90.2015.119

Revisione del piano regolatore - pianificazione dei nuclei

23 maggio 2017Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è proprietario

del mapp. 733 di Capriasca, sezione Lopagno, posto nel nucleo di Somazzo.

Secondo il piano regolatore di Lopagno, approvato con risoluzione 3 maggio 1988

(n. 2710) e integrato in seguito da alcune varianti, la parte inferiore del

fondo, costruita, è attribuita alla zona del nucleo tradizionale (NV), retta

dall'art. 28 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), mentre la

parte residua a monte è inserita in zona agricola.

B. a. Durante la seduta

del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione

del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,

riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,

Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare, per

quanto attiene al fondo in questione, la revisione ha confermato in sostanza il

precedente azzonamento, estendendo la parte edificabile, ora attribuita alla

zona dei nuclei vecchi (NV), retta dall'art. 26 delle norme particolari di

attuazione del piano regolatore (NAPR particolari), e attribuendo la

parte superiore del fondo all'area forestale.

b. Avverso tale

ordinamento RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone

l'annullamento poiché comporterebbe per la sua proprietà una drastica perdita

di potenziale edificatorio, che gli impedirebbe di realizzare qualsiasi tipo di

nuova costruzione.

C. Con risoluzione 10

novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione,

respingendo il ricorso in parola. Rilevando come già l'ordinamento attuale

escludeva la possibilità di interventi edilizi importanti al mapp. 733, quali

ad esempio nuove costruzioni, il Governo ha ritenuto come la formulazione

dell'art. 26 NAPR particolari permettesse di gestire convenientemente la

sostanza edilizia del nucleo.

D. Avverso tale

risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento nella misura respinge il suo ricorso. Egli

ripropone in sostanza le censure sollevate senza successo in prima sede,

lamentando inoltre una disparità di trattamento per rapporto ai mapp. 761 e

735, attribuiti alla zona di completamento dei nuclei vecchi CNV2 e CNV3.

Chiede pertanto l'inserimento della sua proprietà "(…) in un'apposita

zona di completamento del nucleo "CNV4 mapp. 733 Somazzo" con una

normativa da sviluppare che consenta parimenti l'edificazione di nuove

costruzioni a complemento del nucleo".

E. a. Il comune,

rappresentato dal municipio, e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente

per conto del Governo, postulano la reiezione del gravame. Dei loro argomenti

si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi. In particolare la

Sezione dello sviluppo territoriale precisa come, a seguito di un svista relativa

alla delimitazione del bosco a contatto con la zona edificabile, il limite

forestale accertato al mapp. 733 risulti in realtà meno esteso rispetto a

quanto riportato nel piano delle zone, a tutto vantaggio del ricorrente.

b. Con la replica e con

la duplica le parti si riconfermano in sostanza nelle rispettive allegazioni e

domande. Il ricorrente nega che la precisazione formulata in sede di risposta dal

Consiglio di Stato gli sia di qualche giovamento, portandolo invece a ritenere

che altri elementi possano essergli sfuggiti nell'esame della fattispecie.

F. Il 4 aprile 2017

una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della

contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti unitamente allo

Studio delle possibilità edificatorie 30 marzo 2017, prodotto dal ricorrente.

In tale occasione le parti hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva

dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Poiché la

controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere

esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle

risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

1.4. Esula inoltre

dalla presente procedura la questione relativa al limite del bosco a contatto

con la zona edificabile riportato nel piano delle zone per il mapp. 733. Infatti, se da un lato la questione,

sollevata dal Governo in sede di risposta, non è stata oggetto di impugnativa,

dall'altro, per i motivi che verranno esposti nei seguenti considerandi, essa è

ininfluente ai fini dell'evasione del presente gravame.

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il

diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i

ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi

a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.

LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).

Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in

cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg.).

3.

Giusta l'art. 75 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i

Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata

e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del

territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato

all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo

in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I

piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello

comunale (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.

14.

cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,

agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione

all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità

incaricate della pianificazione (cfr. Heinz

Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad

art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT.

Il territorio fabbricabile dev'essere suddiviso secondo le rispettive

necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato,

dell'industria, del commercio, dell'amministrazione, dello sport, della

cultura, del tempo libero e così via, ma anche secondo necessità estetiche o di

preservazione dei siti (Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 18-19 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone

edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti

dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima

legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). La

diversificazione della zona fabbricabile persegue diversi obiettivi: la

suddivisione dei volumi delle costruzioni, ad esempio la ricerca della qualità

estetica in funzione dei vari settori dell'agglomerato (cfr. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

514). Possono essere istituite, ad esempio, delle zone "nuclei",

oppure prevedere zone edificabili nelle quali l'attività edilizia sia limitata

agli edifici esistenti, per i quali cioè sia ammessa solo la rinnovazione, la

trasformazione o la ricostruzione (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981 ad art.

18.

n. 6 e n. 10). La tutela dei nuclei può essere giustificata anche

nell'ottica del rispetto del paesaggio, menzionato tra i principi pianificatori

(art. 3 cpv. 2 LPT; cfr. anche art. 17 cpv. 1 lett. c. LPT).

4.

Il ricorrente critica il nuovo

art. 26 NAPR particolari dal profilo delle sue ripercussioni sul

potenziale edificatorio inerenti alla sua proprietà. Rispetto all'ordinamento

precedente, che, a suo dire, gli avrebbe permesso di erigere un nuovo volume,

la norma approvata dal Consiglio di Stato contemplerebbe modalità d'intervento

oltre modo penalizzanti.

5.

Una restrizione di diritto

pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost.,

solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3

Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità

dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito

dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

98-102; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato

(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli

interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

6.

6.1. Il comune di Capriasca

presenta sul suo territorio numerosi nuclei di villaggio, che il consiglio

comunale, adottando la revisione, ha inteso riqualificare e rivitalizzare,

poiché rappresentano dei fattori di identità e di memoria storica per gli abitanti

(cfr. Rapporto di pianificazione giugno 2010, pag. 17). Il comune si pone dunque

come obiettivo la loro rivitalizzazione, favorendo la trasformazione della loro

sostanza ma "(…) salvaguardando al contempo il loro carattere tipico e

la testimonianza storica che rappresentano" (cfr. Rapporto cit., pag.

25). I criteri di intervento all'interno dei nuclei sono poi specificati all'art.

26.

NAPR particolari: oltre alla menzione, al cpv. 1, dei vari nuclei,

fra cui quello di Somazzo, indicato come NV15, la norma prevede una dettagliata

regolamentazione in merito alle destinazioni ammesse (cpv. 2), ai tipi di

intervento possibili (cpv. 3 e 4), alla tipologia e alle disposizioni di

carattere estetico-architettonico da rispettare (cpv. 5, 6 e 7), agli spazi

liberi (cpv. 8), alla possibilità per il municipio di concedere deroghe (cpv.

9), alla formazione di posteggi e autorimesse (cpv. 10), alla documentazione da

allegare in caso di domanda di costruzione (cpv. 11) ed infine al grado di

sensibilità al rumore (cpv. 12). In particolare, per quanto attiene alle modalità

di intervento nel nucleo di Somazzo la norma ammette al cpv. 3 lett. c:

- riattamenti e trasformazioni degli edifici

esistenti;

- riordini volumetrici di edifici compositi,

sviluppatisi per successive aggiunte disorganiche e di scarso pregio;

- una possibilità di ampliamento può essere concessa

unicamente per quei casi in cui il rispetto e l'osservanza della tipologia

dell'edificio ne rende manifestamente impossibile la trasformazione.

6.2

Come appena visto, scopo della revisione

all'esame è il recupero e la promozione dei numerosi nuclei del comune, attraverso

la salvaguardia delle loro peculiarità, coniugati con la facoltà di un loro

sviluppo edilizio che, a dipendenza della loro tipologia e delle loro

caratteristiche insediative, ammette modalità di intervento più o meno estese

(cfr. art. 26 cpv. 3 lett. a, lett. b e lett. c NAPR particolari). Il piccolo

nucleo di Somazzo, composto da una quindicina di edifici, è caratterizzato

nella sua parte centrale da costruzioni in contiguità costeggianti a monte il

viottolo principale. La trama del nucleo va poi man mano disperdendosi verso valle,

perdendo la sua compattezza. Nella parte centrale del nucleo, dov'è situato il

fondo del ricorrente, gli edifici, ad alta densità edificatoria, sono frammisti

a vuoti: il viottolo, che attraversa il nucleo, e i cosiddetti spazi liberi,

costituiti dagli orti e dai giardini. L'insieme di queste componenti concorre a

formare il tessuto tradizionale del nucleo di Somazzo. Ciò detto, le possibilità

di intervento al suo interno, elencate all'art. 26 cpv. 3 lett. c NAPR particolari,

che esclude la possibilità di nuove costruzioni, risponde con ogni evidenza

all'interesse pubblico di salvaguardia delle peculiarità del nucleo. Difatti,

come si evince da una semplice visione del piano delle zone, confortata poi dall'esperimento

del sopralluogo e dalle immagini visibili su Google Map e Street View (cfr., a

quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5,

1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3,1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid.

2.

), le aree libere, che informano il tessuto urbanistico, fra cui la porzione

a monte del fondo del ricorrente, sono tuttora in gran parte ancora integre.

Sotto questo profilo, un ordinamento edilizio, come il previgente, che

concedeva ampia libertà edificatoria, risultava ormai inadeguato a garantire

uno sviluppo coerente del nucleo e parimenti la salvaguardia di questi spazi.

La scelta del comune, che ha optato per una marcata protezione dell'assetto urbanistico

del nucleo, risulta quindi sorretta da valide ragioni pianificatorie e non

poteva essere realizzata altrimenti che tramite un ordinamento rigoroso, che

non lasciasse margine ai proprietari su questioni quali le ubicazioni dei nuovi

edifici e, di riflesso, gli spazi aperti pubblici e privati.

7.

7.1. Verificata la presenza di un

interesse pubblico, occorre ora esaminare se la pianificazione contestata

risulta ragionevole, attuabile e sopportabile; segnatamente se non sacrifica

sproporzionatamente gli interessi privati contrapposti. Se così fosse, violerebbe

il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale riguardo, il

ricorrente ritiene che l'art. 26 NAPR particolari risulterebbe troppo

penalizzante quo agli interventi attuabili sulla sua proprietà.

7.1.1

Ai considerandi precedenti sono state spiegate

le ragioni di ordine essenzialmente urbanistico ed edilizio che hanno condotto

il comune a introdurre la normativa che il ricorrente contesta. Ragioni queste

attinenti essenzialmente alla volontà di tutelare il tessuto tradizionale del

nucleo di Somazzo e i suoi spazi liberi. Di modo che, la previsione

pianificatoria relativa agli interventi ammessi si giustifica anche in funzione

di una confacente valorizzazione delle relazioni spaziali, attraverso la

salvaguardia degli equilibri fra vuoti e pieni. È appunto questo il risultato

ottenuto, fra l'altro, con lo stralcio della possibilità di erigere nuove

volumetrie all'interno del nucleo. La necessità e l'idoneità delle restrizioni

all'esame vanno pertanto riconosciute.

7.1.2

Per quanto riguarda la proporzionalità in senso

stretto, va considerato che, in relazione alla proprietà in parola, l'art. 26 cpv.

3.

lett. c NAPR particolari permette riattamenti, trasformazioni e,

qualora la trasformazione fosse resa impossibile dal rispetto della tipologia dell'edificio,

anche ampliamenti. Aggiunte disorganiche e di scarso pregio alla sostanza

edilizia esistente possono inoltre giustificare riordini volumetrici. Infine,

in presenza di progetti particolarmente qualificati per il loro contenuto

estetico-architettonico, l'art. 26 cpv. 9 NAPR particolari concede al

municipio la facoltà di derogare a tali disposizioni. Ora, alla luce di queste

molteplici modalità d'intervento, contrariamente a quanto asserisce il

ricorrente, l'ordinamento previsto assicura uno sfruttamento edilizio del suo

fondo più che congruo. Va pertanto relativizzata la conclusione a cui perviene

lo Studio delle possibilità edificatorie 30 marzo 2017, prodotto in sede di

sopralluogo, secondo cui: "Nel precedente PR le possibilità

edificatorie del fondo erano molto importanti, adesso si limitano alla

ristrutturazione dell'edificio". Per tutti i predetti motivi, dunque,

la pianificazione contestata regge l'esame anche dal profilo del principio

della proporzionalità.

8.

Con

l'impugnativa il ricorrente lamenta infine una disparità di trattamento per

rapporto ai mapp. 761 e 735, attribuiti alla zona di completamento dei nuclei

vecchi CNV2 e CNV3, chiedendo l'inserimento della sua proprietà "(…) in

un'apposita zona di completamento del nucleo "CNV4 mapp. 733 Somazzo"

con una normativa da sviluppare che consenta parimenti l'edificazione di nuove

costruzioni a complemento del nucleo". Ora, tuttavia, l'insorgente non

ha formulato una tale richiesta nel ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, per

cui la sua domanda, nuova, è inammissibile (cfr. art. 70 cpv. 2 LPAmm). Né vi

è, in ogni caso, motivo per modificare l'attribuzione pianificatoria della sua

proprietà operata dal piano regolatore, posto che l'ubicazione del mapp. 733 e

le sue caratteristiche divergono sostanzialmente da quelle presenti ai mapp.

761.

e 735.

9.

Nella misura in cui è ricevibile,

il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di giustizia segue la

soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Nella misura in

cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di

fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere