importante e cruciale regolamentare
efficacemente le condizioni di accesso alla strada, in modo che questa sia
utilizzata esclusivamente per scopi forestali e agricoli (…). Tale condizione
dovrà essere ancorata all'interno del regolamento d'uso, al fine di limitare
con chiarezza il gruppo di utenti che possono utilizzare la strada.
Di conseguenza, il
Governo ha posto a carico del comune di Capriasca l'onere di elaborare un
regolamento d'uso volto a limitare l'utilizzazione della strada ai soli scopi
forestali e agricoli, escludendo altri utenti.
E. a. Nel frattempo, il 12 marzo 2012 il consiglio
comunale di Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore attraverso
uno strumento unitario, che comprende tutto il territorio degli ex comuni. Per
quanto qui interessa, la cartografia riporta le strade agricole e forestali.
Più precisamente, esse sono tracciate in colore marrone chiaro come "strade
agricole e forestali" sul piano del traffico e delle AP-EP in scala
1:2'500, mentre sui piani del paesaggio e delle zone esse sono indicate in
colore giallo come "superficie di circolazione e di posteggio". La
strada AF1 figura unicamente sul piano del paesaggio in scala 1:10'000 come
superficie di circolazione, mentre non risulta sui piani in scala 1:2'500,
siccome esterna al perimetro da loro disciplinato. Sul piano del traffico e
delle AP-EP è comunque parzialmente riportata la strada AF2, classificata come
agricola o forestale. Infine, le norme di attuazione (generali e particolari)
sono silenti in merito a questo tipo di strade.
b. La pianificazione è stata avversata da X., proprietario di diversi fondi
siti nel comprensorio in cui si sviluppa la strada forestale AF1 e, in
particolare, del mapp. 1419 al cui margine est è prevista la piazza di giro. Senza
contestarne la classificazione, egli ha in particolare criticato il mancato
inserimento nel piano regolatore di uno specifico regolamento che disciplini l'utilizzo
di quest'opera.
F. Il 9 aprile 2014 la delegazione del consorzio
raggruppamento terreni di Sala Capriasca ha adottato il regolamento d'uso della
strada agricola forestale AF1-AF2. Adito da X., il Governo, con
risoluzione 2 dicembre 2014, ha dichiarato nulla la risoluzione della
delegazione, considerando che il regolamento avrebbe dovuto essere adottato
dall'assemblea consortile. Contro questa decisione il consorzio è insorto
davanti al Tribunale cantonale amministrativo che, con odierno separato
giudizio (inc. 52.2015.51), ha annullato la decisione consigliare, riconoscendo
la competenza della delegazione consortile a disciplinare la materia. Gli atti
sono stati retrocessi al Consiglio di Stato per nuova decisione nel merito.
G. Il 15 aprile 2015 X.
ha donato i mapp. 1481, 1422, 1473 1419, 1646, 1329 e 1407 di Sala Capriasca al
figlio RI 1. Nell'ambito del contratto di
donazione, consegnato nel pubblico istromento n. 840 del notaio __________, le
parti hanno convenuto che le procedure pendenti in prima e seconda istanza riferite, tra l'altro, al regolamento di
utilizzo della strada in esame sarebbero state continuate da RI 1 quale nuovo proprietario e/o per delega del ricorrente X..
H. Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore. Per quanto
riguarda le strade forestali esso ha in particolare considerato (pag.
28):
(…) di principio, trattandosi di strade che non sono aperte ad una
cerchia indeterminata di persone, le stesse non rientrano nella categoria delle
strade pubbliche e di conseguenza il loro inserimento a PR non è opportuno. Le
strade agricole e forestali vanno solitamente inglobate nella zona agricola e
forestale che servono. Per contro si ricorda che se un una strada non forestale
passa attraverso l'area boschiva, essa deve essere indicata a PR sotto una delle
categorie citate e coordinata con la procedura di dissodamento (cfr. recente
Linea guida del Piano e programma di urbanizzazione recente).
Di conseguenza, il
Governo ha poi chiesto al comune di rivedere formalmente l'attribuzione delle
strade agricole forestali, tramite l'adozione di una variante. Nonostante queste
premesse, il Consiglio di Stato si è comunque chinato sui tracciati di queste vie,
approvando in particolare quello della strada AF1, ribadendone la funzione
forestale. Rilevato poi come nel frattempo il "consorzio" avesse
adottato il regolamento che ne disciplina l'uso, esso ha considerato adempiute
le condizioni poste con la risoluzione 13 marzo 2012. L'Esecutivo cantonale ha
quindi dapprima dichiarato privo d'oggetto il ricorso di X. su questo punto
(considerandi) e in seguito lo ha respinto (dispositivo).
Fatti
I. Contro
la risoluzione appena descritta RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo con ricorso 16 dicembre 2015 dichiarando di voler subentrare a X.
nella procedura in qualità di nuovo proprietario. Egli ribadisce la tesi
secondo cui l'obbligo di adottare il regolamento della strada AF1 debba essere
ancorato nelle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
J. Il comune,
rappresentato dal municipio, e il Consiglio di Stato, per il tramite della
Sezione dello sviluppo territoriale, resistono al ricorso con argomenti di cui,
ove necessario, si dirà in seguito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). Certa,
inoltre, la legittimazione attiva di RI 1 (art. 30 cpv. 2 lett. b LST),
successore in lite di X. (art. 44 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso è ricevibile in ordine.
1.2. Poiché la revisione del piano regolatore in esame è stata avviata in
vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
Considerandi
2.
2.1. Secondo l'art. 2 cpv. 1 della legge federale
sulle foreste del 4 ottobre 1991 (legge forestale,
LFo; RS 921.9) si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti
forestali che possa svolgere funzioni forestali (art. 1 cpv. 1 lett. c LFo); l'origine, il genere di sfruttamento e la
designazione nel registro fondiario - prosegue la norma - non sono elementi
rilevanti al riguardo. Si considerano inoltre foreste (art. 2 cpv. 2 LFo): i
boschi pascolati, i pascoli alberati e le
selve (lett. a); le superfici non alberate o improduttive di un fondo
forestale quali radure, strade forestali o altre
costruzioni e impianti forestali (lett. b); i fondi gravati dall'obbligo di
rimboschimento (lett. c).
2.2
La foresta non è, di principio, oggetto
della pianificazione territoriale; può essere sfruttata soltanto come foresta
(Messaggio del Consiglio Federale a sostegno della LFo del 29 giugno 1988, in:
FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto confermano gli art. 11 - 13 LFo e 18
cpv. 3 della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). L'inclusione di una foresta in una zona di
utilizzazione è di conseguenza subordinata a un permesso di dissodamento (art.
12.
LFo; RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per le eccezioni RtiD I-2004 n. 35
consid. 3.4). Questo principio è applicabile anche quando il piano di
utilizzazione è adottato in vista della costruzione di una strada che non sia
forestale (DTF 122 II 81 consid. 6d/ee).
2.3
La strada forestale, che viene
considerata a tutti gli effetti foresta (art. 2 cpv. 2 lett. b LFo), non è
particolarmente definita dalla legislazione federale. Il messaggio del
Consiglio Federale precisa tuttavia che "la strada forestale è una via
d'accesso che serve al governo ed all'utilizzazione della foresta e che presenta
tracciato e dimensioni consoni agli interessi della foresta stessa. In pari tempo
funge da posto di lavoro e via di trasporto percorribile da autocarri"
(cfr. Messaggio cit., pag. 154). Analogamente la giurisprudenza del Tribunale
federale ritiene che una strada che attraversa un bosco può essere qualificata
come forestale quando è necessaria per lo sfruttamento di tale bosco, serve in
ampia misura alla sua conservazione e adempie alle esigenze forestali per
quanto concerne il tracciato e le caratteristiche tecniche (RtiD II-2004 n. 40
consid. 2.1 con rinvii). L'Alta Corte ha indi chiarito anche i requisiti di
approvazione, in applicazione delle due pertinenti legislazioni federali. Una
strada, il cui tracciato si snoda in una zona forestale e che non è prevista da
un piano di utilizzazione, necessita di un'autorizzazione ai sensi dell'art. 22
LPT se serve unicamente a scopi forestali. Se, per contro, adempie ad altre
funzioni non prettamente forestali, sono necessari un'autorizzazione
eccezionale secondo l'art. 24 LPT e un permesso di dissodamento giusta l'art. 5
LFo (ibidem).
2.4
In applicazione di
questi principi, nella sentenza 29 agosto 2005 (n. 90.2003.113) l'allora
Tribunale della pianificazione del territorio (nel frattempo integrato nel
Tribunale cantonale amministrativo; BU 2006, 215 segg.), ha avuto modo di
considerare che le strade forestali non
devono essere pianificate, poiché sono e rimangono bosco (consid. 4.4).
Giurisprudenza cui si è allineato anche il Tribunale cantonale amministrativo
(STA 90.2008.73 del 23 marzo 2010 consid. 4). Di conseguenza, esse
possono essere eseguite sulla scorta di un permesso ordinario di costruzione.
3.
3.1
In concreto, come visto in narrativa, seguendo le
indicazioni impartite con risoluzione 24 aprile 2007 dal Governo, nella seduta
2.
febbraio 2010 il consiglio comunale ha in un primo tempo adottato una variante
del piano regolatore, inserendo nel piano del traffico il tracciato della strada
AF1. Pur ribadendone con dovizia di argomenti le finalità agricolo-forestali
(cfr. rapporto di pianificazione), per rispettare l'impostazione del piano in
vigore, essa è stata designata come strada di servizio. In sede di approvazione
della variante, il Consiglio di Stato ha modificato d'ufficio la classificazione
in strada forestale. Ora, dal momento però che il Governo ha riconosciuto i
fini esclusivamente forestali dell'opera dichiarati nel rapporto di
pianificazione e che, come visto (supra, 2.4), tali opere non devono essere
pianificate, con la risoluzione 13 marzo 2013 l'Esecutivo cantonale doveva
limitarsi a non approvare la variante.
3.2
In ogni caso, questa impostazione pianificatoria sembra nemmeno essere
stata ripresa nell'ambito della revisione del piano regolatore, adottata dal
consiglio comunale il 12 marzo 2012. Infatti, la strada AF1 figura ora unicamente
nel piano del paesaggio in scala 1:10'000 come generica "superficie
di circolazione e di posteggio", funzione non prevista dalle NAPR, ma che
comunque corrisponde alla superficie riservata agli impianti stradali nel piano
del traffico. Dal canto suo, il Consiglio di Stato nei considerandi della
decisione impugnata dichiara di approvare il tracciato in parola quale strada
forestale, salvo chiedere poi al comune di adottare
una variante per la ridefinizione formale delle strade agricole forestali nel
senso di inglobarle nella zona agricola e forestale che servono (consid.
6.1.1.1
lett. b pag. 28 seg.). Approccio
che appare quantomeno contraddittorio. Inoltre, l'intenzione di approvare il
tracciato dell'AF1 quale strada forestale non sembra nemmeno essere stato
ancorato nel dispositivo della risoluzione impugnata. Per contro, esso abroga
esplicitamente il precedente piano regolatore. Ferme queste premesse si potrebbe
ritenere che la pianificazione approvata, passata in giudicato sotto questo
aspetto, non prevede più la strada forestale AF1, ma unicamente il suo
tracciato, privo di una funzione specifica. Ma anche facendo astrazione da ciò,
l'impugnativa andrebbe respinta poiché, come visto in precedenza (supra,
consid. 2.5.), le strade forestali non devono essere pianificate. Se, dunque, è
escluso che il Tribunale possa ordinare al comune o al Consiglio di Stato di
porre mano al piano per consolidare la pianificazione della strada AF1 a scopo
forestale, a maggior ragione il suo utilizzo non dev'essere disciplinato dalle
NAPR. Sia soggiunto per completezza che le strade forestali non dovrebbero
figurare sul piano nemmeno a titolo indicativo. In proposito questa Corte ha
già avuto modo di considerare, anche in tempi recenti, che sia secondo il diritto
federale (art. 21 cpv. 1 LPT) sia in base a quello cantonale (art. 19 cpv. 2
lett. a e lett. b LST, in precedenza art. 26 cpv. 1 LALPT) le rappresentazioni
grafiche del piano regolatore hanno carattere vincolante e, pertanto, non è
lecito riportarvi elementi "indicativi" (STA 90.2011.146 del 4
dicembre 2014 consid. 5.2. con rinvio alla 90.2010.61/63-67 del 16 gennaio 2012
consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18 e alla 90.2008.46 del 14 ottobre
2009.
consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n. 31).
4.
Il ricorso deve dunque essere respinto, caricando
a RI 1 la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.
Il
ricorso è respinto.
2.
La
tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo
carico.
3.
Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82.
segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il vicecancelliere