90.2015.129

Rappresentanza delle parti, notificazione difettosa, restituzione in intero dei termini

26 febbraio 2016Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. RI 1 è proprietaria

di alcuni terreni situati nel comune di Capriasca, sezione Vaglio.

b. Il 12 marzo 2012 il

consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore.

c. Avverso tale decisione, nella misura in cui riguardava le sue proprietà, RI

1 è insorta davanti al Consiglio di Stato con ricorso 21 novembre 2012,

postulandone l'annullamento. In tale sede essa era rappresentata da due studi

legali con sede a __________, segnatamente dallo

studio legale __________ e dallo studio legale __________. L'allegato

ricorsuale, steso su carta intestata recante il nome dei due studi

legali e il rispettivo recapito, era firmato congiuntamente dall'avv. __________

(studio legale __________) e dall'avv. __________ (studio legale __________).

L'allegato non indicava nessun recapito preferenziale per le comunicazioni.

B. a. Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore,

respingendo il ricorso di RI 1. La risoluzione è stata notificata alla ricorrente il 17 novembre 2015 per il tramite dello

studio legale (cfr. estratto del tracciamento dell'invio postale raccomandato,

numero di spedizione: __________).

b. Come è emerso in seguito, RI 1 è stata informata il 23 novembre 2015

dall'avv. __________ circa l'esito del suo ricorso. Allo scritto informativo

era allegato un estratto della risoluzione 10 novembre 2015, recante sulla

prima pagina un timbro con l'indicazione "ricevuto, 19 nov. 2015".

c. Avverso la citata risoluzione RI 1 è

insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 22 dicembre

2015, rimesso brevi manu alla cancelleria il 24 dicembre 2015

successivo, postulandone l'annullamento. Contestualmente alla consegna

dell'impugnativa, redatta personalmente dalla ricorrente, la cancelleria del Tribunale le segnalava che,

da una verifica esperita presso la posta, la notificazione della risoluzione

impugnata risultava essere avvenuta nei suoi confronti il 17 novembre 2015.

d. Con invio 3 gennaio 2016 RI 1 ha prodotto la documentazione allegata al

ricorso di prima istanza, e ciò a complemento dell'allegato 1 al ricorso 22/24

dicembre 2015.

e. Con scritto 4 gennaio 2016 RI 1 ha precisato alcuni aspetti relativi alla

notificazione della decisione impugnata: oltre a quanto già anticipato (supra,

B.b.), essa rileva come, malgrado la doppia rappresentanza, il ricorso 21

novembre 2012 sia stato redatto dall'avv. __________, spedito dalla cancelleria

del suo studio e come questi abbia seguito tutta la procedura, presenziando pure

al sopralluogo indetto dal Consiglio di Stato il 18 giugno 2014. L'avv. __________

le avrebbe inoltre confermato di aver ricevuto la decisione il 19 novembre 2015, rassicurandola, nell'ottica di un

eventuale ricorso, che era al beneficio della sospensione dei termini

per le ferie giudiziarie di Natale. La ricorrente osserva infine di non aver

mai ricevuto comunicazioni circa l'esito del ricorso 21 novembre 2012 da parte

dello studio dell'avv. __________.

C. a. Il 7 gennaio 2016

il giudice delegato ha intimato alla ricorrente e agli avv. __________ e __________,

per eventuali osservazioni, lo scritto 5

gennaio 2016 del Servizio di Segreteria del Consiglio di Stato (in

seguito: Servizio), secondo cui la risoluzione 10 novembre 2015 è stata inviata

il 13 novembre 2015 a tutti i ricorrenti, incluso l'esemplare destinato a RI 1,

intimato per il tramite dello studio dell'avv. __________. A causa di un errore

di trascrizione del recapito, l'esemplare destinato alla studio __________,

nella sua qualità però di patrocinatore di altri ricorrenti (__________), è

stato intimato solo il 17 novembre 2015.

b. RI 1, l'avv. __________ e l'avv. __________ si sono espressi in merito,

concludendo che il ricorso è da considerarsi

tempestivo, in quanto determinante sarebbe la notifica del 19 novembre 2015.

In particolare l'avv. __________ conferma di

aver avviato e seguito tutta la pratica relativa al ricorso 21 novembre 2012 e

di aver ricevuto la risoluzione impugnata solo il 19 novembre 2015, ma di essere

"(…) partito dal presupposto che la notificazione dalla decisione del

Consiglio di Stato fosse per la signora RI 1". Preso poi contatto con

lo studio dell'avv. __________ per concordare chi avrebbe informato RI 1 dell'esito del ricorso, la

cancelleria di quest'ultimo gli

avrebbe erroneamente riferito che la risoluzione sarebbe pervenuta anche a loro

il 19 novembre 2015. Pone tuttavia l'accento sull'errore in cui è incorso il

Servizio nell'intimare la risoluzione, sul fatto che l'avv. __________, che

fungeva da tramite fra i due studi, abbia cessato nel 2013 l'attività presso lo

studio dell'avv. __________ e sulla buona fede della ricorrente.

RI 1 asserisce anzitutto di confermare la sua domanda di restituzione dei

termini, "(…) che ho già chiesto con il mio scritto del

4.01.2016 indirizzato a cod. Tribunale". Essa sottolinea di non aver

mai avuto contatti con lo studio dell'avv. __________, ritiene che la sua buona

fede vada tutelata e che non possa venir penalizzata dal fatto che le notifiche

ai suoi patrocinatori sono avvenute in date diverse. Rileva poi che non sarebbe

mai stato chiesto ai suoi patrocinatori di designare un unico rappresentante, così come previsto dalla procedura

penale federale, e che inoltre, avendo designato due difensori, l'intimazione

andasse fatta a entrambi in analogia con l'art. 42 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1). Invoca infine

una violazione del principio della parità di trattamento per il fatto che

alcuni ricorrenti, a cui la risoluzione è stata intimata posteriormente,

avrebbero beneficiato delle ferie giudiziarie. Conclude sottolineando come,

senza errori da parte del Servizio, i suoi due rappresentanti sarebbero entrati

in possesso della risoluzione alla stessa data, di modo che la questione

attinente alla tempestività del suo ricorso non si sarebbe mai posta.

D. ll ricorso e gli

scritti 3 e 4 gennaio 2015 di RI 1 non sono stati intimati alle parti per le

risposte.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1) e la

legittimazione della ricorrente è certa (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). In

merito alla tempestività del gravame, che

deve essere insinuato entro trenta giorni dalla sua notificazione (art. 30 cpv.

1 LST), la Corte considera quanto segue.

Considerandi

2.

2.1. Per

l'art. 11 cpv. 1 LPAmm le parti che presentano conclusioni in un procedimento

devono sempre comunicare all'autorità il

loro domicilio o la loro sede. Scopo della norma è quello di permettere all'autorità di poter eseguire le

notificazioni per posta (Messaggio 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla

revisione totale della legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966 in: RVGC 2013-2014, vol. 3, pag. 1947 segg., cap. 2.1. pag. 1956).

Coerentemente, l'art. 17 cpv. 1 LPAmm stabilisce il principio secondo cui

l'autorità notifica gli atti alle parti e all'autorità che ha giudicato

mediante invio semplice o raccomandato.

2.2

Secondo l'art. 21

cpv. 1 LPAmm le parti compaiono di persona o per mezzo di un procuratore munito

di sufficiente mandato; rimangono riservati i casi dove le parti sono tenute ad

agire personalmente. Esse possono dunque condurre personalmente una procedura

amministrativa o scegliere di farsi rappresentare. La LPAmm non impone all'autorità di notificare gli atti direttamente

al rappresentante della parte. Tuttavia, la prassi in vigore già sotto l'egida

della cessata legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966

(LPamm; BU 1966, 181), prevede di procedere in questo modo quando il mandatario

si è fatto conoscere e si sia legittimato come tale (Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1b ad art. 12).

2.3

La legge non vieta alle parti di farsi

rappresentare da più mandatari. D'altro canto né la LPAmm, né la legge federale sulla procedura

amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021)

conoscono una disposizione analoga all'art. 127 cpv. 2 del codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre

2007.

(CPP; RS 312.0), secondo cui in questi casi le parti devono designarne uno

quale rappresentante principale abilitato a compiere gli atti di rappresentanza

dinanzi alle autorità penali e il cui domicilio sia l'unico recapito per le

notificazioni. In ogni caso, se la parte designa più di un rappresentante,

è sufficiente che l'autorità intimi l'atto a uno di loro, non potendo la parte pretendere che la notificazione degli atti giudiziari intervenga a

tutti gli indirizzi indicati (DTF 101 Ia 332). L'autorità può dunque

procedere validamente intimando l'atto a un unico rappresentante, potendo

contare sul fatto che il destinatario, al fine di salvaguardare i propri

interessi, adotti le misure necessarie per entrare in possesso dell'invio agli

indirizzi resi noti (Benoît Bovay,

Procédure administrative, 2a ed., Berna 2015, pag. 379; Jürg Stadelwie-ser, Die Eröffnung von

Verfügungen, San Gallo 1994, pag. 179; JAAC 2000, n. 45, pag. 557). L'autorità,

tuttavia, deve in linea si principio

trasmettere gli atti sempre alla medesima persona (Yves Donzallaz, La notification en droit

interne suisse, Berna 2002, n. 772). Se, invece, essa decide di inviare un atto

a tutti i patrocinatori, il termine di ricorso decorre dalla prima notificazione

(cfr. Donzallaz, op. cit., n.

771). Tale soluzione - che non si pone in contrasto con l'art. 17 LPAmm,

relativo alla forma delle notificazioni per scritto - s'impone anche in forza

dei principi della buona fede procedurale, della parità di trattamento e della

sicurezza del diritto. Permettere a una parte di procrastinare indebitamente il

termine di ricorso una volta che la decisione (e il suo contenuto) le sono noti

tramite la prima notificazione sino all'avvento dell'ultima appare infatti crassamente

in contrasto con i citati precetti.

2.4

L'art. 20 LPAmm stabilisce che una notificazione difettosa non può

cagionare alle parti alcun pregiudizio. Tale regola, che codifica quanto già

stabilito in precedenza dalla giurisprudenza (cfr. Borghi/Corti, op. cit., n. 1 ad art. 46), è tuttavia temperata

dal principio della buona fede e da quello della sicurezza giuridica, allo

scopo di evitare che la notifica difettosa di una decisione permetta di

differire illimitatamente il termine per impugnarla. Quando, pertanto, una

parte è venuta a conoscenza di una decisione

che non le è stata intimata, essa deve mettere diligentemente in atto quanto ci

si può attendere dalla stessa affinché l'autorità proceda a tanto: non

lo facesse, allora agirebbe contrariamente alle regole della buona fede,

pregiudicando con ciò la tempestività di un suo eventuale ricorso contro una

notifica tardiva della decisione (Messaggio cit., cap. 4.3. pag. 1959; André Grisel, Traité de droit

administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 877 seg. n. 5; Jean-François Poudret, Commentaire de la

loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berna 1990, n. 1.6 ad

art. 32). In quest'ordine d'idee l'art. 68 cpv. 1 LPAmm stabilisce che il

termine per presentare ricorso decorre, in assenza di intimazione, dalla

"conoscenza" della decisione impugnata.

2.5

La protezione della buona fede è

però esclusa se l'inesattezza dell'indicazione era facilmente riconoscibile in

ragione di elementi non solo oggettivi ma anche soggettivi. Il Tribunale federale

ha sempre considerato in quest'ambito le particolarità del caso concreto e in

specie la situazione personale del ricorrente: se quest'ultimo si avvale del

patrocinio di un legale, il suo caso sarà valutato con maggior rigore, ben

maggiori essendo infatti le possibilità di riconoscere senza indugio l'inesatta

o incompleta indicazione del rimedio (Borghi/Corti,

op. cit., n. 5 a ad art. 26 e rif. ivi

citati).

3.

Come visto in narrativa, la decisione impugnata è stata

notificata allo studio legale __________ il 17 novembre 2015. Il termine

di ricorso in relazione a questa

notificazione ha dunque cominciato a decorrere il giorno successivo (art. 13

cpv. 1 LPAmm), giungendo a scadenza il 17 dicembre 2015. L'impugnativa, consegnata

alla cancelleria del Tribunale solamente il 24 dicembre successivo,

sarebbe pertanto tardiva. La ricorrente ritiene invece che il termine abbia

cominciato validamente a decorrere unicamente il giorno seguente alla

notificazione della decisione allo studio __________, avvenuta come visto il 19

dicembre 2015, di modo che il termine non sarebbe spirato prima del 18 dicembre

successivo, quando la sua decorrenza sarebbe stata interrotta sino al 2 gennaio

2016.

compreso, per effetto delle ferie stabilite dall'art. 16 cpv. 1 lett. c

LPAmm. Donde la tempestività del gravame. Tale tesi non può essere accreditata,

per i seguenti motivi.

3.1

Il 20 novembre 2012 RI 1 ha designato con due separate procure 20 novembre

2012.

quali suoi patrocinatori gli avvocati dello studio legale __________

e quelli dello studio di __________. Come esposto in narrativa, l'allegato ricorsuale

21.

novembre 2012 è stato steso su carta intestata comune, riportante il nome

dei due studi e il loro rispettivo recapito (cfr. documentazione agli atti).

L'atto, firmato congiuntamente dall'avv. __________ per lo studio legale avv. __________

e dall'avv. __________ (ancorché la firma sia stata apposta per procura

dall'avv. __________) per lo studio legale avv. __________, non conteneva

indicazioni circa il recapito preferenziale per le comunicazioni. Ora, fermo

quanto appena spiegato (supra, consid. 2), il Consiglio di Stato era in

linea di principio libero di notificare

validamente gli atti dipendenti dalla procedura in parola all'uno o all'altro

patrocinatore, oppure a entrambi. Invano la ricorrente si appella all'art. 42

LPAmm, secondo cui i litisconsorzi possono

designare un rappresentante comune; in caso contrario, le notificazioni sono

fatte a ciascuno di loro. La fattispecie contemplata dalla norma non ha infatti

alcuna attinenza con quella all'esame.

3.2

Vero

è anche che, alla luce del fatto che al sopralluogo indetto il 18 giugno 2014 dal Governo abbia

partecipato solamente l'avv. __________, potrebbe sorgere il dubbio che la

notificazione andava in realtà fatta almeno a quest'ultimo. La questione non

merita tuttavia di essere approfondita oltre. Intanto perché comunque

già il ritiro della raccomandata da parte del primo patrocinatore ha sortito

gli effetti di una valida notificazione. Ma anche qualora si volesse ammettere

che essa fosse difettosa, questa circostanza non può essere sollevata nella

presente procedura, per motivi derivanti dalla buona fede procedurale.

3.3

Al momento della(e) notificazione(i) della decisione, infatti, RI 1

risultava ancora patrocinata dai citati legali, non risultando dagli atti che

essa avesse revocato i mandati o comunicato all'autorità che la decisione

doveva esserle intimata direttamente. Del resto la ricorrente nemmeno lo

pretende. Se, pertanto, si volesse ammettere che la notificazione della

decisione fosse difettosa in quanto la ricorrente poteva attendersi in buona

fede che l'autorità inviasse gli atti all'avv. __________, un simile difetto poteva

(e doveva) essere facilmente rilevato già dai suoi patrocinatori. Non poteva

infatti sfuggire loro, a chiaro tenore della decisione, che essa era stata

notificata alla ricorrente per il tra-mite dell'avv. __________ (ris. gov.,

pag. 401), così come, per lo stesso motivo, l'avv. __________ non poteva non

accorgersi che la decisione impugnata gli era stata notificata in un'unica

copia in relazione ai ricorrenti __________ (ibidem, pag. 403). Non

occorre indagare se alla fin fine l'errore

sia da ascrivere al comportamento negligente dell'uno o dell'altro

patrocinatore. Sta di fatto che l'eventuale vizio di notificazione,

semmai vi è stato, era immediatamente rilevabile da parte dei patrocinatori di RI

1, i quali non hanno sollevato obiezioni in merito. La ricorrente, pertanto,

non poteva attendere sino al 24 dicembre successivo per invocarlo a sostegno

della tempestività dell'impugnativa, un simile agire essendo contrario al

principio della buona fede procedurale.

3.4

Ne discende che RI 1 non può spuntare la ricevibilità

del gravame in applicazione dell'art. 20 LPAmm.

4.

Nel suo scritto 21 gennaio 2016 RI 1 asserisce di confermare "(…)

la mia domanda di restituzione dei termini, che ho già chiesto con il mio

scritto del 4.01.2016 indirizzato a cod. Tribunale". Ora, contrariamente a quanto essa afferma, da

tale scritto non si può desumere

nessuna richiesta ai sensi dell'art. 15 LPAmm. Tuttavia, anche qualora si

volesse ritenere che essa sia stata formulata

implicitamente, questa andrebbe comunque respinta nel merito, per i

seguenti motivi.

4.1

Il 1° marzo

2014.

è entrata in vigore LPAmm, che contrariamente

all'art. 12 dell'ormai abrogata LPamm - il quale rinviava alla procedura civile

per disciplinare l'istituto della restituzione in intero contro il lasso dei termini - sancisce

autonomamente all'art. 15 LPAmm che i termini non rispettati possono essere

restituiti soltanto se la parte o il suo rappresentante può dimostrare di non

averli potuti osservare a causa di un impedimento di cui non ha colpa (cpv. 1); la domanda di restituzione contro

il lasso dei termini, soggiunge la norma (cpv. 2), dev'essere presentata all'autorità competente entro 10 giorni dalla

cessazione dell'impedimento.

4.2

La restituzione contro il lasso dei termini è un

rimedio eccezionale, volto ad eliminare le conseguenze preclusive derivanti

dall'omissione di atti processuali. Essa mira in sostanza a evitare che da un'omissione processuale incolpevole

derivino conseguen-ze eccessive, non giustificate dall'esigenza di

assicurare un ordinato svolgimento del processo (Borghi/Corti, op.cit., n. 1 seg. ad art. 12).

4.3

Il rimedio incide profondamente sulla sicurezza

del diritto, per cui occorre valutare l'adempimento dei suoi presupposti seguendo

criteri restrittivi (STF 2C_747/2011 del 26 settembre 2011, consid. 2.2). Ai

sensi dell'art. 15 cpv. 1 LPAmm, la parte, rispettivamente il suo

rappresentante, che intende prevalersene deve dunque dimostrare di essere

esente da qualsiasi colpa e che non avrebbe

potuto agire tempestivamente nemmeno dando prova di un comportamento

scrupoloso; a questa valutazione si applica un metro rigoroso e

oggettivo (cfr. ancora di recente, STF

2F_17/2014 del 19 settembre 2014 consid. 2.2.1 con rinvii; Patricia Egli in: Bernhard

Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG,

Zurigo/Basliea/ Ginevra 2016, n. 4 ad art. 24). Per poter essere ammessa

l'assenza di colpa, la parte deve dimostrare che né a lei, né al suo eventuale

patrocinatore possa essere imputata anche solo una leggera negligenza (Egli, op. cit., n. 16 ad art. 24).

4.4

In concreto tutti gli argomenti invocati da RI 1

nel suo scritto 21 gennaio 2016 (buona fede, il fatto di non poter essere penalizzata

dalla notificazione in data diversa della decisione ai suoi patrocinatori,

ecc.) non rientrano con ogni evidenza nel novero di quelli che per gravità e

mancanza di colpa permetterebbero di

accogliere la domanda di restituzione del termine non rispettato. Come esposto

in precedenza (supra, 3.3.), il mancato ossequio della scadenza è

in realtà da ricondurre all'errata convinzione che la decisione sarebbe stata

notificata il 19 novembre 2015, di modo che il termine di ricorso avrebbe

beneficiato del periodo di ferie giudiziarie natalizie. Tale errore deve a sua

volta essere ascritto - come visto in

precedenza - all'agire dei suoi

mandatari, che avrebbero dovuto verificare con maggiore scrupolo il giorno

della notificazione della decisione. Intanto, che la decisione per la

ricorrente fosse stata notificata allo studio dell'avv. __________ è fuori di

dubbio, tale circostanza emergendo come visto con cristallina chiarezza dalla

decisione impugnata (ris. gov., pag. 401).

4.5

Ferma questa centrale

premessa, appare poi comunque pretestuoso appellarsi all'invio differito delle

decisioni da parte del Servizio.

Determinante ai fini del computo del termine non è, infatti, l'intimazione ma

la notificazione della decisione, che dipende

anche dal destinatario, per cui il termine di ricorso diverge frequentemente

anche in caso di spedizioni simultanee, circostanza

che i mandatari - avvocati senz'ombra di dubbio cogniti in materia - non

potevano ignorare. Ne discende - e questo appare determinante ai fini della

valutazione dei presupposti della restituzione del termine - che la ricorrente

non può prevalersi di non aver potuto osservare il termine di ricorso a causa

di un impedimento di cui i suoi patrocinatori, il cui comportamento le è imputabile

(Egli, op. cit., n. 16 segg. ad

art. 24), non sono responsabili. Una diversa conclusione finirebbe col

pregiudicare in modo intollerabile la sicurezza del diritto. Per questi motivi

l'istanza è respinta, senza che occorra inoltre chinarsi sulla sua tempestività.

5.

Da ultimo è invano che la ricorrente si appella al principio della

parità di trattamento per il fatto che alcuni ricorrenti, a cui la risoluzione

è stata intimata posteriormente, avrebbero potuto beneficiare delle ferie

giudiziarie natalizie. Nell'agire dell'autorità non è nemmeno lontanamente

ravvisabile la volontà di favorire alcuni insorgenti

a discapito di altri. Tanto più che nel caso concreto anche coloro ai quali la

decisione è stata spedita in prima battuta, ossia venerdì 13 novembre 2015,

avrebbero potuto beneficiare delle ferie giudiziarie: bastava che

attendessero un paio di giorni a ritirare la

raccomandata, ciò che il termine di giacenza avrebbe permesso.

6.

Infine, dal fatto che per errore l'autorità abbia in un primo tempo

trasmesso la decisione destinata allo studio dell'avv. __________ in relazione ai ricorrenti __________ a un altro

studio, nulla può dedurre a suo favore la ricorrente. Tale decisione,

come visto, non la riguardava.

7.

Per tutti questi motivi, il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile e

l'istanza di restituzione in intero respinta. La tassa di giustizia viene posta a carico della ricorrente, soccombente

(art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è irricevibile.

2.

L'istanza di restituzione

dei termini è respinta.

3.

La tassa di giustizia di

fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.

4.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione a:

6.

C.p.c. a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

segretario