90.2015.14

Variante del piano regolatore concernente la creazione di un centro d'accoglienza per turisti

3 ottobre 2016Italiano31 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella seduta

del 18 ottobre 2013 il consiglio comunale di Lavizzara ha adottato una variante

del piano regolatore, sezione di Fusio, approvato dal Consiglio di Stato con

risoluzione 13 marzo 1984 (n. 1172) e integrato in seguito da alcune varianti.

Al fine di rafforzare la funzione turistico-ricreativa della valle del Sambuco,

la variante prevede l'attribuzione della parte meridionale del mapp. 928 (di

proprietà delle __________), posto fuori zona edificabile, a una zona per

edifici e attrezzature di interesse pubblico AP/EP denominata "Area

servizi valle del Sambuco" e retta dall'art. 38 cpv. 2 delle norme di attuazione

del piano regolatore (NAPR). L'area, di ca. 2'200 mq, è destinata alla

realizzazione di un centro di servizi e di accoglienza dei turisti, incluso uno

snack bar, in corrispondenza della diga del Sambuco, nel luogo dove sorge

attualmente un piccolo chiosco (11 mq), adibito a mescita, e alcuni posteggi.

B. Con ricorso

20 febbraio 2014, assistito da una replica, RI 1, RI 2 e RI 3 - usufruttuaria,

rispettivamente proprietari di diversi terreni posti nel comune, fra cui i

mapp. 167, 168 e 170 su cui sorge l'Antica Osteria Dazio - sono insorti davanti

al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento della variante. Essi hanno

innanzitutto sostenuto di essere legittimati a impugnare la variante

in quanto comproprietari, rispettivamente usufruttuari

di numerosi mappali sul territorio di Lavizzara-Fusio e conseguentemente

interessati alla modifica pianificatoria.

Nel merito gli

insorgenti ritengono che essa sarebbe priva di interesse pubblico e unicamente

finalizzata a sanare la situazione di illegalità in cui versa il chiosco che

sorge presso la diga. La variante violerebbe in particolare il principio della

concentrazione degli insediamenti, andando ad intaccare, senza validi motivi,

il territorio posto fuori dalla zona edificabile. Inoltre l'accesso alla zona

tramite la strada consortile Fusio-Naret risulterebbe insufficiente dal profilo

della sicurezza del traffico e inadeguato a sopportare l'afflusso dei veicoli

privati.

C. Con

risoluzione 17 dicembre 2014 (n. 5820) il Consiglio di Stato ha approvato la

variante, respingendo il ricorso in parola. L'Esecutivo cantonale ha

innanzitutto ammesso senza riserve né motivazione la legittimazione attiva

degli insorgenti, limitandosi a invocare genericamente l'art. 28 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). Sottolineando

poi nel merito come la creazione di un centro di accoglienza per turisti

costituisca l'elemento chiave attorno al quale gravita il progetto di

valorizzazione turistica della Valle del Sambuco, il Governo ha reputato

adeguate le capacità ricettive della strada consortile per rapporto alla nuova

zona.

D. Avverso tale risoluzione RI 1, RI 2 e RI 3

insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone

l'annullamento e riproponendo le censure disattese dal Governo. Essi

rimproverano inoltre all'Esecutivo cantonale di aver leso il loro diritto di

essere sentiti - sia con riferimento al mancato esperimento di un sopralluogo, sia con riferimento alla motivazione incompleta della risoluzione impugnata -,

di aver accertato in modo incompleto la fattispecie e infine di aver violato

l'art. 38a della legge federale sulla pianificazione del territorio del

22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e l'art. 52a dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).

E. La Sezione

dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, e il comune di

Lavizzara postulano la reiezione del gravame con argomenti che, ove necessario,

verranno ripresi in seguito. Il comune, in particolare, contesta la

legittimazione attiva dei ricorrenti.

F. Con gli

allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi

di fatto e di diritto. In merito alla legittimazione attiva, i ricorrenti hanno

soggiunto che, in quanto comproprietari, rispettivamente usufruttuari dei fondi

su cui sorge l'Antica Osteria Dazio sarebbero portatori di un interesse di

natura economica, siccome direttamente toccati dalla variante, poiché

ammette la realizzazione di uno spazio espositivo per

la vendita di prodotto locali e di uno snack-bar nei pressi della diga del

Sambuco, i quali saranno di evidente concorrenza a tutti i portatori di interesse

del nucleo di Fusio.

G. L'11 maggio

2016 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della

contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale

occasione le parti si sono riservate la facoltà di presentare eventuali osservazioni

conclusive.

H. Il 15 giugno

2016 i ricorrenti hanno prodotto una documentazione fotografica relativa alla

strada Fusio-Naret, che è stata acquisita agli atti, offrendo alle parti la

possibilità di esprimersi in merito. Hanno poi fatto seguito le osservazioni

conclusive, con cui queste hanno ribadito le loro posizioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo

sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la

legittimazione dei ricorrenti in questa sede (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

Sapere se fossero legittimati anche davanti al Governo è questione di merito,

che viene esaminata in seguito (infra, consid. 2).

1.2. Il ricorso può essere evaso in base agli atti e alle risultanze del

sopralluogo, senza assumere ulteriori prove (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Preliminarmente

dev'essere esaminato se i ricorrenti erano abilitati a insorgere davanti al

Consiglio di Stato, ciò che il comune contesta in sede di risposta. Come visto

in narrativa, essi ritengono di essere legittimati in prima istanza perché (a)

proprietari/usufruttuari di fondi a Fusio e (b) perché tra questi vi sono i

mapp. 167, 168 e 170 sui quali sorge l'Antica Osteria Dazio, che subirebbe la

concorrenza dello snack bar previsto dalla variante. In proposito la Corte

considera quanto segue.

2.1

Secondo l'art. 28

cpv. 1 LST contro il contenuto del piano sono legittimati a ricorrere davanti

al Consiglio di Stato ogni cittadino attivo nel comune (lett. a) come pure ogni

altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Introducendo

il requisito dell'interesse degno di protezione, che coincide con quello

ancorato all'art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1; cfr. Raffaello

Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:

RtiD I-2015 pag. 203 segg., pag. 210) il legislatore ha voluto, in primo luogo,

escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione

ricorsuale chi, non essendo cittadino attivo del comune in questione, non sia

toccato dal provvedimento impugnato altrimenti che qualsiasi altra persona o

che la collettività. Occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o

speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta,

però, l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e

non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto,

ad esempio di natura economica, può essere sufficiente. Affinché il gravame sia

ricevibile in ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente

possa prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale

all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque

all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid.

2.1

e rinvii).

2.2

In concreto, per poter insorgere davanti al Consiglio di Stato

contro la variante adottata dal comune, i ricorrenti - che non sono cittadini

di Lavizzara - avrebbero dovuto sostenere e, soprattutto, dimostrare di essere

portatori di un interesse degno di protezione, secondo la giurisprudenza testé

enunciata. Ciò che non hanno fatto. Limitarsi a evocare in modo del tutto

generico di essere proprietari o usufruttuari di diversi fondi nella località

di Fusio non è sufficiente. Inoltre, la variante interessa un comparto situato

a circa. 2.5 km dall'abitato di Fusio. Posto che, contrariamente a quanto asseriscono,

le loro proprietà sono situate a distanze ragguardevoli dalla zona oggetto di

variante essi non dimostrano in alcun modo di porsi in una relazione rilevante

e speciale con il comparto interessato dal provvedimento, che giustifichi il

loro interesse a ricorrere, né tanto meno spiegano in che cosa diverga la loro

posizione per rapporto all'oggetto del provvedimento rispetto a quella di una

qualsiasi altra persona. Tanto meno il fatto di evocare in termini generali di

essere proprietari o usufruttuari di uno stabile nel quale viene esercitata

un'attività economica che potenzialmente potrebbe entrare in concorrenza con

quelle previste dalla variante è atto a suffragare la loro legittimazione

attiva. Sollevata in termini del tutto sommari, questa tesi non è sostenuta da

riscontri fattuali. Gli insorgenti avrebbero in particolare dovuto spiegare al

Tribunale per quale motivo una struttura situata a una notevole distanza sia

atta a esercitare una particolare influenza sulla ripartizione della clientela

(cfr. Pierre Moor/ Étienne

Poltier, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur

contrôle, III ed., Berna 2011, pag. 741; RDAF 1998 I 197, consid. 2 c/cc ). Essi nemmeno hanno illustrato la natura

esatta dell'attività economica svolta dall'Antica Osteria Dazio, né in che

misura la realizzazione delle opere previste dalla variante - volta a rafforzare

l'offerta turistica ai fruitori della valle del Sambuco, ciò che invero

potrebbe giovare (indirettamente) anche a loro - potrebbe pregiudicarla. Ora,

benché al pari degli altri presupposti processuali la sussistenza della

legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio, la prova delle

circostanze fattuali che la fondano spetta comunque al ricorrente (cfr. ZBl

100/ 1999 pag. 399; RDAT I-2001 n. 27), ciò che in concreto non è avvenuto, né

è altrimenti ravvisabile.

2.3

Ferme queste

premesse, è a torto che il Consiglio di Stato ha riconosciuto la legittimazione

attiva agli insorgenti, entrando nel merito del ricorso, che avrebbe invece

dovuto dichiarare irricevibile. L'impugnativa presentata davanti al Tribunale

non può, pertanto, che essere respinta, non giustificandosi la riforma del

Dispositivo

dispositivo di rigetto. L'esame delle critiche sollevate dai ricorrenti in

questa sede avviene dunque a puro titolo abbondanziale.

3. 3.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche

dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate

di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

3.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,

II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.

33 n. 64), segnatamente

quindi i casi in cui sono impugnati

un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello

Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:

RtiD I-2015, pag. 214).

4. Violazione

del diritto di essere sentiti

4.1. I ricorrenti

lamentano anzitutto una violazione del loro diritto di essere sentiti per il

fatto che, prima di decidere, il Consiglio di Stato non avrebbe indetto un

sopralluogo in contraddittorio. La censura si palesa manifestamente infondata

nella misura in cui, nel loro ricorso 20 febbraio 2014, tale mezzo di prova non

era stato richiesto. Il Governo ha inoltre spiegato, in sede di risposta, di

aver evaso il ricorso degli insorgenti, disponendo di elementi sufficienti per

confrontarsi con la fattispecie, senza dover far capo al sopralluogo, di modo

che questo non avrebbe portato ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio

(cfr. RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 1b ad art. 18).

4.2. I ricorrenti

rimproverano poi al Governo di non essersi confrontato con le chiare censure da

essi sollevate, in particolare per quanto concerne la violazione del principio

della concentrazione degli insediamenti, la carenza di interesse pubblico

nonché l'adeguatezza della variante. Anche in questo caso il Consiglio di Stato

avrebbe quindi violato il loro diritto di essere sentiti.

4.2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere

motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente

essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno

alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di

causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un

suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a;

Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, parte generale, IIa edizione, Cadenazzo 2002, n. 528

segg.; Borghi/ Corti, op.cit., ad art. 26 n. 2c; Lorenz Kneubühler, Die

Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere

ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità

menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso

piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in

modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti:

può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a

influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle

che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem,

inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013

consid. 2.2,1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari, op. cit., n. 532 con rinvii,

tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti,

op. cit., ad art. 26 n. 2a, pure con rinvii).

4.2.2. Alla luce dei principi testé esposti, le critiche dei ricorrenti

si rivelano manifestamente infondate: da una lettura di tutta la risoluzione

impugnata, e quindi non limitata alla sola parte dedicata all'evasione del loro

ricorso, emergono infatti tutti gli elementi di rilievo che hanno portato il

Governo a condividere la variante e a respingere il gravame, ponendo così gli

insorgenti nella situazione di comprendere appieno i motivi alla base della

decisione e permettendo loro di impugnarla con piena cognizione di causa. In

questo contesto va rilevato in particolare come al capitolo 4.1. "Esame

dei contenuti della variante", pag. 9-10, il Consiglio di Stato ha esposto

diffusamente i motivi per cui ritiene che la nuova zona AP/EP non possa venir

assimilata ad una zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, evadendo in

questo modo implicitamente la censura relativa alla violazione del principio

della concentrazione degli insediamenti, principio ancorato agli art. 1 cpv. 2

abis e b LPT, che impone di sfruttare le riserve all'interno delle

zone edificabili esistenti prima di ampliarne il perimetro (DTF 136 II 204

consid. 6.2.2; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 28 ad art. 15; cfr. anche consid. che segue).

Violazione dell'art. 15 LPT

e dei combinati art. 38a LPT e 52a OPT

5.1. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365],

in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo

luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

5.2.

Secondo l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone

d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16

LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai

principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del

territorio edificabile dal territorio non edificabile (Messaggio del 27

febbraio 1978 concernente la legge federale sulla pianificazione del

territorio, FF 1978 I 981, ad art. 19). Così la creazione di una zona edificabile

per il tramite di un piano d'utilizzazione speciale per un progetto concreto è

di principio ammissibile solo se gli scopi e i principi della pianificazione

del territorio sono rispettati. La misura pianificatoria non deve invece

eludere le regole di cui agli art. 24 e segg. LPT attraverso la creazione di

piccole zone edificabili contrarie alla legge. Simili zone non possono essere

ammesse se mirano a raggirare gli scopi della pianificazione del territorio

quali la concentrazione dell'abitazione nelle zone edificabili e il divieto di

costruire in ordine sparso (DTF 132 II 408 consid. 4.2a, 124 II 391 consid. 2c

e 3a, 119 Ia 300 consid. 3b, 116 Ia 339 consid. 4; STF 1A.271/2005 del 26

aprile 2006 consid. 3.1, in ZBl 2007 pag. 30 et RDAF 2008 I pag. 526).

5.3. Ciò premesso, il termine zona

"edificabile" non deve fare credere, per antitesi, che sia

impossibile costruire in zone che non sono "edificabili". In

quest'ultime le costruzioni non sono escluse a priori ma possono venir ammesse

solo se sono conformi alla destinazione di zona (art. 22 LPT) oppure se la loro

ubicazione è imposta dalla loro destinazione e ancora a condizione che nessun

interesse preponderante vi si opponga (art. 24 LPT; cfr. STF 1C_157/2009 del 26

novembre 2009 consid. 3,

in RDAF 2012 I pag. 464;1A.185/2004 del 25 luglio 2005

consid. 2.2; Flückiger/ Grodecki,

op.cit., n. 9 ad art. 15; Peter Hänni,

Plannungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed. 2008, pag. 200).

5.4. Le altre zone ai sensi dell'art. 18 LPT si dimostrano particolarmente

idonee allorquando deve essere preso in considerazione, in zona non

edificabile, un bisogno concreto relativo alla destinazione oppure, al

contrario, in zona edificabile, un bisogno particolare di protezione (Waldmann/Hänni, op.cit., n. 4 ad art.

18). In questo modo le altre zone dell'art. 18 LPT, destinate a rispondere a

dei bisogni specifici fuori dalle zone edificabili, come le zone di

mantenimento degli insediamenti rurali o d'estrazione, o quelle che inglobano

delle grandi superfici non costruite, come le aree di svago o le zone riservate

alla pratica degli sports o delle attività all'aperto (sci, golf ecc.), sono di

principio imposte dalla loro destinazione nell'ubicazione prevista dal piano di

utilizzo; esse sono chiaramente all'esterno delle zone edificabili ai sensi

dell'art. 15 LPT e, sotto riserva della loro destinazione specifica,

sottostanno al regime della zona non costruibile (STF 1C_483/2012 del 30 agosto

2013 consid. 3.2. e rif.).

5.5. In base a quanto finora esposto, a giusto titolo

il Governo ha ritenuto che la zona AP/EP in parola, destinata ad ospitare un

centro di accoglienza per i turisti presso la diga del Sambuco e a soddisfare

quindi un bisogno specifico del comune nel territorio posto fuori dalla zona

edificabile, non fosse assimilabile ad una zona edificabile ai sensi dell'art.

15 LPT e risultasse quindi sottratta al suo regime. Sottostando la stessa

all'art. 18 LPT e alle regole relative alla zona non costruibile, vengono

pertanto a cadere le censure concernenti la violazione del principio della concentrazione

degli insediamenti e alla lesione delle disposizioni transitorie di cui agli

art. 32a LPT e 52a OPT, introdotte in seguito alla modifica della

LPT del 15 giugno 2012, che non consentono ai cantoni interessati di aumentare

la superficie edificabile delle zone edificabili, delimitate con decisione

passata in giudicato, sino all'approvazione dell'adattamento dei piani

direttori.

6. Interesse

pubblico / Ponderazione degli interessi in gioco

6.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia

della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base

legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il

principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid.

4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono

d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre

rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è

pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici

e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le

restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse

pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a

disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura

minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista

un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii).

6.2. In concreto, nel 2010 Vallemaggia Turismo e il comune di Lavizzara

hanno commissionato alla __________ uno studio di fattibilità volto a

individuare degli scenari di sviluppo turistico sostenibile per la Valle del

Sambuco. La valle, situata all'estremità settentrionale della Vallemaggia, si

sviluppa su una superficie di circa 60 km2 ed è percorsa da una

strada consortile che si snoda attraverso un paesaggio alpino quasi privo di

vegetazione boschiva, segnato dalla presenza dell'imponente diga e dall'omonimo

lago artificiale. Lo studio di fattibilità "Valorizzazione turistica della

Valle del Sambuco" (in seguito: Studio), allestito il 30 maggio 2011,

parte da un'approfondita analisi del contesto geografico e socio-economico

(cap. 1) e da un'accurata indagine del mercato turistico (cap. 2) per poi giungere

a proporre tre diversi scenari di sviluppo della valle (cap. 3), allo scopo di

fornire al comune un ventaglio di soluzioni sufficientemente ampio e di

permettere la realizzazione a tappe del progetto. Lo Studio prosegue poi con la

definizione di una strategia turistica (cap. 4) - che prevede modalità

organizzative e gestionali dei vari scenari come pure un piano di integrazione

turistica e di promozione -, con un'analisi del potenziale di mercato (cap. 5)

ed infine con delle previsioni di carattere contabile e finanziario (cap. 6).

6.3. In merito agli scenari illustrati al cap. 3, sviluppati in base ad

un'analisti strategica che considera da un lato i punti di forza e le

opportunità e dall'altro i punti di debolezza e le minacce a cui è soggetta la

valle (cosiddetta analisi SWOT, cfr. in particolare pag. 28), lo Studio propone

uno scenario di base, uno intermedio e uno avanzato. Lo scenario di base

prevede un semplice itinerario didattico. Lo scenario intermedio costituisce

invece "(…) il tassello principale del processo di valorizzazione della

regione della Valle del Sambuco" (Studio, pag. 54) nell'ottica di

sviluppare gli elementi di base di un "Parco alpino a mobilità

sostenibile", che offra ai visitatori "(…) la possibilità di

utilizzare dei mezzi di trasporto a basso impatto ambientale per muoversi nella

regione e che favorisca l'utilizzo dei sentieri per l'escursionismo e il

mountain bike" (Studio, pag. 55). Tale scenario amplia quindi

sensibilmente l'offerta turistica e contempla la creazione di un centro di

accoglienza all'entrata della valle, nei pressi della diga (cfr. scheda SI1,

pag. 58), dove, fra l'altro, noleggiare biciclette elettriche (cfr. scheda SI2,

pag. 59) e quad elettrici (cfr. scheda SI3, pag. 60), un'escursione giornaliera

denominata "Giro dei ghiacciai" (cfr. scheda SI4, pag. 61), un

servizio di trasporto pubblico per la tratta Fusio-lago Naret (cfr. scheda SI6,

pag. 63) e l'approntamento di una rete di sentieri che permetta la traversata

del passo del Naret in mountain bike (cfr. scheda SI5, pag. 62). Secondo lo

Studio, pag. 55, (…) In quest'ottica risulta di fondamentale importanza la

creazione di un centro di accoglienza in grado di integrare l'offerta turistica

della regione e di fungere da punto informativo". Infine lo scenario

avanzato propone un ulteriore ampliamento delle proposte legate allo svago, al

fine di aumentare la competitività dell'offerta e il numero di visitatori.

Rientrano in questa categoria la creazione di un parco giochi (cfr. scheda SA1,

pag. 64), di un'area per il campeggio (cfr. scheda SA2, pag. 65 ), l'offerta di

un bike center, di un centro per sub e di uno per pescatori (cfr. scheda

SA3/4/5, pag. 66) e di un shuttle bus elettrico a cadenza continua per il

tragitto Fusio-lago Naret (cfr. scheda SA6, pag. 67), che permetterà la

chiusura al traffico motorizzato privato della strada consortile (cfr. Studio

pag. 56 e 69). Da notare che, in questo scenario, al centro di accoglienza,

presso il quale verrebbe ubicato il parco giochi, viene anche assegnata la

funzione di ospitare il bike centre, il centro per sub e quello per pescatori.

6.4. I ricorrenti -

appellandosi, come si è visto, a torto al principio della concentrazione degli

insediamenti - rimproverano anzitutto al comune di non aver esaminato la

possibilità di realizzare la struttura in una zona già attualmente edificabile,

e più precisamente a Fusio, opzione, a loro detta, maggiormente adeguata e di

cui beneficerebbero tutti i portatori d'interesse della regione. Tale tesi non

merita di venir accreditata. In primo luogo l'ubicazione vincolata del centro,

vicino alla diga, è motivata dal fatto che l'opera idroelettrica costituisce la

porta d'entrata alla valle che il comune intende promuovere e la prima tappa

per i turisti che intendono visitarla. La struttura risulta quindi strettamente

correlata alla realtà alpina che s'intende valorizzare, senza poi contare il

magnifico colpo d'occhio sulle montagne e sulla diga, che da Fusio non è neppure

percepibile (cfr. anche Relazione di pianificazione settembre 2012, pag. 9, in

seguito: Relazione). Non per nulla, come osserva la Sezione in sede di

risposta, è frequente che proprio in prossimità di dighe alpine, come ad

esempio quella della Verzasca, del Luzzone e, a livello nazionale, il barrage

d'Emosson, sorgano dei centri di accoglienza dei visitatori. Inoltre, come

esposto al considerando che precede, i servizi offerti dal centro sia nella

fase intermedia che in quella avanzata, come ad esempio il noleggio di

biciclette e quad elettrici, sono pensati specificamente per i visitatori che

intendono conoscere e percorrere la valle del Sambuco, di modo che, in tutta

evidenza, una loro offerta a Fusio risulterebbe insensata.

6.5. I ricorrenti ritengono

poi che l'interesse pubblico alla base della variante non sia sufficientemente

dimostrato: anzitutto la stessa non considererebbe "(…) l'aggregato

urbano nel suo insieme, limitandosi ad un aspetto alquanto puntuale (…)",

di modo che risulterebbe difficile capire "(…) come l'insediamento di

un centro di accoglienza e dei servizi dell'ospite in una zona discosta

rispetto al "centro urbano" possa portare benefici alla varie

destinazioni turistiche del comprensorio". Secondariamente la variante

si baserebbero su dati sommari e lacunosi. Orbene, anche tali censure si

rivelano prive di fondamento. In primo luogo scopo dello Studio e della

variante, che ne rappresenta una concretizzazione, non è primariamente quello

di rafforzare, come vorrebbero i ricorrenti, "(…) lo sviluppo turistico

del villaggio di Fusio e di tutto il comprensorio, ossia delle zone di

Campolungo, Mognola e della Lavizzara in generale", bensì di

promuovere anzitutto la valle del Sambuco, e più precisamente di "(…)

individuare degli scenari di sviluppo turistico sostenibile per la Valle del

Sambuco, che valorizzino in maniera sinergica gli aspetti naturali e antropici

di questo contesto ambientale caratterizzato da un tipico paesaggio

idroelettrico di tipo alpino" (cfr. Studio, pag. 5). In secondo luogo,

per quanto attiene ai dati posti alla base dello Studio si osserva come i

ricorrenti si limitino ad estrapolare dallo stesso singole affermazioni ("La

determinazione del potenziale di mercato interessato a visitare la regione

della Valle del Sanbuco costituisce uno dei tasselli critici di questo

documento (…). Per conoscere il numero esatto di visitatori della Valle del

Sanbuco sarebbe utile effettuare un conteggio sistematico dei passaggi su tutto

l'arco della stagione (…)": cfr. pag. 74), senza contestualizzarle

all'interno del cap. 5, che è interamente dedicato ad un'analisi approfondita

del potenziale di mercato. Basti qui ricordare che lo Studio, proprio per

ovviare alla mancanza di un conteggio sistematico dei passaggi, effettua

dapprima una stima del numero di visitatori, basandosi sul potenziale bacino

d'utenza e su una serie di fattori di attivazione prudenzialmente adattati

dalla letteratura turistica, verifica poi i dati emersi sottoponendoli ad un

esame di plausibilità con l'ausilio dei dati ricavati da una precedente

indagine relativa ai fruitori della strada consortile, e valuta infine questi

dati alla luce dell'esperienza empirica maturata nel corso degli anni dal

proprietario dell'attuale chiosco posto nei pressi della diga (cfr. Studio,

pag. 74-78).

6.6. Da quanto sinora esposto emerge con sufficiente chiarezza che, nel

progetto di promozione turistica della valle del Sambuco, il centro di

accoglienza degli ospiti assolve una funzione centrale, fungendo da perno alle

varie attività di svago proposte. Manifesto, di conseguenza, l'interesse

pubblico alla base della variante.

7. Accesso

7.1. I ricorrenti contestano la

variante anche dal profilo dell'accesso, nel senso che la tratta da Fusio al

previsto centro di accoglienza non risponderebbe alle esigenze in materia di

sicurezza del traffico e risulterebbe inadeguata a sopportare l'afflusso dei

veicoli privati. In proposito va premesso quanto segue. Lo Studio, partendo da

una stima degli attuali visitatori, quantificati a pag. 78 in 16'248, ipotizza

un incremento di 587 visitatori in caso di attuazione dello scenario base (cfr.

pag. 79), un ulteriore incremento di 3'361 visitatori in relazione allo

scenario intermedio (cfr. pag. 80), a cui si aggiungono altri 3'376 visitatori

in caso di realizzazione dello scenario avanzato (cfr. pag. 81). Lungi dal

sottovalutare che la strada consortile, realizzata negli anni '50 del secolo

scorso quale accesso al cantiere della diga, presenta delle criticità, lo Studio

ne dà anzitutto a pag. 19 una descrizione e, dopo averne messo in rilievo i

pregi, segnala, sempre a pag. 19, come punti deboli, la carreggiata

relativamente stretta e, con riferimento ad un'intensificazione degli afflussi,

un congestionamento del traffico ed una sua usura. Per questo motivo, come è stato

menzionato al considerando 5.3., nello scenario intermedio viene approntato un

servizio di trasporto pubblico, coordinato con la linea Bignasco-Fusio, che

serve la tratta in questione tre volte al giorno (cfr. in particolare pag. 55 e

scheda SI6, pag. 63), mentre nello scenario avanzato viene prevista la chiusura

definitiva della strada al traffico motorizzato (cfr. in particolare pag. 56).

7.2. Tale valutazione, che non menziona, come punto

critico la pericolosità della strada, non può che venir condivisa da questo Tribunale.

Infatti, come il sopralluogo ha permesso di constatare, la tratta di strada fra

Fusio e il luogo della contestazione è di circa 2.5 km: provenendo da Fusio, il

primo tratto di strada presenta per circa 500.00 m una pendenza abbastanza

accentuata, una larghezza di almeno 4.00 m ed un primo tornante a gomito (cfr.

anche doc. A1 prodotto dai ricorrenti con il ricorso). La strada prosegue poi

fino alla diga del Sambuco con una pendenza più dolce e con una larghezza media

della carreggiata di 4.00/5.00 m. La visibilità è buona; non vi sono più

tornanti stretti ma solo curve ad ampio raggio e in più tratti la carreggiata

si allarga sino a ca. 6.00 m, permettendo un incrocio agevole fra le

autovetture. Solo in quattro occasioni, di cui due in concomitanza con due

ponticelli, la carreggiata si restringe a ca. 3.00/3.50 m (cfr. anche doc. A3 e

doc. A4 prodotto dai ricorrenti con il ricorso) senza che con ciò il traffico

ne venga ostacolato in modo particolare. Sebbene la strada mostri qua e là

evidenti segni d'usura, la guida non ne viene seriamente compromessa. La tratta

in questione risponde quindi già ora in modo sufficiente agli scopi di una

strada di montagna e, al confronto, ben più tortuosa e ripida risulta la tratta

da Peccia fino a Fusio. D'altra parte dagli atti non emerge che sulla tratta,

molto frequentata nei mesi estivi (cfr. Studio, pag. 78), si siano verificati

impedimenti particolari, situazione di pericolo o incidenti, salvo per il

singolo episodio di caduta sassi, avvenuto "alcuni anni orsono",

citato dai ricorrenti.

7.3. Non trova invece alcun

riscontro negli accertamenti esperiti da questo Tribunale l'affermazione fatta

nell'impugnativa, secondo cui la tratta "(…) non assume i tratti di una

strada normalmente carrozzabile (…)". Essi si limitano inoltre a

ingigantire le difficoltà di manovra con cui sarebbero confrontati i conducenti

laddove la carreggiata si restringe, ai quali peraltro e comunque, in base alla

legislazione in materia stradale, incombe un obbligo generalizzato di prudenza

e di adattamento alle condizioni della strada. Anche la documentazione

fotografica prodotta dai ricorrenti dopo il sopralluogo non scalfisce le

conclusioni tratte dalla visita in loco, poiché con essa gli insorgenti si limitano

a sezionare meticolosamente la tratta, ponendo in rilievo i segni d'usura ed i

punti più critici, perdendo però di vista l'impressione d'assieme e le

caratteristiche complessive della strada appena descritte. Peraltro, per quanto

attiene specificamente ai segni d'usura, si osserva che, come giustamente

rileva la Sezione della mobilità nelle sue osservazioni 4 luglio 2016, si

tratta di situazioni riscontrabili di frequente nelle strade di montagna, dove

non è oggettivamente esigibile che la manutenzione venga svolta con la medesima

assiduità di quanto avviene per le altre strade e a cui semmai il Consorzio,

proprietario della strada, potrà porre rimedio. Inoltre, proprio i siti

internet, citati dai ricorrenti in sede conclusiva a comprova delle loro tesi,

attestano invece che le condizioni della strada sono "da ottime a

discrete" (<http://www.biciticino.ch/naret/naret.htm>), rispettivamente ne

sottolineano la spettacolarità (<http://www.dangerousroads.org/

euro-pe/switzerland/3299-lago-del-nar%C3%A8t.html>).

7.4. Posto dunque che attualmente la strada risponde

in modo sufficiente ai requisiti di una strada di montagna e alle necessità dei

visitatori della diga, la valutazione del Governo, che ha condiviso, per quanto

attiene alle sue capacità ricettive, l'impostazione della variante, che

preconizza, per lo scenario intermedio, un incremento di (537 + 3'361=) 3'898

visitatori, merita di venir tutelata. Infatti se da un lato l'ulteriore numero

di visitatori, in considerazione del periodo di apertura della strada, risulta

ripartito sull'arco di ben 6 mesi, e ciò pur considerando che il picco si

verifica a luglio e ad agosto, dall'altro, come detto, lo scenario intermedio

prevede la messa a disposizione di un servizio di trasporti pubblico,

complementare al traffico motorizzato privato. Bisogna quindi ritenere che le

ripercussioni sul traffico dell'afflusso di visitatori generato dalla

realizzazione del centro di accoglienza saranno mitigate di conseguenza. Per

tutti questi motivi anche le critiche relative all'accesso vanno respinte.

8. In esito alle

pregresse considerazioni, il ricorso dev'essere respinto, caricando alla parte

soccombente la tassa di giustizia in applicazione dell'art. 47 cpv. 1 LPAmm. I

ricorrenti dovranno inoltre versare le ripetibili al comune di Lavizzara, che

ha resistito con successo all'impugnativa, e che non disponendo questo di un

servizio giuridico si è valso di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 2'500.-, già anticipata dai ricorrenti nella misura di fr.

2'000.-, è posta a loro carico. Gli stessi rifonderanno al comune fr. 2'000.- a

titolo di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere