Revisione di un piano regolatore - attribuzione di un fondo alla zona edificabile contrario al principio del compenso

Incarto n.

90.2015.125

Lugano

12 luglio 2017

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente

Giovan

Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliere:

Fulvio

Campello

statuendo

sul ricorso 17 dicembre 2015 di

RI

1

patrocinato

da: PR 1

contro

la

risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietario del mapp. 1320 di Capriasca,

sezione Sala, di 8'673 mq, ubicato in località Pezzolo, e dei mapp. 312 e 313

di Capriasca, sezione Tesserete, di complessivi 1'027 mq. I tre fondi,

contermini, sono utilizzati da oltre 40 anni per il deposito e lo stoccaggio di

materiale e automezzi dalla ditta __________, Impresa generale di costruzione,

con sede a Tesserete. Per quanto attiene alla destinazione

pianificatoria dei fondi, si rileva che il mapp. 1320 è situato nel territorio fuori

dalle zone edificabili secondo il piano

regolatore del comune di Sala, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione

25 novembre 1986 (n. 7320). Da notare che nell'ambito dell'approvazione

della revisione del piano regolatore di Capriasca, sezione Sala, avvenuta con

risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5230), il Consiglio di Stato aveva sospeso la

decisione in merito alla creazione di una zona artigianale, comprendente pure

il mapp. 1320, negandone poi l'approvazione con risoluzione 10 novembre 2010 (n.

5608). Per quanto attiene invece ai mapp. 312 e 313, essi risultano inseriti in

area forestale e nel territorio senza destinazione specifica secondo il piano

regolatore di Tesserete, approvato dal Consiglio di stato con risoluzione 30

agosto 1989 (n. 6740) ed integrato in seguito da alcune varianti.

B. a. Durante la seduta

del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione

del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,

riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,

Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In tale sede il comune

ha istituito in località Pezzolo una zona artigianale (Ar) di ca. 4'000 mq,

comprendente la parte non boschiva del mapp. 1320, e, in posizione limitrofa,

una zona artigianale di interesse comunale soggetta a piano di quartiere

(ZArlC-PQ) di ca. 7'715 mq. La parte libera da foresta dei mapp. 312 e 313 è stata

attribuita alla zona agricola.

b. Avverso

l'attribuzione dei mapp. 312 e 313 alla zona agricola RI 1 è insorto davanti al

Consiglio di Stato, chiedendone l'inserimento in zona artigianale. A mente del

ricorrente, dal punto di vista funzionale, geografico e morfologico, essi erano

fortemente correlati con il mapp. 1320, di cui avrebbero dovuto seguire il

destino pianificatorio al fine di realizzare al meglio gli scopi della nuova

zona artigianale.

C. Con risoluzione 10

novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del

piano regolatore di Capriasca. In tale ambito il Governo ha tuttavia negato la

sanzione all'ampliamento della zona edificabile prevista in località Pezzolo

per motivi legati al sovradimensionamento del piano e all'entrata in vigore

della revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Il Governo ha inoltre ritenuto che l'area in oggetto, d'importanza notevole nel

contesto paesaggistico e naturalistico locale, mal si prestasse per nuovi

insediamenti artigianali in ragione della sua ubicazione discosta e del suo

allacciamento viario carente (cfr. dispositivo n. 2, pag. 399, che rinvia al

p.to 8.2. "Decisioni che necessitano di una pubblicazione", pag. 396,

ed in particolare lett. h, e p.to 6.2.2., lett. e, pag. 106 e 107). Ne

conseguiva che gli argomenti sollevati da RI 1 in relazione ai mapp. 312 e 313,

ritenuti idonei all'uso agricolo, perdevano di pertinenza, motivo per il quale

il ricorso veniva respinto.

D. Avverso tale

risoluzione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento nella misura in cui non approva le zone Ar e

ZArlC-PQ e respinge il suo ricorso. Egli rimprovera anzitutto al Governo una

violazione del principio della buona fede processuale a causa del ritardo accumulato

nell'esaminare la revisione, che avrebbe potuto venir evasa prima dell'entrata

in vigore del nuovo diritto. In merito alle zone Ar e ZArlC-PQ egli sottolinea

come la loro adozione, avvenuta dopo

un'attenta ponderazione di tutti gli interessi in gioco, andrebbe al beneficio

di tutta l'economia locale e permetterebbe di regolarizzare la sua attività al

mapp. 1320. Per contro il Governo, privilegiando l'interesse paesaggistico,

avrebbe ecceduto nel suo potere d'esame, violando l'autonomia del comune. Per

quanto attiene ai mapp. 312 e 313 egli ripropone in sostanza le critiche

avanzate senza successo in prima sede.

E.

a. Il comune, rappresentato dal

municipio, aderisce alla richieste del ricorrente per quanto attiene alle zone

Ar e ZArlC-PQ, mentre si rimette al giudizio del Tribunale per quanto attiene

all'azzonamento dei mapp. 312 e 313. La Sezione dello sviluppo territoriale,

agente per conto del Governo, postula la reiezione del gravame.

b. In sede di replica e

di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande. Il

comune, in particolare, chiede l'esperimento di un sopralluogo.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale

del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva

dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b e c LST).

1.2. Poiché la revisione del piano regolatore in esame è stata avviata

in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365),

essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima

legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza

ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Sulla scorta di un apprezzamento

anticipato, il Tribunale non ritiene difatti necessario procedere

all'esperimento del sopralluogo, il cui presumibile risultato non porterebbe ad

alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2004 n. 13 consid. 3a con

rinvii; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2; Marco

Borghi/

Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano

1997, ad art. 18 n. 1c). La situazione di fatto che sta alla base della

controversia risulta infatti in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione

versata agli atti e dalle immagini visibili su Google Map e Street View (cfr.,

a quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5,

1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3,1C_326/2011 del 22 marzo 2012

consid. 2.1).

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese

fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3

lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano

regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino

tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il

piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa

controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte

pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano

tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.

Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale

non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve

al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei

dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto

la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm;

RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203

segg., 214).

3.

Fatti

I piani di utilizzazione - nel

nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg.

LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.1. Secondo l'art. 15

vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014,

le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano

già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari

e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva

queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa,

effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione

territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente

o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata

relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri

rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che -

ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del

terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere

congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre

Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad

art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/

Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2.

3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT

del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone

edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per

15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).

L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv.

3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i

principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare

le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il

paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere

assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà

prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15

anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne

d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici

coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul

piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto

nel piano direttore (lett. e).

3.2.2. La citata

revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni

in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli

insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato

degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3.

3.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica

della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani

direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque

anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino

all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio

federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la

superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata

in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove

zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la

necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

3.3.2. L'art. 38a LPT

è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014),

il cui cpv. 1 specifica che se al momento della sua entrata in vigore è

pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art.

26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38a cpv. 2

LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame

né a una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure

se è stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque

precisato che l'art. 38a LPT risponde a un interesse pubblico

preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause

pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di

massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv. 1 OPT (DTF 141

Considerandi

II 393 consid. 2 e 3).

3.3.3

Secondo l'art.

52a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a

cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in

vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie

oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a),

sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone

pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett.

b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza

cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione

di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare;

l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è

necessario adempiervi (lett. c).

4.

4.1. In concreto, la

revisione all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in

vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto appena

spiegato, trova dunque applicazione l'art. 38a LPT e, pertanto, ogni

nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un

dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti

della revisione, elaborati prima dell'entrata in vigore della citata modifica,

manifestamente non affrontano. La tematica dell'estensione delle aree

fabbricabili viene infatti affrontata in termini generali di contenibilità del

piano, contrapponendo a un incremento complessivo della zona edificabile di ca.

40'070 mq (di cui ca. 11'715 mq riguardanti il comparto Pezzolo) una sua

riduzione di ca. 3'050 mq (cfr. Rapporto di pianificazione giugno 2010, p.ti

6.2.3

pag. 19, e 6.3.3, pag. 26-29, e risoluzione impugnata, p.to 6.2.1.,

lett. c, pag. 98-100). A ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa

trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2 lett.

b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano

dalla materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato,

il divisato ampliamento della zona edificabile in località Pezzolo non può

beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non risulta, e

nemmeno viene sostenuto, che questo verrebbe compensato.

4.2

Poiché la revisione

comporta un ampliamento della zona fabbricabile contrario all'art. 38a

cpv. 2 LPT, non occorre esaminare oltre se l'azzonamento in località Pezzolo

risulta conforme all'art. 15 vLPT (cfr. STF 1C_197/2015 del 2 febbraio 2016 consid.

2.5

e 2.6.).

4.3

In questo contesto va

respinta la critica rivolta al Governo di non aver evaso celermente la

revisione, in modo da scongiurare l'applicazione del nuovo diritto, posto che

la revisione della LPT è entrata in vigore dieci mesi dopo la trasmissione dei

154.

ricorsi interposti contro gli atti in pubblicazione e delle relative osservazioni,

avvenuta il 4 luglio 2013.

5.

In considerazione di quanto

precede, anche la richiesta di attribuire i mapp. 312 e 313 alla zona

artigianale va respinta. Infatti, come rettamente rileva il Governo a pag. 194

della risoluzione impugnata, vista la mancata approvazione della limitrofa zona,

"(…) un azzonamento edificabile a sé stante di tipo artigianale-industriale

riguardante una singola superficie libera di ca. 900 mq di superficie"

sarebbe privo di logica pianificatoria.

6.

Per tutti questi motivi il

ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza,

ritenuto che il comune ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), mentre

l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere

dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia è

posta a carico del ricorrente nella misura di fr. 1'200.-. Al ricorrente

dev'essere retrocesso l'importo di fr. 800.-, versato in esubero all'anticipo

delle spese processuali.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere